CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 02 gennaio 2017, n. 2 – Pubblico impiego – Procedura di mobilità volontaria – Partecipazione nelle more, con esito positivo, ad una selezione per la professionalizzazione

Pubblico impiego – Procedura di mobilità volontaria – Partecipazione nelle more, con esito positivo, ad una selezione per la professionalizzazione – Mancato riconoscimento livello superiore – Insussistenza del rapporto di servizio alla data di inquadramento nella posizione economica conseguita – Legittimità

Svolgimento del processo

1. La Corte di appello di Brescia, con sentenza n. 336/2010, in accoglimento dell’appello proposto dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, ha riformato la sentenza del Giudice del lavoro di Bergamo, che, in accoglimento della domanda proposta da U. C., aveva accertato il diritto di quest’ultimo alla posizione economica B3, con decorrenza di legge e con ogni conseguenza economica e normativa.

2. L’appellato, dipendente del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, con inquadramento nell’area B, posizione economica B1, aveva partecipato ad una procedura di mobilità volontaria ex art. 30 d.lgs. 165/01 ed era transitato alle dipendenze del Ministero delle Infrastrutture. Nelle more aveva partecipato, con esito positivo, ad una selezione per la professionalizzazione, all’esito della quale tuttavia la posizione B3 non gli era stata riconosciuta dall’Amministrazione di appartenenza. Il motivo del mancato riconoscimento era consistito nel fatto che il bando di concorso aveva previsto, come requisito costitutivo del diritto, la sussistenza del rapporto di servizio con il Ministero dei Beni e le Attività Culturali anche alla data di inquadramento nella posizione economica conseguita a seguito della procedura di selezione.

3. La Corte di appello ha osservato che non vi era ragione per ritenere che tale previsione servisse solo ad escludere coloro che erano cessati dal servizio per pensionamento e non anche coloro che per mobilità o altro non facessero più parte dei dipendenti del Ministero dei Beni e delle Attività culturali.

3.1. La partecipazione alla procedura, essendo volta a far conseguire all’Amministrazione che ne sostiene i costi i vantaggi derivanti dalla riqualificazione del proprio personale nell’ambito dei propri ruoli, tenendo conto delle carenze di organico nei diversi profili, non poteva valere nel caso di mobilità volontaria presso altre Amministrazioni.

3.2. Pertanto, se il ricorrente aveva aderito alla procedura di mobilità come B1 e se la sua domanda era stata accettata con quel profilo, non era possibile imporre al Ministero di destinazione di inquadrarlo in B3 sulla base di una procedura di professionalizzazione non attuata al suo interno e per un posto che non rientrava tra i profili richiesti, e ciò indipendentemente dal fatto che, in concreto, ve ne fossero o meno di scoperti.

3.3. In ogni caso, il diritto non si acquisisce con l’espletamento della prova (poi rivelatasi positiva) ma con la pubblicazione della graduatoria definitiva, con la conseguenza che questa, temporalmente successiva alla cessazione dell’appartenenza al Ministero dei Beni e delle Attività culturali, non poteva contenere, alla luce del dato testuale del bando, l’indicazione del nome del concorrente U., non più presente nei suoi ruoli.

4. Per la cassazione di tale sentenza propone ricorso U. C. con tre motivi. Le Amministrazioni sono rimaste intimate.

Motivi della decisione

1. Con il primo motivo si censura la sentenza per violazione dell’art. 17 CCNL Ministeri 1998/2001 e dell’art. 14 CCNI Beni e Attività Culturali del luglio 2001, vizio di motivazione su punto controverso e decisivo ai fini del decidere. Si deduce che tali disposizioni contrattuali, nel prevedere i passaggi interni mediante corsi di riqualificazione e aggiornamento professionale, non avevano contemplato il requisito dell’appartenenza all’Amministrazione al momento del conferimento della qualifica, ad esame concluso e superato. Il bando aveva, dunque, introdotto un requisito non previsto da alcuna norma contrattuale.

