CORTE di CASSAZIONE – Ordinanza n. 26360 depositata il 12 settembre 2023

Domanda di pensione di vecchiaia – Casse privatizzate – Requisito anagrafico – Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali – Applicazione retroattiva – Sistema contributivo – Rigetto – i regolamenti delle Casse previdenziali non hanno natura regolamentare in senso proprio, ma natura squisitamente negoziale, che la successiva approvazione ministeriale non vale a mutare

Fatti di causa

1.– Il ragionier D.B. ha convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Ascoli Piceno, la Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali e ha contestato il rigetto della domanda di pensione di vecchiaia, presentata il 12 settembre 2013.

Ad avviso del ricorrente, non si applicherebbe la delibera del Comitato dei delegati del 10 novembre 2012, poi modificata dalla delibera consiliare del 28 febbraio 2013 e quindi dalla delibera del Comitato dei delegati del 9 settembre 2013, entrata in vigore il primo gennaio 2013, dopo l’approvazione con decreto interministeriale del 17 dicembre 2013.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, sulla base del rilievo che l’approvazione ministeriale dello statuto e dei regolamenti delle Casse privatizzate rappresenta una mera condicio iuris e dispiega effetti retroattivi. Nel caso di specie, la domanda di pensione è assoggettata al requisito anagrafico (compimento di sessantasei anni e tre mesi di età), stabilito dal nuovo regolamento, in vigore già dal gennaio 2013.

2.– Con sentenza n. 219 del 2017, depositata il 17 maggio 2017, la Corte d’appello di Ancona ha rigettato il gravame proposto dal ragionier B..

2.1.– A fondamento della decisione, la Corte territoriale ha premesso di condividere il percorso argomentativo della pronuncia di primo grado e ha osservato che l’approvazione ministeriale delle delibere e dei regolamenti delle Casse previdenziali «determina l’efficacia retroattiva della delibera o del regolamento sin dal momento di emanazione di tali atti ovvero, in ipotesi, come verificatosi nel caso di specie, sin dal momento in cui tali atti fissano la decorrenza della propria efficacia» (pagina 3 della sentenza d’appello).

2.2.– Peraltro, regolamenti e statuti delle Casse privatizzate rivestono natura negoziale e l’approvazione ministeriale assurge a una mera condicio iuris, senza collocarsi nel procedimento di formazione della volontà dell’ente: in base all’art. 1360 cod. civ., gli effetti dell’avveramento della condizione retroagiscono al tempo in cui l’atto negoziale è stato posto in essere.

Nel caso di specie, è poi «l’atto di valore negoziale» che, nel legittimo esercizio dell’autonomia privata, fissa una diversa decorrenza dal primo gennaio 2013. Una siffatta previsione, «atteso il valore negoziale della medesima, è senz’altro valida e, [a] seguito dell’avveramento della condicio iuris, efficace» (pagina 5 della pronuncia d’appello).

2.3.– La previsione negoziale, nell’innalzare il requisito anagrafico, è coerente, peraltro, con l’art. 24, comma 12, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, che ha sancito «il principio dell’adeguamento dei requisiti di accesso al sistema pensionistico agli incrementi della speranza di vita» (pagina 6 della pronuncia).

3.– Il ragionier D.B. impugna per cassazione la sentenza della Corte d’appello di Ancona, con ricorso notificato il 10 novembre 2017.

4.– Resiste con controricorso, notificato il 20 dicembre 2017 e illustrato da memoria, la Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali.

5.– La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380-bis.1., primo comma, cod. proc. civ., nella formulazione modificata dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149.

6.– Il Pubblico Ministero non ha depositato conclusioni scritte.

7.– Il collegio si è riservato il deposito dell’ordinanza nei sessanta giorni successivi al termine della camera di consiglio (art. 380-bis.1., secondo comma, cod. proc. civ.).

Ragioni della decisione

1.– Il ricorso del ragionier D.B. procede per due motivi.

1.1.– Con il primo mezzo (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 12 delle preleggi, dell’art. 2, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, dell’art. 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in relazione agli artt. 19 e 45 del Regolamento della Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali, approvato il 9 settembre 2013 ed entrato in vigore il primo gennaio 2013.

Avrebbe errato la Corte d’appello di Ancona nel reputare legittima l’applicazione retroattiva del nuovo Regolamento della Cassa, con conseguente pregiudizio di chi aveva già maturato il diritto di conseguire la pensione di vecchiaia nel vigore del precedente Regolamento. Il Regolamento della Cassa, in quanto atto a contenuto normativo, non potrebbe incidere con effetti retroattivi sulle situazioni soggettive del privato e così ledere l’affidamento che il privato ragionevolmente ripone nella «consistenza economica del proprio diritto soggettivo». Nel caso di specie, il Regolamento avrebbe differito dal 1° ottobre 2013 al 2015 i tempi di erogazione della pensione di vecchiaia e ne avrebbe falcidiato del 50% l’importo.

