Corte di Cassazione sentenza n. 23344 del 9 novembre 2011
PUBBLICO IMPIEGO – TRASFERIMENTO DAL PERSONALE ATA TRANSITATO ALLO STATO – ANZIANITA’ DI SERVIZIO E RETRIBUZIONE
massima
______________
In materia di inquadramento del personale ATA degli enti locali, transitato alle dipendenze dell’amministrazione statale, ai sensi dell’art. 8, comma 2, della L. 124/1999, tutte le possibili divergenze circa la posizione stipendiale acquisita in seguito al suddetto passaggio sono oggi superate per effetto del dettato normativo di cui all’art. 1, comma 218, della L. 266/2005, il quale dispone che il personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale ATA è inquadrato sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all’atto di trasferimento, con attribuzione della posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 (trattamento che comprende stipendio, retribuzione individuale di anzianità, eventuali indennità, ove spettanti, previste dal CCNL del comparto enti locali vigenti alla data di inquadramento).
_____________
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. A. M. fa parte – insieme con moltissimi altri suoi colleghi – del personale non docente della scuola, indicalo con l’acronimo ATA (amministrativo, tecnico ed ausiliario) già dipendente dagli enti locali e che a decorrere dal 1° gennaio 2000 è stato trasferito nei ruoli del personale dello Stato-Comparto Scuola.
2. Il M. convenne in giudizio il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (d’ora in poi: MIUR) e l’Ufficio scolastico regionale delle Marche chiedendo il riconoscimento integrale dell’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza. Il Tribunale di Urbino respinse la domanda.
3. Il M. impugnò la sentenza e la Corte d’appello di Ancona accolse l’appello.
4. Il MIUR propone ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza della Corte d’appello chiedendo a questa Corte di applicare la sopravvenuta norma interpretativa dell’art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria del 2006) e conseguentemente di cassare l’impugnata sentenza.
5. Il M. svolge attività difensiva in questa sede.
MOTIVI DELLA DECISIONE
6. La questione oggetto della controversia concerne il trattamento giuridico ed economico del personale ATA trasferito dagli enti locali al MIUR in base all’art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124.
7. Tale norma, dopo aver premesso, al primo comma, che il personale ATA degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado passa a carico dello Stato, prevede, nel secondo comma, che: «Il personale di ruolo di cui al comma 1, dipendente degli enti locali, in servizio nelle istituzioni scolastiche statali alla data di entrata in vigore della presente legge, è trasferito nei ruoli del personale ATA statale ed è inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali corrispondenti per lo svolgimento dei compiti propri dei predetti profili. Relativamente a qualifiche e profili che non trovino corrispondenza nei ruoli del personale ATA statale è consentita l’opzione per l’ente di appartenenza, da esercitare comunque entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. A detto personale vengono riconosciuti ai fini giuridici ed economici l’anzianità maturala presso l’ente locale di provenienza nonché il mantenimento della sede in fase di prima applicazione in presenza della relativa disponibilità del posto».
8. La disposizione fu oggetto di un vasto contenzioso concernente, specificamente. l’applicazione che della stessa venne data dal decreto del Ministro della Pubblica Istruzione del 5 aprile 2001, che “recepì” raccordo stipulato tra l’ARAN e i rappresentanti delle organizzazioni sindacali in data 20 luglio 2000.
9. Con tale accordo l’ARAN e le associazioni sindacali avevano dato applicazione all’art. 8 della legge n. 124 del 1999 stabilendo, quanto al regime contrattuale, che, pur nella prosecuzione ininterrotta del relativo rapporto di lavoro, cessava di applicarsi a decorrere dall’1 gennaio 2000 il c.c.n.l. 1° aprile 1999 del Comparto Regioni-Autonomie locali e dalla stessa data si applicava il c.c.n.l. 26 maggio 1999 del Comparto Scuola.
