Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, sentenza n. 6118 depositata il 22 giugno 2023 – La rilevanza sintomatica di tali legami può risultare ulteriormente corroborata, oltre che dai caratteri ad essa intrinseci o estrinseci sin qui riepilogati, anche dal fatto che la parte ricorrente, una volta messa a parte della misura interdittiva, non abbia dato prova di alcuna sua scelta di allontanarsi o di emanciparsi dal contesto familiare di riferimento

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, sentenza n. 6118 depositata il 22 giugno 2023

scioglimento degli organi elettivi – rapporto di parentela

FATTO e DIRITTO

1. La controversia concerne lo scioglimento degli organi elettivi -OMISSIS- (BR), disposto, in applicazione dell’art. 143, del T.U.E.L. di cui al d.lgs. 267/2000, mediante d.P.R. in data -OMISSIS-, in esito ad un procedimento iniziato con la nomina della Commissione di accesso agli uffici comunali in data -OMISSIS-.

2. Le elezioni che avevano condotto all’insediamento degli organi comunali disciolti si erano tenute nel 2019 ed avevano visto prevalere, al ballottaggio, le liste in appoggio al sindaco -OMISSIS-, su quelle del già sindaco (-OMISSIS-) -OMISSIS-, che assumeva così l’ufficio di consigliere comunale (di opposizione).

3. Con due distinti ricorsi, alcuni ex amministratori – rispettivamente, il vicesindaco ed alcuni assessori e consiglieri comunali e il sindaco ed altri consiglieri comunali – hanno impugnato dinanzi al TAR del Lazio, dapprima il decreto del Prefetto Brindisi in data -OMISSIS-, con cui gli organi comunali sono stati sospesi in via d’urgenza e l’esercizio delle relative prerogative è stato affidato ad una commissione di funzionari statali, in applicazione del comma 12 dell’art. 143, cit., e poi, mediante motivi aggiunti, il suddetto provvedimento di scioglimento con affidamento della gestione ad una commissione straordinaria per la durata di mesi diciotto.

4. Il TAR del Lazio, con la sentenza appellata (I, n. 99/2023), riuniti i ricorsi, li ha respinti.

4.1. La sentenza ha esaminato dapprima le censure di violazione delle garanzie partecipative e le ha respinte sulla base dell’orientamento consolidato della giurisprudenza.

4.2. Ha quindi esaminato analiticamente le censure dedotte nei confronti del decreto di scioglimento – sotto i profili della mancanza dei presupposti richiesti dall’art. 143, cit., nonché, sostanzialmente, della incompletezza, illogicità, contraddittorietà e del travisamento fattuale, riguardo alle circostanze ritenute rilevanti dalla relazione ministeriale sottesa al provvedimento, ai fini della sussistenza degli elementi previsti dal comma 1 di detta disposizione – ed ha concluso per la loro infondatezza.

5. La sentenza è stata appellata dagli originari ricorrenti con un unico ricorso, che tralascia di considerare la sospensione interinale ed i profili della partecipazione procedimentale e si concentra sulla confutazione delle considerazioni svolte dal TAR in ordine alla reale portata ed al significato delle circostanze rilevanti.

Gli appellanti ritengono che la decisione finale abbia “tradito” i principi giurisprudenziali – pure enunciati in premessa dal TAR – sui presupposti per l’esercizio del potere di scioglimento, in realtà a loro avviso insussistenti. E prospettano, anche sulla base di precisazioni/correzioni fattuali, una lettura delle questioni “generali e di fondo” ed un’interpretazione del significato dei singoli elementi e delle “specifiche circostanze fattuali” (riferite ai singoli punti della sentenza), alternative a quelle fatte proprie dal TAR.

6. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio ed hanno controdedotto puntualmente, ribadendo la correttezza ed esaustività delle valutazioni operate ai fini dello scioglimento e condivise dal TAR.

7. Il Collegio esamina le censure dell’appello, ricordando che, ai sensi dell’art. 143, comma 1, del T.U.E.L., lo scioglimento degli organi elettivi comunali è disposto se “emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori … ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

8. La tesi di fondo che emerge dalla relazione ministeriale sottesa allo scioglimento, è che, nel caso in esame, dal complesso degli elementi individuati dalla commissione di accesso, concernenti diversi profili di criticità – parentele o convivenze con soggetti controindicati specifici, di un assessore e tre consiglieri di maggioranza, due dei quali anche collegabili con imprese affidatarie di servizi pubblici comunali (-OMISSIS-), colpite da interdittiva; anomalie nei predetti affidamenti, per quanto concerne (oltre alla mancata tempestiva acquisizione delle informazioni antimafia), nel caso -OMISSIS-, la mancanza di una gara e di una convenzione preventiva sui contenuti del servizio, nel caso -OMISSIS-, una base d’asta irrisoria, assai inferiore a quella stimata dal dirigente comunale, il subentro di una delle due imprese dopo la immotivata rinuncia dell’altra, il robusto sospetto che vi fosse il fine di favorire un soggetto controindicato -OMISSIS-; omissioni e ritardi nella esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili abusivamente occupati da soggetti controindicati, nella riscossione delle somme oggetto di condanna dovute da soggetti controindicati, nella notificazione dei verbali delle contravvenzioni stradali – cui si aggiungono diversi elementi di inefficienza amministrativa, si dovesse desumere la sussistenza di condizionamenti nei confronti degli amministratori, incidenti sul regolare funzionamento dei servizi comunali.

9. Il Collegio esamina l’appello seguendo l’ordine delle argomentazioni proposte, e quindi esaminando anzitutto le “questioni generali e di fondo”, ma accostando ad esse le questioni trattate successivamente nell’appello sotto il profilo di “specifiche circostanze fattuali”, ogni volta che la separazione espositiva avrebbe potuto impedire un’efficace interpretazione del significato degli elementi da considerare.