1.1. Con il secondo motivo si denuncia vizio di motivazione per non avere la Corte di appello debitamente considerato il comportamento tenuto dalle Amministrazioni nel corso della vicenda: il ricorrente aveva chiesto il differimento del trasferimento al fine di completare la procedura di riqualificazione; a tale richiesta del 11.11.2003, il Ministero dei Trasporti aveva replicato con lettera del 3.12.2003, comunicata anche al Ministero dei Beni e delle Attività culturali; quest’ultimo aveva confermato il parere favorevole al trasferimento. Il Ministero di destinazione era ben conscio che il differimento era finalizzato alla riqualificazione dell’U. e nulla aveva eccepito in merito, limitandosi a chiedere chiarimenti ai soli fini della data di trasferimento.

1.2. Con il terzo motivo si denuncia vizio di motivazione in relazione alla ritenuta impossibilità, per il Ministero di destinazione, di consentire l’inquadramento del ricorrente in posizione B3. Nessuna eccezione in tal senso era stata mai sviluppata in giudizio dall’Amministrazione, che si era limitata a difendersi in ordine al contenuto del bando, deducendo che questo costituisce la “legge” della procedura concorsuale, alla quale la parte, mediante presentazione di domanda di partecipazione, aveva aderito.

3. Il ricorso è infondato.

4. Occorre ricordare che l’art. 30, comma 1, primo e secondo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo vigente all’epoca dell’attuazione della mobilità volontaria di cui si discute (la domanda di mobilità risale al 23.10.2002), stabiliva che “1. Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento. Il trasferimento è disposto previo consenso dell’amministrazione di appartenenza. 2. I contratti collettivi nazionali possono definire le procedure e i criteri generali per l’attuazione di quanto previsto dal comma 1”. I primi due commi dell’art. 30 sono stati modificati dapprima dall’art. 16 I. 28 novembre 2005, n. 246 e poi dall’art. 49 del d.lgs. n. 27 ottobre 2009, n. 150, che hanno sostituito la locuzione “passaggio diretto” con quella “cessione del contratto” è rimasta invariata la previsione secondo cui con la procedura di mobilità volontaria è possibile coprire posti vacanti con “dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento”; come pure è rimasta invariata la previsione secondo cui è richiesto il consenso dell’amministrazione di appartenenza. Nuove modifiche ai primi due commi dell’art. 30 sono state apportate dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90, conv. con modif. in L. 11 agosto 2014, n. 114, che ha ripristinato la locuzione “passaggio diretto di dipendenti” in luogo di quella “cessione del contratto”. E’ stato pure ribadito che, per l’attuazione della mobilità, il dipendente che ne fa domanda deve possedere una “qualifica corrispondente” a quella relativa al posto vacante. Resta fermo che occorre la domanda del dipendente e l’assenso dell’amministrazione di appartenenza. E’ stato altresì espressamente precisato che le amministrazioni, fissando preventivamente i requisiti e le competenze professionali richieste, pubblicano sul proprio sito istituzionale, per un periodo pari almeno a trenta giorni, un bando in cui sono indicati i posti che intendono ricoprire attraverso passaggio diretto di personale di altre amministrazioni, con indicazione dei requisiti da possedere.

5. In tema di mobilità volontaria di personale da un’amministrazione all’altra ex art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, questa Corte ha affermato che si verte in un’ipotesi di modificazione meramente soggettiva del rapporto (Cass., sez. un., n. 26420 del 2006 e n.19251 del 2010). In tale contesto le Sezioni Unite, rilevato il carattere atecnico dell’espressione “passaggio diretto”, e la conseguente necessità di ricondurre la relativa fattispecie nell’ambito di uno “schema dogmatico”, hanno ritenuto di poter inquadrare il passaggio diretto nella fattispecie della cessione di contratto disciplinata dall’art. 1406 c.c. e segg. che infatti, come precisato, ad esempio, da Cass. 5 novembre 2003 n. 16635, comporta il trasferimento soggettivo del complesso unitario di diritti ed obblighi derivanti dal contratto, lasciando immutati gli elementi oggettivi essenziali e realizzando soltanto una sostituzione soggettiva (v. pure Cass. n. 24724 del 2014).