Gli enti privatizzati – soggiunge il ricorrente – non sarebbero legibus soluti e non sarebbero legittimati ad alterare «la disciplina sostanziale dell’assicurazione di competenza» (pagina 10 del ricorso per cassazione). L’autonomia della Cassa si esplicherebbe pur sempre nei limiti connessi con il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale.

Il principio di ragionevolezza, idoneo a limitare il potere del legislatore, a fortiori vincolerebbe «l’atto infra-legislativo, amministrativo o negoziale» (pagina 13 del ricorso per cassazione) e precluderebbe alla Cassa di «emanare norme con efficacia retroattiva in contrasto con valori e interessi costituzionalmente protetti, includendo tra questi l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica» (pagina 14 del ricorso).

1.2.– Con il secondo motivo (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), il ricorrente deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 12, della legge n. 335 del 1995.

La sentenza impugnata, nel calcolare la pensione in toto con il sistema contributivo, avrebbe violato il principio del pro rata, limite insuperabile per l’autonomia degli enti previdenziali privatizzati e preordinato a salvaguardare la tendenziale corrispondenza tra contributi e prestazioni.

2.– Il primo motivo di ricorso è ammissibile, in quanto prospetta una questione eminentemente giuridica.

Quanto alla cospicua riduzione del trattamento pensionistico, che deriverebbe dall’applicazione del sistema contributivo e che la Cassa indica come questione nuova, mai approfondita nei gradi di merito (pagine 13 e seguenti del controricorso), è dedotta unicamente ad abundantiam per corroborare la richiesta di applicazione del più favorevole regime precedente e per avvalorare le denunciate violazioni di legge.

Tali violazioni, che prescindono dal concreto ammontare della pensione corrisposta, rappresentano il fulcro del presente giudizio e sono state ritualmente devolute alla disamina di questa Corte.

3.– Il motivo non è fondato.

4.– I fatti, da cui trae origine il presente giudizio, non sono controversi nel loro nucleo essenziale, che rileva ai fini dell’inquadramento giuridico della vicenda.

L’odierno ricorrente, il 12 settembre 2013, ha chiesto alla Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali il riconoscimento della pensione di vecchiaia, rivendicando d’aver acquisito il relativo diritto il 2 settembre 2013, con il compimento di sessantacinque anni di età e con trent’anni d’effettiva iscrizione e contribuzione.

Il ragionier B. ha invocato le previsioni del Regolamento di esecuzione, approvato con decreto interministeriale del 22 aprile 2004.

La Cassa, il 21 febbraio 2014, ha comunicato il rigetto della domanda, deliberato dalla Giunta esecutiva della Cassa nella seduta del 14 febbraio 2014, sulla scorta dei requisiti introdotti dal nuovo Regolamento di previdenza.

Tale Regolamento, all’art. 19, comma 1, prevede che, per i nati tra il 1° gennaio 1948 e il 31 dicembre 1949, siano necessari trentuno anni di anzianità contributiva (e non più trenta) e sessantasei anni di età (in luogo dei sessantacinque stabiliti in precedenza).

L’art. 19, comma 2, puntualizza, inoltre, che l’età di pensionamento non può essere inferiore a quella prevista per i lavoratori autonomi uomini, la cui pensione sia liquidata a carico dell’assicurazione generale obbligatoria e della gestione separata (art. 2, comma 26, della legge n. 335 del 1995), tenendo conto anche degl’incrementi della speranza di vita.

Proprio in considerazione della necessità di valutare anche tali incrementi, il requisito anagrafico, per chi abbia compiuto i sessantasei anni di età tra il 1° gennaio 2013 e il 31 dicembre 2015, è stato innalzato di ulteriori tre mesi (pagina 24 del controricorso).

L’art. 45 del Regolamento ha fissato l’entrata in vigore delle nuove previsioni il 1° gennaio 2013 e ha abrogato il Regolamento di esecuzione, approvato con decreto interministeriale del 22 aprile 2004.

Il Regolamento è stato approvato con decreto interministeriale del 17 dicembre 2013, recante il titolo «Approvazione delle delibere adottate dalla cassa nazionale di previdenza ed assistenza dei ragionieri e periti commerciali».