Va premesso che sui principi che disciplinano la materia, come declinati dalla giurisprudenza di questa Sezione applicativa dell’art. 143, cit., non vi è discordanza tra le parti. Le articolate censure dedotte dagli appellanti sono volte a mettere in discussione la rispondenza ai dati di fatto e la logicità delle argomentazioni attraverso le quali il TAR, alla luce di detti principi, ha selezionato le circostanze rilevanti ed ha ritenuto – in senso sostanzialmente conforme a quello scelto dall’Amministrazione – che, nel complesso, fossero sufficienti ad integrare i presupposti previsti dall’art. 143 del TUEL ai fini dello scioglimento.

Deve inoltre rilevarsi che gli appellanti hanno lamentato che le censure proposte in primo grado siano state riferite solo in minima parte dal TAR e che la disamina delle stesse (condotta ai punti da 12.1 a 12.15 e 13, della sentenza appellata) prescinda quasi sempre dall’effettivo contenuto delle censure proposte. Di conseguenza, hanno sottolineato che i ricorsi di motivi aggiunti “devono pertanto ritenersi qui come riproposti nella loro interezza”.

Il Collegio osserva che tale mero richiamo non sarebbe idoneo a rendere attuali le censure, ma ciò è privo di conseguenze pratiche, posto che gli appellanti hanno in prosieguo svolto una serie di contestazione specifiche, che coprono l’intero ambito tematico delle censure dedotte in primo grado.

9.1. Gli appellanti sostengono anzitutto che gli elementi disfunzionali riscontrati dimostrano soltanto l’inadeguatezza amministrativa dell’ente.

Lamentano che il TAR, pur richiamando la giurisprudenza di questa Sezione (cfr. sent. n. 5460/2022, ma anche nn. 2583/2007 e 876/2016 – nelle quali sostengono siano state considerate situazioni connotate da elementi di contesto e specifici più evidenti di quelli del caso in esame, senza tuttavia che si giungesse a ravvisare i presupposti per lo scioglimento), nel senso che non si può ricorrere al commissariamento “nei casi di gestione meramente inefficiente o inefficace”, è tuttavia pervenuto a ritenere legittimo lo scioglimento nonostante che tutte le vicende contestate non siano andate oltre la inefficienza e/o la inefficacia dell’azione amministrativa, senza mai assurgere ad elementi che comprovino un collegamento e/o condizionamento rispetto alla criminalità organizzata.

9.1.1. Il Collegio osserva che un giudizio sulla sussistenza o meno dei presupposti dello scioglimento può scaturire soltanto dall’esame complessivo di tutti gli elementi ritenuti rilevanti, il cui esito non può certo essere anticipato sulla base del riferimento a vicende che hanno riguardato Comuni diversi.

Infatti, l’accostamento a situazioni (apparentemente) analoghe, e la correlata implicita richiesta di una valutazione comparativa non sono accettabili, essendo evidentemente peculiari i connotati di ogni situazione a rischio, le motivazioni alla base di ciascun scioglimento e le relative impugnazioni (e non essendo stati neanche specificati i profili della postulata analogia tra le situazioni oggetto di quelle pronunce e quella in esame).

9.2. Gli appellanti sottolineano la doverosa distinzione di compiti tra Amministratori e burocrati, per sostenere che il TAR – e prima di esso le Autorità governative – hanno ingiustamente imputato ai primi una condotta tollerante che si sarebbe resa complice di inefficienze burocratiche, senza di contro considerare le iniziative – direttiva del Segretario generale -OMISSIS- sui controlli, oppure le iniziative per il recupero delle morosità e per il rilascio degli immobili, ovvero per il recupero di crediti derivanti da spese legali ed altro – poste in essere dall’Amministrazione, in un arco di tempo limitato e, per giunta, durante la pandemia da Covid-19.

9.2.1. Il Collegio osserva che l’assetto organizzativo dell’ente locale, che distingue tra poteri di indirizzo politico e gestione amministrativa, comporta, in capo agli amministratori eletti, un’attività di monitoraggio e vigilanza complessiva sull’operato degli uffici e, in presenza di conclamate inadeguatezze amministrative, l’adozione degli interventi necessari a modificare la situazione.

Gli appellanti non negano che sia stata riscontrata una situazione di complessiva inadeguatezza (ciò che, del resto, emergerà in prosieguo, esaminando alcune delle specifiche circostanze oggetto di contestazione), e rivendicano le iniziative adottate. Tuttavia, come rilevato dal TAR, dette iniziative risultano intervenute “successivamente alla notifica dell’interdittiva antimafia alla -OMISSIS-” oppure “solo a seguito dell’intervento delle autorità statali” oppure “solo a seguito delle minacce ricevute dall’ex primo cittadino”. Vale a dire, una volta che erano emersi, anche mediaticamente, fatti gravi, ai quali occorreva dare un riscontro, e che lasciavano presagire un intervento governativo; così che di tali iniziative, attraverso una lettura di segno opposto, può essere ipotizzata la strumentalità, e quanto meno va sottolineata la tardività.

9.3. Viene poi affrontato, sempre come questione generale, il profilo fondamentale del collegamento con la criminalità organizzata.

Gli appellanti rilevano che il TAR ha, condivisibilmente, sottolineato come il giudizio debba “evidenziare degli elementi <<concreti, univoci e rilevanti>> di collegamento con la criminalità organizzata di tipo mafioso”, e ribadiscono che “La ratio della legge è quella di intervenire per interrompere il rapporto di connivenza o di convenienza degli amministratori locali con sodalizi criminali di stampo mafioso che può rintracciarsi sia nella cosiddetta contiguità compiacente in presenza di clientelismo e di corruzione, come nel caso di specie; sia nella cosiddetta contiguità soggiacente esercitata con pressioni, minacce e atti intimidatori che influenzano in maniera determinante e diretta la vita dell’ente” (Cons. Stato, III, n. 2793/2021).

Sostengono che, nel caso di specie, non sia ravvisabile nessuna “contiguità compiacente” e nessuna “contiguità soggiacente”.

9.3.1. Per quanto concerne la presenza nell’Amministrazione di soggetti aventi parentele, frequentazioni o amicizie con soggetti controindicati, viene in rilievo la posizione del consigliere comunale -OMISSIS-, dimessosi in data -OMISSIS-.