6. Deve però anche osservarsi che l’art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce la regola, rimasta invariata nelle diverse versioni della norma succedutesi nel tempo, secondo cui con la procedura di mobilità volontaria è possibile coprire posti vacanti con “dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento” (“qualifica corrispondente”, nell’ultima versione della norma). E’ dunque richiesto, per il perfezionamento dell’accordo, che il dipendente “appartenga alla stessa qualifica” del posto resosi vacante e messo a disposizione dall’Amministrazione ad quem, ossia l’accordo trilaterale si perfeziona sulla base di tale requisito causale del contratto di cessione.

6.1. In particolare, con la presentazione della domanda, il dipendente manifesta la volontà di essere trasferito con la qualifica in quel momento dichiarata e posseduta presso altra Amministrazione dove si è verificata una corrispondente vacanza; con riferimento alla stessa domanda, l’Amministrazione ad quem è posta in grado di valutare la posizione e la qualifica dichiarata e rivestita dal dipendente rispetto alla necessità di ricoprire una precisa vacanza di posti in organico, secondo la programmazione del fabbisogno di personale e nel rispetto dei limiti di budget. Una volta perfezionato l’accordo su tali basi, si realizza il passaggio diretto, rispetto al quale restano del tutto irrilevanti eventuali successive modifiche della posizione di inquadramento del dipendente presso l’ente di provenienza. Difatti, siffatti provvedimenti, adottati successivamente al trasferimento o al momento in cui si è perfezionato l’accordo sul trasferimento, ancorché con effetto ex tunc, sono riferibili all’ente di provenienza, ormai estraneo al rapporto di lavoro del dipendente trasferito.

7. Questa Corte intende, pertanto, dare continuità all’orientamento recentemente espresso con le sentenze nn. 19925 e 20328 del 2016 (22.6/10.10.2016), di cui si riportano – di seguito – i passaggi salienti.

7.1 Dall’intervenuto accoglimento della domanda di passaggio ad altra amministrazione in relazione alla qualifica esposta nella domanda stessa, con inquadramento nella qualifica corrispondente, non discende il diritto per il dipendente ad ottenere, in ordine al rapporto di lavoro costituito su tale base, il superiore inquadramento in ragione della qualifica superiore acquisita, nelle more del passaggio stesso, nell’Amministrazione di provenienza, atteso che il passaggio è chiesto ed avviene proprio in ragione di una disponibilità creatasi nell’organico dell’Amministrazione di destinazione, nella qualifica prevista.

7.2. La domanda di passaggio non può essere scissa dalla qualifica per cui è chiesta in ragione delle disponibilità palesate dall’Amministrazione di destinazione, né dall’atto di quest’ultima, che dà corso al passaggio, può essere scorporato quanto relativo al trasferimento da quanto relativo alla qualifica per cui lo stesso è effettuato, non sussistendo un diritto del dipendente al passaggio indipendentemente dal posto in organico per cui è stato chiesto e disposto.

7.3. Non appare coerente con le esigenze di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, in ragione di quanto previsto dal citato art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, che un ente terzo incida sul rapporto di lavoro presso altra P.A., potendone conseguire un possibile pregiudizio per l’organizzazione e la programmazione del fabbisogno di personale e delle risorse finanziarie dell’ente titolare del rapporto di lavoro, sia quando il superiore inquadramento sia disposto dall’Amministrazione di provenienza dopo il passaggio, con effetto ex tunc, sia quando lo stesso sia disposto dopo la domanda avente ad oggetto il passaggio in altra Amministrazione.

8. Pertanto, è conforme a diritto la sentenza impugnata laddove ha affermato che il ricorrente, avendo aderito alla procedura di mobilità come B1 ed avendo visto la sua domanda accolta con quel profilo, non poteva esigere dal Ministero di destinazione di inquadrarlo in B3 o in B2 sulla base di una procedura di professionalizzazione non attuata al suo interno e per un posto che non rientrava tra i profili richiesti, e ciò indipendentemente dal fatto che, in concreto, ve ne fossero o meno di scoperti.