Il comunicato, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 22 febbraio 2014, n. 44, informa che è stato approvato, «con l’espunzione della lettera c), comma 1, dell’articolo 5, il testo statutario della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza dei ragionieri e periti commerciali di cui alla delibera assunta dal Comitato dei delegati in data 10 novembre 2012 (Rep. n. 42.854; Racc. n. 19.962), come successivamente modificata dalla delibera consiliare del 28 febbraio 2013 (Rep. n.43.777; Racc. n. 20.454) nonché della delibera del Comitato dei delegati 9 settembre 2013 (Rep. n. 45.658; Racc. n. 21.845), di cui ai relativi verbali rogati dal Dr. N.A. notaio in Roma».

5.– La vicenda, appena tratteggiata nei suoi snodi essenziali, si raccorda al regime giuridico applicabile agli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza, trasformati in persone giuridiche private in attuazione della delega conferita con l’art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537.

5.1.– In virtù dell’art. 1 del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, la «Cassa nazionale previdenza e assistenza ragionieri e periti commerciali», in quanto inclusa nell’elenco A allegato al decreto legislativo, è stata trasformata in un’associazione (comma 1), continua a sussistere come ente senza fini di lucro, assume la personalità giuridica di diritto privato (comma 2) e continua a svolgere le attività previdenziali e assistenziali a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali è stata originariamente istituita, ferma restando l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione (comma 3).

L’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 509 del 1994 riconosce alle Casse privatizzate «autonomia gestionale, organizzativa e contabile nel rispetto dei princìpi stabiliti dal presente articolo nei limiti fissati dalle disposizioni del presente decreto in relazione alla natura pubblica dell’attività svolta».

Quanto alla gestione economico-finanziaria, «deve assicurare l’equilibrio di bilancio mediante l’adozione di provvedimenti coerenti alle indicazioni risultanti dal bilancio tecnico da redigersi con periodicità almeno triennale» (art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 509 del 1994).

5.2.– Le Casse adottano lo statuto e il regolamento (comma 4).

Quanto ai regolamenti, in particolare, questa Corte ne ha escluso la natura regolamentare in senso proprio, per affermarne la natura squisitamente negoziale, che la successiva approvazione ministeriale non vale a mutare (da ultimo, Cass., sez. lav., 2 dicembre 2020, n. 27541, con riferimento al regolamento per il trattamento assistenziale degli avvocati in stato di bisogno, adottato dalla Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense; nello stesso senso, Cass., sez. lav., 4 marzo 2016, n. 4296, sul regolamento dell’ENASARCO, e Cass., sez. lav., 26 settembre 2012, n. 16381, sul regolamento dell’Ente nazionale di previdenza e assistenza dei consulenti del lavoro).

5.3.– Statuto e regolamento devono essere approvati, anche per quel che concerne le loro modificazioni, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il «Ministero del tesoro» e con «gli altri Ministeri rispettivamente competenti ad esercitare la vigilanza per gli enti trasformati» (art. 3, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 509 del 1994).

L’approvazione ministeriale non incide sulla formazione della volontà della Cassa ed esula dalla fattispecie costitutiva del regolamento, in quanto atto negoziale, e dal novero dei requisiti che ne determinano l’esistenza e la validità.

L’approvazione ministeriale si riverbera ab extrinseco sull’efficacia dell’atto e si configura come una condicio iuris, che in linea generale opera retroattivamente (art. 1360 cod. civ.), sin dall’emanazione dell’atto stesso, salvo che non sia indicato un termine diverso.

6.– Quanto alla prestazione richiesta dal professionista, si devono svolgere le seguenti precisazioni, al fine d’intendere le doglianze del ricorso.

Con orientamento consolidato, che la parte ricorrente non induce a rimeditare, questa Corte afferma che «la maturazione del diritto a pensione avviene […] al momento in cui non solo siano maturati (ovvero abbiano trovato attuazione) i presupposti giuridici e contributivi, ma sia stata anche presentata la domanda di pensionamento dell’avente diritto, costituente il presupposto base perché le favorevoli condizioni giuridiche e contributive assumano la veste di diritto alla prestazione» (cfr., richiamate anche dalla parte controricorrente a pagina 7 della memoria illustrativa, Cass., sez. lav., 30 gennaio 2019, n. 2674, punto 9 dei “Motivi della decisione”, e 22 aprile 2016, n. 8179, punto 9 dei “Motivi della decisione”).

A tali conclusioni questa Corte è giunta sulla base della legge 30 dicembre 1991, n. 414 (Riforma della Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali).

L’art. 1, comma 3, della legge citata, con previsione di carattere generale, dispone che tutte le pensioni, anche quelle di vecchiaia, siano corrisposte «su domanda degli aventi diritto».