Sottolineano che le condanne risalgono tutte a fatti risalenti agli anni 2006 e 2007, e non riguardano reati di stampo mafioso, e che comunque non risulta che il predetto abbia avuto alcuna interferenza negli affidamenti comunali alle società -OMISSIS- -OMISSIS-, colpite da interdittiva.

Gli appellanti sottolineano inoltre che l’Amministrazione non solo ha preteso le dimissioni di -OMISSIS-, nonostante che questi non fosse in alcun modo oggetto di indagini, ma già in precedenza ed in tempi “non sospetti” aveva deliberato la costituzione in giudizio “nel procedimento promosso innanzi al TAR per la Puglia Lecce da -OMISSIS-”.

Aggiungono che a poco rilevano “le dichiarazioni “ovattate” del Sindaco il quale, ovviamente, per ragioni politiche comprensibilissime non poteva additare il -OMISSIS- come responsabile di condotte illegittime o addirittura illecite”, e che, peraltro, il -OMISSIS- non è stato mai attinto da provvedimenti giudiziari o da indagini (risulta un’unica condanna nel 2007 in primo grado, con reato prescritto in appello).

Nei riguardi del consigliere -OMISSIS- (subentrato a -OMISSIS- pochi giorni dopo essersi dimesso da assessore) emerge, dall’indagine della Commissione di accesso, unicamente una segnalazione al Dirigente comunale della disponibilità della -OMISSIS- (solo successivamente attinta da interdittiva antimafia) a svolgere il servizio -OMISSIS-: al riguardo, sottolineano che “il segnalare al Dirigente la disponibilità di un operatore economico non può voler dire condizionare la scelta, tanto più che quella segnalazione intervenne per superare il ritardo del Comune nell’affidamento del servizio”.

9.3.2. Il Collegio, quanto a -OMISSIS-, osserva che il TAR ha sottolineato essere -OMISSIS- per associazione mafiosa (-OMISSIS-), e già arrestato in esecuzione di un’ordinanza di custodia cautelare assieme -OMISSIS-, per poi essere ambedue condannati in primo grado per associazione a delinquere (reato dichiarato estinto per intervenuta prescrizione dal giudice d’appello). Di costui e di -OMISSIS-, il TAR ha sottolineato l’esistenza di rapporti con le due suddette società affidatarie di servizi da parte del Comune e poi destinatarie di informazioni antimafia interdittive (la -OMISSIS-, in data 20 novembre 2020, e la -OMISSIS-, in data 9 agosto 2021).

Secondo il TAR, era stato proprio l’avvio di un’indagine interna sugli affidamenti a spingere il -OMISSIS- alle dimissioni.

Il Collegio osserva inoltre che in una pronuncia recentissima di questa Sezione (-OMISSIS-, con la quale è stata confermata una sentenza del TAR Lecce che aveva annullato l’interdittiva antimafia riguardante -OMISSIS-), nell’esaminare la posizione del -OMISSIS-, cointeressato nella conduzione dell’azienda -OMISSIS- (nei cui confronti si sottolinea che “ha subito una condanna della Corte di Appello di Lecce nel 2005 per “associazione di tipo mafioso continuato fino al 1996 in -OMISSIS-”, poiché ritenuto “capo zona” nel comune -OMISSIS- della compagine della -OMISSIS-, nell’ambito del clan -OMISSIS-”), viene considerata di riflesso anche quella -OMISSIS- -OMISSIS- e di altri soggetti che rilevano nel presente giudizio. Nella sentenza -OMISSIS- si legge che -OMISSIS- “nel 2007 è stato coinvolto in una vicenda giudiziaria concernente le aste giudiziarie presso il Tribunale di Brindisi, manipolate con minacce e atteggiamenti intimidatori da tal -OMISSIS- (destinatario di due interdittive – cfr. TAR Puglia, Lecce, -OMISSIS-), in concorso, appunto, con -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS-, soggetto anch’egli con precedenti penali inerenti la ricettazione e violazione della normativa sulle armi, e -OMISSIS- (anche questi soggetto controindicato per plurime condanne inerenti la criminalità organizzata mafiosa con particolare riferimento alla -OMISSIS-), nell’ambito della quale il -OMISSIS- è stato dapprima tratto in arresto in esecuzione dell’ordinanza di custodia cautelare -OMISSIS-, emessa dal GIP del Tribunale di Brindisi in data -OMISSIS- e, successivamente, condannato in primo grado ad anni 4 reclusione per i reati di “associazione per delinquere finalizzata alla turbata libertà degli incanti, lesioni personali, minacce ed estorsioni”, condanna seguita in appello dalla sentenza di non luogo a procedere per intervenuta prescrizione;”.

Non è plausibile, né peraltro viene affermato dagli appellanti, che i pregiudizi penali ed i collegamenti famigliari del -OMISSIS-, non fossero conosciuti. I pregressi contatti con -OMISSIS-, e quindi (per quanto si dirà in prosieguo) con la -OMISSIS-, -OMISSIS-, non sono smentiti. La sua originaria presenza nella compagine amministrativa non è pertanto priva di significato.

Inoltre, un’interdittiva che colpisce una società affidataria di servizi comunali, e le dimissioni di un consigliere in qualche misura ad essa collegato, in seguito all’avvio di un’indagine comunale, dovrebbero costituire, quanto meno, motivo di preoccupazione e riflessione critica; pertanto, di fronte ad un evento simile, ci sarebbe da attendersi che un Sindaco affronti la situazione non mediante dichiarazione “ovattate”, bensì in modo netto ed inequivocabile, a difesa della legalità minacciata.

Non è smentito neanche l’interessamento, ai fini dell’affidamento -OMISSIS- alla -OMISSIS-, del -OMISSIS- (come esposto, subentrato al -OMISSIS- pochi giorni dopo essersi dimesso da assessore); quale che fosse il contesto in cui avvenne l’affidamento, l’aver segnalato la società è un indizio oggettivo di collegamento.