9. La soluzione proposta dall’odierno ricorrente, oltre a confliggere con il principio generale sopra richiamato, non appare coerente con la esigenza costituzionalmente avvertita di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, laddove consente ad un ente terzo rispetto al rapporto di lavoro di incidere con propri provvedimenti sul detto rapporto, con possibile pregiudizio delle prerogative organizzative e di programmazione del fabbisogno del personale e delle risorse finanziarie dell’ente titolare del rapporto di lavoro (così Cass. n. 17117 del 2013).

10. Correttamente il ricorrente è stato inquadrato, una volta transitato nei ruoli del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nella posizione economica corrispondente a quella per la quale aveva avanzato domanda di passaggio e per la quale si era creata l’esigenza del Ministero di dare corso alla copertura mediante la procedura di cui all’art. 30 d.lgs. n. 165/01.

11. Tali considerazioni hanno carattere assorbente di ogni altra questione. Peraltro, vale aggiungere che la Corte di appello ha fatto corretta applicazione dei suddetti principi anche laddove ha interpretato la clausola del bando di concorso (“il requisito del rapporto di servizio con questa amministrazione deve sussistere anche alla data dell’inquadramento nella posizione economica conseguita a seguito della procedura di selezione” ) in coerenza con la ratio dell’istituto delle procedure di riqualificazione di cui all’art. 15 del C.C.N.L. del 16.2.1999 del Comparto Ministeri per il triennio 1998-2001, che, nel disciplinare i passaggi interni nell’ambito di ciascuna area professionale, dispone che essi avvengano mediante percorsi di qualificazione e di aggiornamento professionale con esame finale.

11.1. Queste procedure, in quanto disposte ed esperite con risorse a carico dell’Amministrazione che le bandisce, sono funzionali ad un accrescimento della professionalità dei dipendenti dell’Amministrazione medesima, finalità che verrebbe frustrata se nelle more dell’espletamento della selezione il ricorrente, partecipando a procedure di mobilità volontaria ex art. 30 d.lgs. n. 165/01, cessasse di appartenere agli organici per i quali la procedura era stata bandita.

11.2. Condivisibile è quanto argomentato dalla Corte di appello laddove ha affermato che la partecipazione alla procedura, essendo volta a far conseguire all’Amministrazione che ne sostiene i costi i vantaggi derivanti dalla riqualificazione del proprio personale nell’ambito dei propri ruoli, tenendo conto delle carenze di organico nei diversi profili, non può valere nel caso di mobilità volontaria presso altre Amministrazioni.

11.3. Giova pure osservare che, in sede di conversione del d.l. 90/2014, la Legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 4, comma 1, ha aggiunto, all’art. 30 d.lgs. n. 165/01, il comma 1 bis, a norma del quale “l’amministrazione di destinazione provvede alla riqualificazione dei dipendenti la cui domanda di trasferimento è accolta, eventualmente avvalendosi, ove sia necessario predisporre percorsi specifici o settoriali di formazione, della Scuola nazionale dell’amministrazione….”. La regola così introdotta è specificativa del principio, già ricavabile dal sistema, secondo cui, in caso di mobilità volontaria ex art. 30 d.lgs. n. 165/01, è l’Amministrazione di destinazione dei dipendenti trasferiti abilitata ad assumere le iniziative occorrenti per dotare tale personale della formazione professionale necessaria allo svolgimento delle nuove funzioni. E’ regola conforme al principio di buon andamento (art. 97 Cost.) che la Pubblica Amministrazione che sopporta i costi della riqualificazione ne tragga i relativi benefici, ciò senza considerare che lavoratori appartenenti ad Amministrazioni diverse, seppure con la stessa qualifica, hanno necessità di percorsi di professionalità differenziati.

12. Il ricorso va dunque respinto. Nulla va disposto quanto alle spese del giudizio di legittimità, essendo le Amministrazioni rimaste intimate.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Nulla per le spese del giudizio di legittimità.