10. L’art. 3 dell’accordo disciplinò l’inquadramento professionale e retributivo, nei seguenti termini: i dipendenti trasferiti «sono inquadrati nella progressione economica per posizioni stipendiali delle corrispondenti qualifiche professionali del comparto scuola, indicate nell’allegata tabella B, con le seguenti modalità. Ai suddetti dipendenti viene attribuita la posizione stipendiale, tra quelle indicate nell’allegata tabella B, d’importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito da stipendio e retribuzione individuale di anzianità. «L’eventuale differenza tra l’importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, è corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. Al personale destinatario del presente accordo è corrisposta l’indennità integrativa speciale nell’importo in godimento al 31 dicembre 1999, se più elevato di quella della corrispondente qualifica del comparto scuola».
11. Le controversie giudiziarie riguardarono in particolare la possibilità di incidere, su di una norma di rango legislativo, da parte di un accordo sindacale poi recepito in un decreto ministeriale. La giurisprudenza sì orientò in senso negativo, sebbene con percorsi argomentativi diversi (vedi: Cass. 27 settembre 2005. n. 18829).
12. Intervenne il legislatore, dettando una disposizione, il comma 218 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria 2007) sopra citata che recepì a sua volta i contenuti dell’accordo sindacale e del decreto ministeriale, stabilendo che il comma 2 dell’art. 8 della legge n. 124 del 1999 “si interpreta nel senso che il personale ATA degli enti locali trasferito nei ruoli dello Stato «è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all’atto del trasferimento, con l’attribuzione della posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla retribuzione individuale di anzianità nonché da eventuali indennità, ove spettanti, previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto degli enti locali, vigenti alla data dell’inquadramento. L’eventuale differenza tra l’importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. E fatta salva l’esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente legge».
13. Come è evidente, il comma 218 dell’art. 1 della suindicata legge finanziaria ha riprodotto, quanto all’inquadramento ed al relativo trattamento retributivo, le clausole dell’accordo sindacale del luglio 2000 già riprese dal decreto ministeriale dell’aprile 2001.
14. È fondata la tesi, proposta dal ricorrente Ministero, che assegna efficacia retroattiva alla disposizione introdotta dalla legge finanziaria 2006 e sostiene, quindi, la sua applicabilità ai processi già in corso.
15. Il legislatore, come si è visto, usa l’espressione “il comma 2 dell’art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, si interpreta nel senso che” indica la volontà di far retroagire la norma dettata dal comma 218, come concordemente hanno affermato la Corte Costituzionale e questa Corte di cassazione. Da ultimo le Sezioni Unite hanno qualificato la disposizione tra “le norme di sanatoria con efficacia retroattiva”, perché il legislatore, emanandola, ha elevato a dato regolamentare o amministrativo di carattere generale (il decreto ministeriale che aveva a sua volta recepito l’accordo collettivo ARAN – sindacati del 2000) giudicato dalla giurisprudenza inidoneo a derogare una norma di legge. Elevato il livello del contenuto normativo del decreto ministeriale, trascrivendolo in una norma di rango primario, è venuto meno con efficacia retroattiva il vizio dell’atto. “Si è trattato – precisano le Sezioni Unite – di una sanatoria ex lege del contenuto precettivo del decreto ministeriale 5 aprile 2001, ciò che, in linea di principio era consentito fare al legislatore, avendo la giurisprudenza costituzionale da tempo ammesso le leggi di sanatoria pur assogettandone la sostanziale retroattività a scrutinio di legittimità sulla base del parametro della ragionevolezza”. (Così : Cass. Sez. Unite 8 agosto 2011, n. 17076 richiamando Corte Corte cost. n. 234 del 2007).
16. Le questioni di legittimità costituzionale riguardanti la suddetta norma introdotta dalla legge finanziaria sollevate da vari giudici – compresa questa Corte di cassazione, che, con ordinanza n. 22260 del 2008 prospettò la violazione dell’art. 117 primo comma Cost., in relazione all’art. 6 CEDU, relativamente al problema dell’ingerenza legislativa in controversie giudiziarie in corso – sono state tutte respinte dalla Corte Costituzionale con una pluralità di pronunzie: la sentenza 234 del 2007, le ordinanze n. 400 del 2007 e n. 212 del 2008, nonché la sentenza n. 311 del 2009.