9.4. Gli appellanti rimarcano che il Consiglio comunale ebbe ad istituire una commissione di inchiesta: era, quella, a loro dire, una iniziativa che dimostrava come l’Amministrazione volesse non nascondere nulla ed al contrario verificare se vi fossero zone d’ombra con infiltrazioni e condizionamenti mafiosi. E sottolineano che la mancata partecipazione della consigliera di maggioranza -OMISSIS- non fa cambiare di significato l’iniziativa.

9.4.1. Il Collegio sottolinea che l’istituzione di una commissione di inchiesta è avvenuta allorché le criticità erano note (la prima delle due interdittive era stata adottata già nel novembre 2020, la commissione prefettizia si sarebbe insediata pochi giorni dopo l’iniziativa consiliare).

Vale la pena riportare le motivazioni espresse dalla consigliera -OMISSIS- nell’occasione … : << già nella seduta -OMISSIS-: “…la consigliera -OMISSIS- (poi nominata assessore -OMISSIS-) faceva rilevare che per quanto le riguardava la Commissione d’Indagine non aveva ragione di esistere” e dichiarava che non vi avrebbe preso parte, così come, effettivamente, si è poi verificato>> (così si legge a pag. 10 della seconda memoria depositata dall’Avvocatura dello Stato). Si tratta di un atteggiamento che nega l’esistenza stessa di una criticità, viceversa, come esposto, all’epoca ormai nota.

Riguardo a detta amministratrice, che nella sentenza è annoverata tra quelli con legami di parentela con soggetti controindicati, gli appellanti rettificano che non è parente di controindicati, ed anzi non ha rapporti cordiali con essi.

9.4.2. In generale, gli appellanti ricordano che i vincoli parentali non hanno di per sé alcuna rilevanza se non vengono dimostrati comportamenti di collusione o di particolare frequentazione tra gli amministratori ed i loro parenti, tali da condizionare l’attività amministrativa.

Il Collegio non può che condividere detto assunto, nel senso che i legami di parentela o affinità con soggetti controindicati non possono fondare presunzioni di complicità o condizionamento.

Tuttavia, non può trascurarsi quanto affermato dalla giurisprudenza della Sezione (a proposito delle interdittive antimafia, ma con valenza di principio generale per quanto attiene al significato desumibile dalle circostanze rilevanti ai fini della permeabilità da parte della criminalità organizzata) sulla rilevanza sintomatica accessoria del contesto ambientale e parentale. In particolare, è stato recentemente ribadito che “[…] – l’amministrazione può dare rilievo anche ai rapporti di parentela tra titolari e familiari che siano soggetti affiliati, organici o contigui a contesti malavitosi laddove tali rapporti, per loro natura, intensità, o per altre caratteristiche concrete, lascino ritenere, secondo criteri di verosimiglianza, che l’impresa ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla criminalità organizzata; — tale influenza può essere desunta dalla doverosa constatazione che l’organizzazione mafiosa tende a strutturarsi secondo un modello “clanico”, che si fonda e si articola, a livello particellare, sul nucleo fondante della famiglia, sicché in una famiglia mafiosa anche il soggetto che non sia attinto da pregiudizio mafioso può subire, pur se nolente, l’influenza, diretta o indiretta, del capofamiglia e dell’associazione; — a comprovare la verosimiglianza di tale pericolo hanno rilevanza sia circostanze obiettive, come la convivenza, la cointeressenza di interessi economici, il coinvolgimento nei medesimi fatti che pur non abbiano dato luogo a condanne; sia le peculiari realtà locali, ben potendo l’amministrazione evidenziare come sia stata accertata l’esistenza su un’area più o meno estesa del controllo di una “famiglia” e del sostanziale coinvolgimento dei suoi componenti; — il puntuale riferimento ai vincoli familiari con soggetti controindicati, richiamati nei provvedimenti prefettizi, non esprime, dunque, alcuna presunzione tesa ad affermare che il legame parentale implica necessariamente la sussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa, ma vale a descrivere la situazione, concreta ed attuale, nella quale l’impresa si trova ad operare; — la rilevanza sintomatica di tali legami può risultare ulteriormente corroborata, oltre che dai caratteri ad essa intrinseci o estrinseci sin qui riepilogati, anche dal fatto che la parte ricorrente, una volta messa a parte della misura interdittiva, non abbia dato prova di alcuna sua scelta di allontanarsi o di emanciparsi dal contesto familiare di riferimento […]” (Cons. Stato, III, n. 8763/2022, ed altre ivi citt.).

9.4.3. Gli appellanti, in relazione a “specifiche circostanze” in cui il TAR ha sottolineato (punto 12.5.) parentele o frequentazioni con personaggi gravati da pregiudizi penali, prospettano alcune rettifiche o precisazioni in fatto.

Del consigliere -OMISSIS-, si è detto (e sui collegamenti con le due società affidatarie di servizi comunali ed interdette, si tornerà in prosieguo); della consigliera -OMISSIS-, viene sottolineato che non è lei, bensì -OMISSIS-, ad essere -OMISSIS- di un esponente di spicco -OMISSIS-, attualmente detenuto.

Infine, riguardo all’altra consigliera comunale -OMISSIS-, gli appellanti precisano che, benché la stessa sia convivente con un “soggetto condannato per reati finanziari aggravati dal metodo mafioso”, come riferisce la sentenza appellata, non è emerso nessun concreto collegamento o condizionamento che dalla convivenza si sia ripercossa sull’amministrazione.

Pertanto, osserva il Collegio, l’esistenza di collegamenti personali con soggetti controindicati non viene smentita da dette precisazioni.

9.5. Gli appellanti, per dimostrare le capacità di resistenza a condizionamenti dell’Amministrazione, ricordano gli atti di intimidazione nei confronti di -OMISSIS-, consigliere di minoranza e già sindaco -OMISSIS-, e dell’ufficiale della Polizia Locale -OMISSIS-.