L’art. 1, comma 6, stabilisce che il diritto ai trattamenti di pensione maturi al verificarsi delle condizioni previste dalla legge. Tra tali condizioni la legge annovera la presentazione della domanda, imprescindibile anche per le pensioni di vecchiaia, che pure decorrono, al pari delle pensioni ai superstiti, «dal primo giorno del mese successivo al verificarsi dell’evento da cui nasce il diritto» (art. 1, comma 4, della legge n. 414 del 1991).

La maturazione del diritto incide in linea generale sulla disciplina applicabile.

7.– Alla luce del quadro normativo appena delineato, occorre vagliare la fondatezza del primo motivo.

7.1.– Il ricorrente assume che, il 2 settembre 2013, data in cui ha maturato tutti i requisiti per beneficiare della pensione di vecchiaia, fosse ancora in vigore il Regolamento del 2004, non ancora abrogato dal Regolamento approvato con decreto interministeriale del 17 dicembre 2013.

Da quest’angolo visuale, non si potrebbe tenere alcun conto dell’efficacia retroattiva del nuovo Regolamento, in quanto fissata in spregio al legittimo affidamento dei pensionati.

7.2.– Tali assunti non possono essere condivisi.

Gli argomenti illustrati traspongono sic et simpliciter al regolamento, che integra atto negoziale, i principi enunciati essenzialmente in tema di atti normativi e pretermettono la specificità del procedimento di approvazione del Regolamento della Cassa e il ruolo della domanda di prestazione, considerandola tamquam non esset.

A tali rilievi si affiancano le seguenti considerazioni.

7.3.– Si deve osservare, in linea preliminare, che non è di per sé interdetta una modificazione peggiorativa con riferimento ai rapporti di durata, contraddistinti dall’esigenza di contemperare la tutela dei diritti dei singoli con la salvaguardia della sostenibilità del sistema previdenziale, nel rispetto del limite delle risorse disponibili.

7.4.– Alla stregua delle peculiarità della vicenda, non si ravvisa quella lesione dell’affidamento che rappresenta il caposaldo delle censure proposte con il primo motivo.

Si deve ribadire che è la domanda a concretizzare i presupposti giuridici e contributivi e a dare consistenza al diritto alla prestazione.

Allorché la domanda è stata presentata, il 12 settembre 2013, era già stato adottato il Regolamento che stabiliva requisiti più rigorosi per l’accesso alla prestazione. Tale Regolamento, invero, reca la data del 9 settembre 2013, come anche la parte ricorrente non manca di riconoscere (pagina 4 del ricorso per cassazione).

La circostanza che, al momento della presentazione della domanda, già fosse stata adottata la modificazione in peius dei requisiti non è senza significato nella valutazione che il motivo di ricorso sollecita in ordine al pregiudizio arrecato al legittimo affidamento.

Né si può reputare decisiva la circostanza che, al tempo della presentazione della domanda, il procedimento di modificazione fosse ancora in itinere, sol perché mancava l’approvazione ministeriale.

Non coglie nel segno la prospettazione, che tende a considerare efficaci le innovazioni ex nunc, solo a partire dall’approvazione contenuta nel decreto interministeriale.

Tale decreto, per le ragioni già illustrate (punto 5.3.), non appartiene al processo di formazione della volontà della Cassa, ma vale soltanto a suggellare ex tunc, in via definitiva, l’operatività delle decisioni adottate dall’ente, deputato, per legge e nel rispetto della legge, a provvedere in tale ambito.

7.5.– Un ulteriore elemento, a tale riguardo, merita di essere ponderato.

Al procedimento di modificazione del Regolamento la Cassa ha dato impulso in epoca di gran lunga anteriore alla presentazione della domanda. Tale procedimento si era già estrinsecato nelle delibere del novembre 2012 e del febbraio 2013, prima di culminare nella delibera conclusiva del 9 settembre 2013.

Anche a voler mutuare i parametri che il giudice delle leggi adopera nel sindacato di costituzionalità delle modificazioni sfavorevoli della normativa attinente ai rapporti di durata, si deve osservare che il mutamento di disciplina è tutt’altro che repentino e inopinato.

Non sussistono, dunque, quei caratteri d’imprevedibilità, idonei a sostanziare il vulnus al principio di affidamento e a denotare il contrasto con l’art. 3 Cost. (fra le molte, Corte costituzionale, sentenza n. 16 del 2017, punto 8.3. del Considerato in diritto).