E sottolineano la netta presa di posizione del sindaco -OMISSIS- e della sua Amministrazione – “Non siamo né intimoriti, né condizionati. Anche in questo caso i dati dicono di oltre novecento interrogazioni alla banca dati antimafia per il periodo che va da ottobre 2019 a luglio 2021, sospensioni di attività, sequestri di aree illecitamente utilizzate, sanzioni per occupazioni del suolo pubblico, diverse centinaia di rilevazioni per abbandono di rifiuti e multe per divieto di sosta. La società civile -OMISSIS- è da sempre legata ai valori della legalità” (doc. n. 3) – l’invio alla Procura della Repubblica di Brindisi di esposti e atti su possibili fatti reato, la richiesta del Sindaco in data 10 settembre 2021 di incontro urgente al Prefetto “in relazione ai recenti episodi che hanno interessato il Comune -OMISSIS-… al fine di poter discutere i rapporti tra gli eventi criminosi e il grave danno di immagine della Città e le ricadute sotto l’aspetto economico e amministrativo”.

Nella parte del ricorso dedicata alle “specifiche circostanze”, gli appellanti tornano sul tema, per lamentare che il TAR (ai punti 12.1., 12.2., 12.3. e 12.4.) abbia ignorato e frainteso il significato degli atti di intimidazione nei confronti dell’ex Sindaco (descritti anche nella relazione del Prefetto di Brindisi – pag. 19 – e legati all’indisponibilità al pagamento di tangenti relative agli appalti comunali) e dell’ufficiale -OMISSIS- (collegati alle attività di verifica sulle aree -OMISSIS-), ed abbia considerato irragionevolmente detti atti intimidatori come un elemento di collegamento o di condizionamento.

9.5.1. Il Collegio rileva che il TAR, correttamente, ha attribuito alle intimidazioni il significato di confermare, in ragione anche della pericolosità dei soggetti controindicati presenti sul territorio, che, da tempo, esisteva un clima idoneo a condizionare l’attività politica ed amministrativa nel Comune -OMISSIS-; mentre non ha ritenuto che si fosse manifestata in modo significativo ed adeguato una capacità di resistenza da parte dell’Amministrazione disciolta.

L’esistenza di episodi ed in generale di un clima di intimidazione, è indubbiamente suscettibile di letture diverse, a seconda che si consideri la circostanza in sé, ed il pericolo in essa insito, oppure se ne approfondiscano anche i possibili ulteriori significati; in questo senso, la sentenza appellata non si pone in contrasto con la giurisprudenza di questa Sezione, che ha rimarcato come “l’azione intimidatoria non è di per sé espressione del condizionamento cui fa richiamo il primo comma dell’art. 143” (sent. n. 126/2013). Infatti, il TAR ha riscontrato il primo dei significati plausibili, e non il secondo (intimidazioni come risposta ad un atteggiamento di chiusura, di non permeabilità dell’Amministrazione).

Senza contare che le intimidazioni nei confronti dell’ex Sindaco, valgono semmai a connotare la sua posizione, così come quelle subite dall’ufficiale -OMISSIS- (riguardo al quale, si dirà in prosieguo), non quella di altri soggetti.

Il Collegio osserva inoltre che le dichiarazioni pubbliche e gli esposti rivendicati dagli appellanti risalgono ad un momento in cui la Commissione di accesso già operava da tempo e stava per completare il proprio lavoro.

E che, comunque, ai fini della valutazione, rilevano soprattutto gli atti ed i comportamenti suscettibili di avere ricadute concrete, e, tra le attività istituzionalmente doverose, pesano maggiormente quelle che risultano omesse, meno quelle espletate (soprattutto qualora queste ultime non abbiano inciso concretamente sugli interessi della criminalità organizzata, o comunque possano interpretarsi come, in qualche misura, “costrette” dagli eventi).

9.5.2. Riguardo alla tardiva notifica di migliaia di verbali (altra “specifica circostanza” contestata, in riferimento al punto 12.4. della sentenza), i ricorrenti avevano osservato che il problema della mancata notifica di migliaia di verbali era stato determinato proprio dal -OMISSIS-.

La sentenza impugnata, invece, fa riferimento a una denuncia archiviata proposta dallo stesso ufficiale, che avrebbe portato alla luce le criticità riscontrate nell’Ufficio.

Ciò, tuttavia, sottolineano gli appellanti, contrasta con quanto si legge alla pag. 23 della relazione Prefettizia pubblicata nella G.U., secondo cui: “Dalle risultanze in possesso della Guardia di Finanza sono emersi, a carico del predetto [-OMISSIS-], una querela in data -OMISSIS- presentata dal Comandante della Polizia Locale -OMISSIS- per i reati di diffamazione e calunnia (omissis) e, in materia di reati contro la Pubblica Amministrazione, risulta a suo carico un procedimento penale (omissis) per omissione di atti d’ufficio e interruzione di pubblico servizio. Nei suoi confronti sembrerebbe, tuttavia, essere stata messa in atto, dalle ultime due Amministrazioni comunali -OMISSIS-, una presunta emarginazione, al punto che quest’ultimo inoltrava specifiche denunce per mobbing a carico della stessa Amministrazione, su cui pende un procedimento penale (omissis).”

Di conseguenza, sarebbe evidente che anche la sentenza impugnata ha frainteso l’accaduto, indicando il -OMISSIS-, che è stato querelato, come denunciante.

Il Collegio non dispone di elementi per valutare se l’ufficiale -OMISSIS- – come sostengono gli appellanti – abbia contribuito a creare il problema della mancata notifica e in che misura. Si limita ad osservare che la relazione prefettizia, a ben vedere, menziona tutti e due i contenziosi pendenti tra l’ufficiale ed il suo diretto superiore, e dunque non può sostenersi che la sentenza del TAR, riscontrando la vistosa disfunzione amministrativa emersa per iniziativa dell’ufficiale, abbia equivocato l’accaduto.

9.6. Un altro aspetto centrale, nell’analisi degli elementi rilevanti è rappresentato dalle vicende che hanno interessato le menzionate società -OMISSIS-, ed i collegamenti con Amministratori locali (punti 12.6. 12.7., 12.8. ss. della sentenza appellata).

9.6.1. Gli appellanti sostengono anzitutto che detti collegamenti non sussisterebbero, poiché:

a) per quanto riguarda il -OMISSIS-, la sua “vicinanza” alla -OMISSIS- e alla -OMISSIS- è del tutto indimostrata;

b) per quanto riguarda il -OMISSIS-, non è risultato che dalla “vicinanza” sia derivata alcuna influenza sull’assegnazione dell’appalto alla -OMISSIS-;

c) l’istituzione della commissione consiliare d’indagine sulla gestione -OMISSIS- è avvenuta in conseguenza della sola interdittiva della -OMISSIS- e non del “clamore mediatico” della stessa; la commissione è stata infatti istituita con d.C.C. -OMISSIS-, ad iniziativa dei consiglieri di maggioranza (essendosi assentati tutti quelli di minoranza), quasi un mese prima che il Prefetto di Brindisi disponesse l’accesso della commissione ispettiva; peraltro, l’esito dei lavori della commissione consiliare è stato coincidente con quello della commissione ispettiva; la circostanza secondo la quale il -OMISSIS- è stato indotto a dimettersi proprio dall’avvio dell’indagine consiliare, oltre ad essere del tutto ipotetica e indimostrata – ed anzi contraddetta dalla relazione prefettizia (pag. 27: “-OMISSIS- si è dimesso, a seguito dell’adozione dell’interdittiva del Prefetto di Lecce, il -OMISSIS-”) – lungi dal costituire indizio di condizionamento mafioso, prova il contrario, e cioè che ha prevalso la legalità costituita dall’indagine avviata dall’Amministrazione disciolta;

d) ancor meno significativa è la considerazione che il -OMISSIS-, dimessosi da assessore in data -OMISSIS- (e dunque non pochi giorni prima delle dimissioni del -OMISSIS-, come afferma la sentenza appellata), sia subentrato per surroga al -OMISSIS- dopo le dimissioni rassegnate da questi -OMISSIS-, trattandosi di un avvicendamento previsto dalla legge, che non può certo costituire motivo di sospetto o indizio di infiltrazioni mafiose; il sospetto del TAR, secondo cui nella vicenda delle dimissioni / surroga possa ravvisarsi un accordo fra il -OMISSIS- e il -OMISSIS- per favorire la criminalità organizzata, è dunque – concludono sul punto gli appellanti – completamente infondato.

9.6.2. Il Collegio osserva che l’esistenza di collegamenti tra il -OMISSIS- e le due società interdette non sembra discutibile, essendo rimasto incontestato quanto sottolineato dal TAR circa il fatto che amministratore della -OMISSIS-. è -OMISSIS-, suindicato (come coimputato del -OMISSIS- in vicenda penale) e che -OMISSIS- è partecipata da -OMISSIS- e da -OMISSIS-, quest’ultimo controindicato e amico e frequentatore del -OMISSIS-.

D’altro canto, si è già sottolineato come la “segnalazione” agli uffici comunali competenti della disponibilità della -OMISSIS- ad assumere il servizio -OMISSIS-, sia circostanza che giustifica la supposizione di un collegamento con la società.

9.6.3. Il Collegio osserva poi che le iniziative alle quali gli appellanti attribuiscono un significato di reazione dell’Amministrazione di fronte al rischio di condizionamento mafioso, non possono considerarsi tali. Infatti:

– l’istituzione della commissione d’indagine consiliare, essendo intervenuta a distanza di cinque mesi dall’interdittiva -OMISSIS-, ed in un momento in cui ragionevolmente vi era sentore che, di lì a poco, sarebbe stata insediata la commissione d’accesso prefettizia, e comunque dopo che erano trascorsi quasi due anni dall’inizio della consiliatura, può plausibilmente essere interpretata come una reazione tardiva dell’Amministrazione;

– a maggior ragione tale considerazione vale per le dimissioni del -OMISSIS- (e poco importa approfondire se siano state determinate dalla interdittiva o dalle sue conseguenze istituzionali o mediatiche);

– la successione nel mandato tra -OMISSIS- e -OMISSIS- è certamente l’effetto dell’ordine dei candidati determinato dalle preferenze espresse dagli elettori, ma anche delle scelte personali compiute dai due Amministratori, accomunati dalla “vicinanza” alle due società colpite da interdittiva, di modo che la supposizione del TAR su un accordo tra i due appare tutt’altro che fantasiosa.

9.6.4. In generale, per quanto concerne le valutazioni esposte, il Collegio osserva che si controverte riguardo al significato ragionevolmente desumibile da elementi indiretti (che in una prospettiva penalistica si direbbero indiziari), attraverso l’applicazione di un criterio probabilistico (del “più probabile che non”) che la giurisprudenza di questa Sezione utilizza usualmente per vagliare la plausibilità dei giudizi prognostici finalizzati all’adozione di misure preventive di salvaguardia della sicurezza pubblica di fronte a rischi di condizionamento degli operatori economici da parte della criminalità organizzata. E ritiene che l’adozione di un simile parametro risulti corretta anche riguardo al rischio di condizionamento che riguarda le Istituzioni pubbliche.

9.6.5. Gli appellanti tendono a privare di significato gli stessi affidamenti di servizi comunali alle due società che in seguito sono state colpite da interdittiva (considerata dal TAR ai punti 12.8., 12.9. 12.10 …).

Per quanto riguarda l’affidamento -OMISSIS- del servizio -OMISSIS-, sottolineano che l’indicazione della società era avvenuta per far fronte all’esigenza del Comune – -OMISSIS-, il servizio -OMISSIS- era indispensabile per mantenere il riconoscimento -OMISSIS-. Quanto alla mancanza di controlli antimafia preventivi, è evidente che, non essendo stata all’epoca la società ancora colpita dall’interdittiva, nulla sarebbe risultato. Per l’anno 2020, caratterizzato dalla crisi pandemica, l’affidamento è avvenuto – alle stesse condizioni economiche degli anni precedenti – in esito a gara, e se il capitolato è stato sottoscritto -OMISSIS- ciò non costituisce certo motivo sufficiente a sciogliere l’amministrazione per infiltrazioni mafiose.