Non solo pendeva da tempo una procedura di modificazione del Regolamento, ma tale procedura era già giunta al suo epilogo dopo una serrata interlocuzione con l’autorità ministeriale.

In un contesto siffatto, non si può dunque predicare un legittimo affidamento nell’immutabilità delle regole, peraltro inerenti a un rapporto di durata, per sua natura tutt’altro che impermeabile alle modificazioni e alle evoluzioni.

7.6.– L’applicazione della nuova disciplina promana di per sé dalla necessità di conformarsi alle regole vigenti al tempo della domanda, individuate in relazione alla tendenziale retroattività dell’approvazione ministeriale al momento di adozione della delibera di modificazione del Regolamento o al momento indicato nella delibera stessa.

Tali conclusioni sono poi confermate a fortiori dalla più rigorosa disciplina apprestata dal Regolamento con il richiamato art. 45.

7.6.1.– A tale riguardo, si deve rilevare, anzitutto, che la previsione in esame, nel proiettare l’efficacia retroattiva in un arco temporale più ampio (fino al gennaio 2013), si prefigge di attuare le più restrittive disposizioni della legge statale, dettate da ultimo dal d.l. n. 201 del 2011. L’attuazione s’impone proprio perché, come si sostiene nel ricorso, l’autonomia delle Casse non è legibus soluta.

Tale dato è stato posto in risalto dalla Corte territoriale (pagine 5 e 6 della sentenza d’appello), con affermazione non censurata nel ricorso.

7.6.2.– Né si può trascurare che i Ministeri, investiti dell’approvazione della delibera e del compito di valutarne la conformità alla legge e agli obiettivi inderogabili di equilibrio finanziario, hanno approvato anche la retroattività fino al gennaio 2013, alla luce delle indicazioni desumibili dalla stessa legislazione statale, senza riscontrare antinomie di sorta.

7.6.3.– Quanto all’individuazione del gennaio 2013, non interviene ex abrupto e in maniera subitanea e imprevedibile, ma si riconnette alla circostanza che, a quella data, già fosse stata avviata la ridefinizione dei requisiti di accesso alle prestazioni pensionistiche, in un procedimento scandito dalla delibera del novembre 2012 e dalle successive modificazioni del febbraio 2013 e poi coronato dalla delibera del 9 settembre 2013, con l’obiettivo di dare attuazione alle cogenti disposizioni statali già da tempo operative.

Anche da questo punto di vista, non si ravvisano i profili di antitesi con la legge, specificamente denunciati con il ricorso.

7.7.– Alla luce dei rilievi svolti, non può essere accolta la pretesa di perpetuare l’applicazione della disciplina previgente, sul presupposto della lesione dell’affidamento.

8.– Il secondo motivo è inammissibile.

8.1.– Come si può evincere in modo inequivocabile dal ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, depositato il 7 luglio 2014 e debitamente riprodotto dalla Cassa (pagine 14, 15, 16, 17 e 18 del controricorso), la domanda dell’odierno ricorrente concerneva la sola richiesta di corrispondere la pensione di vecchiaia secondo i più favorevoli requisiti del previgente Regolamento della previdenza.

Nessuna doglianza il professionista aveva espresso in merito alla concreta liquidazione della pensione di vecchiaia, riconosciuta soltanto a decorrere dal 1° gennaio 2015, in data successiva alla proposizione del ricorso dinanzi al Tribunale.

8.2.– Sulla liquidazione del trattamento di vecchiaia successivamente corrisposto dalla Cassa s’incentra, invece, il secondo motivo, che agita una questione nuova, estranea anche a quelle esaminate nella sentenza d’appello.

Come ha eccepito la Cassa (pagina 35 del controricorso), con rilievi che la parte ricorrente non ha confutato, la censura si fonda su profili di fatto che, nelle fasi di merito, neppure hanno formato oggetto di pertinente disamina e che non possono dunque, omisso medio, essere sottoposte allo scrutinio di questa Corte.

Donde l’inammissibilità della censura, nei termini in cui è stata prospettata.

9.– Il ricorso, pertanto, nel suo complesso dev’essere rigettato.

10.– La peculiare complessità delle questioni dibattute, che involgono anche profili in parte nuovi in ordine all’approvazione ministeriale delle delibere delle Casse privatizzate, induce a ravvisare i presupposti per l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio.

11.– Il rigetto del ricorso, proposto successivamente al 30 gennaio 2013, impone di dare atto dell’obbligo del ricorrente di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, ove sia dovuto (Cass., S.U., 20 febbraio 2020, n. 4315).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso; compensa le spese del presente giudizio.

Dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, a norma del comma 1-bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002, ove dovuto.