Per quanto riguarda invece l’affidamento alla -OMISSIS- del -OMISSIS-, gli appellanti sottolineano che la fissazione nel 2000 del canone d’asta in euro -OMISSIS- è congrua, realistica e perfettamente conforme a quelle degli anni precedenti, mentre del tutto errata, irrealistica e smentita dai fatti e dal mercato, invece, è la valutazione di -OMISSIS- euro. Detta ultima stima (contenuta nella determina -OMISSIS- e, peraltro, riguardante complessivamente il valore d’appalto -OMISSIS-) sarebbe stata smentita dai fatti, posto che (cfr. determina dello stesso dirigente -OMISSIS-) dall’espletamento del servizio, furono ricavati solo euro -OMISSIS-, di cui -OMISSIS- spettanti al Comune.

Aggiungono che (come risulta dalla relazione della commissione consiliare d’indagine allegata alla d.C.C. -OMISSIS-) il tentativo effettuato dal Comune nel 2016 di aggiudicare -OMISSIS- per un valore concessorio di euro -OMISSIS- per la durata di cinque anni, ha avuto esito fallimentare per le casse del Comune, che ha finito col corrispondere euro -OMISSIS- a titolo di canone di locazione in favore dei proprietari -OMISSIS- senza incassare nulla per la concessione -OMISSIS-.

Gli appellanti sottolineano poi che l’affidamento del lotto 1 (-OMISSIS-) alla -OMISSIS-, seconda classificata dopo la -OMISSIS-, -OMISSIS-, è stato determinato dalla rinuncia di quest’ultima, non certo da oscure manovre commesse dagli Amministratori.

Quanto all’attività -OMISSIS-, gli appellanti sottolineano che era svolta dal -OMISSIS- non sull’area di proprietà comunale, bensì su suolo limitrofo di proprietà privata, e per tale ragione fu emesso un verbale di accertamento di violazione amministrativa,

Le considerazioni della relazione prefettizia, recepite dal TAR, secondo cui l’interesse del -OMISSIS- era quello di avere la disponibilità dell’area pubblica per mantenerla inutilizzabile -OMISSIS-, non sarebbero provate e comunque sarebbero “contrarie alla più elementare logica economica”. Il TAR, dopo aver affermato che -OMISSIS- era “in assenza di s.c.i.a.” (pag. 16), al rigo immediatamente successivo osserva “come -OMISSIS- presentasse s.c.i.a. per l’esercizio dell’attività -OMISSIS- non solo per il lotto aggiudicato (il n. 1) ma anche per il lotto n. 2, affidato ad altra società: il legale rappresentante di quest’ultima [dovrebbe trattarsi della ditta -OMISSIS-, stando almeno alla determina -OMISSIS-], invece, non presentava la dovuta segnalazione di inizio attività per nessuno dei due lotti per i quali risultava vincitore”: si tratta, a dire degli appellanti, di affermazioni in evidente contrasto tra loro, che dimostrano l’inconsistenza degli accertamenti compiuti.

9.6.6. Il Collegio premette che, per un Comune di dimensioni non grandi e dunque con un’attività contrattuale limitata, l’aver instaurato rapporti con ben due società poi colpite da interdittiva assume di per sé significato indiziario.

Quanto alla -OMISSIS-, il Collegio osserva che una verifica preventiva antimafia avrebbe probabilmente condotto a far emergere, prima di quanto poi sia realmente avvenuto, l’esistenza di elementi tali da condurre all’interdittiva.

Le contingenti difficoltà legate al Covid-19 non possono spiegare la circostanza che il capitolato sia stato definito a fine stagione e quindi a servizio ormai quasi pressoché concluso, e corroborano quindi l’ipotesi di condizionamento.

Quanto alla -OMISSIS-, gli elementi prospettati dagli appellanti ridimensionano indubbiamente il divario tra valore della base di gara e valore reale della concessione, ma non lo eliminano. Premesso che i tentativi pregressi di concessione de-OMISSIS- si riferiscono ad un valore talmente alto da apparire fuori mercato e tale da lasciar presagire il fallimento dell’iniziativa, si tratta di capire per quale motivo sia stato effettuato un tentativo simile, per poi fissare il canone dello stesso anno 2016 alla cifra assai inferiore -OMISSIS-, e comunque ciò non abbia consentito di aggiudicare il lotto. Le informazioni riportate dagli appellanti (con riferimento alla relazione prefettizia – pag. 40) indicano che negli anni precedenti, il lotto era stato aggiudicato ad analoghi valori irrisori, o non era stato aggiudicato affatto (-OMISSIS-).

La stessa relazione prefettizia ipotizza che ciò non fosse dovuto alla scarsa appetibilità dell’area, bensì alla presenza -OMISSIS- in zona limitrofa, nei cui confronti non venivano effettuate azioni di contrasto e sanzione. E comunque, resta il fatto che, anche rispetto all’unico dato non ipotetico – -OMISSIS- euro incassati dal Comune nel 2021, pur nella perdurante incidenza dell’attività -OMISSIS- – la base d’asta del periodo risultava evidentemente minimale, e ciononostante gli affidamenti su tale base si sono alternati a stagioni in cui non veniva presentata alcuna offerta. Non sembra pertanto al Collegio che la supposizione della relazione prefettizia sulla riconducibilità di quanto accaduto all’interesse di alimentare o quanto meno non “disturbare” l’attività -OMISSIS- del -OMISSIS- (che, si è detto, è soggetto controindicato, amministratore di -OMISSIS-, e risultava amico del -OMISSIS- e con lui coinvolto in vicenda penale) sia illogica, tutt’altro.

In effetti, come segnalano gli appellanti, vi è, nella sentenza appellata (pag. 16), una contraddizione tra l’affermazione secondo cui -OMISSIS- era “in assenza di s.c.i.a.” e quella immediatamente successiva in cui il TAR osserva “come -OMISSIS- presentasse s.c.i.a. per l’esercizio dell’attività -OMISSIS- non solo per il lotto aggiudicato (il n. 1) ma anche per il lotto n. 2, affidato ad altra società: il legale rappresentante di quest’ultima (…), invece, non presentava la dovuta segnalazione di inizio attività per nessuno dei due lotti per i quali risultava vincitore”. Ma è una contraddizione che, da sola, non può dimostrare “l’inconsistenza degli accertamenti compiuti”. Quello che più conta della vicenda è che -OMISSIS- avesse presentato la s.c.i.a. anche per il lotto che non si era aggiudicato, in vece dell’aggiudicataria, a dimostrazione che la regìa dell’attività, al di là delle intestazioni formali, fosse in capo ad esso.

In tale contesto, sembra difficile contestare la conclusione del TAR (punto 12.12.) nel senso che il “conseguimento da parte dei privati delle citate illecite utilità veniva favorito anche dall’assenza di effettivi controlli”.

Gli appellanti replicano che la sussistenza dei requisiti morali e di quelli relativi alla certificazione antimafia veniva verificata mediante richiesta alla BDNA “a campione” per circa il 5 – 6% delle pratiche a causa di problemi tecnici telematici, e che, per quanto riguarda la s.c.i.a. della -OMISSIS-, non è stato effettuato alcun controllo perché, essendo pervenuta dopo circa una settimana altra richiesta per un’altra area pubblica, hanno ritenuto che i controlli fossero stati espletati dall’Ufficio Gare. Si tratta, all’evidenza, di giustificazioni, basate in sostanza sull’inefficienza amministrativa, che non mettono in discussione la mancanza di controlli sistematici e tempestivi né la sua rilevanza causale.

9.6.7. La sentenza appellata ha considerato anche (punto 12.13.) le assegnazioni del patrimonio immobiliare comunale a soggetti controindicati e, pur riconoscendo che sono state effettuate tutte dalle amministrazioni precedenti, ha addebitato ugualmente all’amministrazione disciolta la mancata implementazione di attività volte a ristabilire, nei limiti del possibile, la legalità.

Al riguardo, le giustificazioni degli appellanti – dalla convalida degli eletti -OMISSIS- alle delibere di attivazione delle procedure di rilascio degli immobili comunali -OMISSIS- sono passati meno di ventiquattro mesi, la maggior parte dei quali nel periodo di massima emergenza pandemica, in cui tutti gli uffici hanno quanto meno lavorato in smart-working, e in cui le procedure di sfratto sono state sospese per legge – colgono dati di fatto.

Parimenti, il fatto che l’assegnazione, ad associazioni ed enti per finalità sociali, di beni confiscati alla criminalità organizzata, non sia stata accompagnata dalla promozione dell’effettivo uso e dalla collaborazione con gli assegnatari al fine di garantire la corretta fruibilità dei beni, appare al Collegio un rilievo critico eccessivo, e comunque non significativo, posto che – come sottolineano gli appellanti – la gestione e la manutenzione dell’immobile, una volta avvenuta l’assegnazione, è a carico dell’assegnatario (cfr. art. 21 del Regolamento per la gestione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare) e che per i casi di non utilizzazione vi sono giustificazioni specifiche.

Il Collegio, pertanto, condivide la tesi degli appellanti sulla non significatività di questi due aspetti; ma sottolinea, nel contempo, che detti aspetti risultano del tutto marginali nell’economia complessiva dell’analisi concernente le circostanze sottolineate nelle relazioni ministeriale e nelle valutazioni del TAR.

9.6.8. Un significato diverso il Collegio ritiene che debba assumere il “mancato” recupero delle somme per spese legali liquidate in favore del Comune, pure rilevato dal TAR (punto 12.14.).

Il TAR ha osservato che alcuni crediti sono stati richiesti solo a seguito delle minacce ricevute dall’ex Sindaco e della conseguente eco mediatica, altri solo dopo la prima interdittiva antimafia e l’accesso della commissione prefettizia, e da ciò ha desunto vi fosse stata titubanza nella riscossione di crediti nei confronti di soggetti controindicati.

Gli appellanti obiettano che i ritardi sono da attribuire alle Amministrazioni precedenti, e non a quella disciolta, che vi ha posto rimedio.

Tuttavia, degli atti che concretizzerebbero tale attività, alcuni (le due note a firma del Dirigente dell’Avvocatura comunale -OMISSIS-), risultano evidentemente tardivi, in quanto di pochi giorni precedenti l’insediamento della Commissione d’accesso.

Altri (-OMISSIS-) risultano comunque poco tempestivi rispetto all’inizio del mandato, e con una coincidenza temporale che confermerebbe l’assunto del TAR.

9.6.9. Infine, gli appellanti rivendicano che la Corte dei Conti, nell’esercizio dei suoi poteri di controllo sul rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio relativamente all’anno 2019, con la delibera -OMISSIS- abbia accertato, tra l’altro, che sono stati rispettati “i principi cardine dell’attività amministrativa, ovvero rispetto della legge, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.” E lamentano che il TAR (punto 13.) non ne abbia tenuto conto.

La Corte dei Conti ha formulato un giudizio di piena regolarità amministrativa; perciò, gli appellanti si domandano come sia stato possibile che, nel quadro di diffusa illegalità in cui secondo la descrizione degli atti impugnati verserebbe il Comune -OMISSIS-, la Corte dei Conti non abbia rilevato nessuna criticità.

Al riguardo, il Collegio non può che ribadire quanto sottolineato dal TAR, circa la diversa natura delle verifiche di cui all’art. 143 TUEL rispetto a quelle operate dalla Corte dei Conti, e sottolineare che la massima parte dei rilievi critici e delle valutazioni sul significato che assumono ai fini di un giudizio di condizionamento dell’Amministrazione disciolta, esaminati ai punti precedenti, si basano su collegamenti tra fatti e persone che esulano dall’attività del giudice contabile, e comunque si pongono in un periodo che va ben oltre il primo semestre di mandato -OMISSIS-, cui si riferisce il giudizio della Corte.

10. Le considerazioni che precedono conducono a ritenere che le censure dedotte non siano in grado di mettere in discussione le conclusioni raggiunte dal giudice di primo grado.

L’appello deve pertanto essere respinto.

11. Considerata la natura e la complessità della controversia, vi sono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private e le altre persone fisiche o giuridiche menzionate nella sentenza.