17. Pertanto, dopo tali pronunce del Giudice delle leggi, i ricorsi proposti dai dipendenti che assumevano il carattere non retroattivo della norma di interpretazione contenuta nell’art. 1. comma 218. della legge n. 266 del 2005 sono stati respinti da questa Corte con numerose sentenze (vedi, per tutte: Cass., 9 novembre 2010, n. 22751).
18. Questo approdo è stato nuovamente messo in discussione dai successivi sviluppi della vicenda sul piano della giurisprudenza europea.
19. Sono, infatti, intervenute sul tema sia la Corte europea dei diritti dell’uomo, sia la Corte di giustizia dell’Unione europea.
20. La Corte europea dei diritti dell’uomo si è espressa con una decisione (sentenza 7 giugno 2011. Agrali ed altri c. Italia) non ancora definitiva, perché è oggetto di richiesta di rinvio della causa alla Grande Camera, presentata dallo Stato italiano, ai sensi dell’art. 43 della CEDU.
21. La Corte di giustizia dell’Unione europea (Grande Sezione) si è espressa, con la sentenza 6 settembre 2011 (procedimento C-I08/10). sulla domanda di pronuncia pregiudiziale – proposta ai sensi della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187 CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti.
22. Il Tribunale di Venezia aveva sottoposto alla Corte quattro questioni pregiudiziali.
23. La prima questione consisteva, in sintesi, nello stabilire se il fenomeno successorio disciplinato dall’art. 8 della legge 124 del 1999, possa costituire un “trasferimento d’impresa” ai sensi della normativa dell’Unione relativa al mantenimento dei diritti dei lavoratori.
24. La soluzione della Corte UE è affermativa, nei seguenti termini: «La riassunzione, da parte di una pubblica autorità di uno Stato membro, del personale dipendente di un’altra pubblica autorità, addetto alla fornitura, presso le scuole, di servizi ausiliari comprendenti, in particolare, compiti di custodia e assistenza amministrativa, costituisce un trasferimento di impresa ai sensi della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti, quando detto personale è costituito da un complesso strutturato di impiegati tutelali in qualità di lavoratori in forza dell’ordinamento giuridico nazionale di detto Stato membro» (vedi punto 1 dei dispositivo e punto 66 della motivazione).
25. Con la seconda e la terza questione si chiedeva alla Corte di stabilire:
a) se la continuità del rapporto di cui all’art. 3 n. 1 della direttiva 77/1987 (trasfusa unitamente alla direttiva 98/50 nella direttiva 2001/23) deve essere interpretata nel senso di una quantificazione dei trattamenti economici collegati presso il cessionario all’anzianità di servizio che tenga conto di tutti gli anni effettuati dal personale trasferito, anche di quelli svolti alle dipendenze del cedente (seconda questione);
b) se il suddetto art. 3 della menzionata direttiva debba essere interpretato nel senso che tra i diritti del lavoratore che si trasferiscono al concessionario rientrano anche posizioni di vantaggio conseguite dal lavoratore presso il cedente quale l’anzianità di servizio se a questa risultano collegati nella contrattazione collettiva vigente presso il cessionario, diritti di carattere economico (terza questione).
26. Con riferimento a tali due questioni il dispositivo della decisione è il seguente: «quando un trasferimento ai sensi della direttiva 77/187 porta all’applicazione immediata, ai lavoratori trasferiti, del contratto collettivo vigente presso il cessionario e inoltre le condizioni retributive previste da questo contratto sono collegate segnatamente all’attività lavorativa, l’art. 3 di detta direttiva osta a che i lavoratori trasferiti subiscano, rispetto alla loro posizione immediatamente precedente al trasferimento, un peggioramento retributivo sostanziale per il mancato riconoscimento dell’anzianità da loro maturata presso il cedente, equivalente a quella maturata da altri lavoratori alle dipendenze del cessionario, all’atto della determinazione della loro posizione retributiva di partenza presso quest’ultimo. E compito del giudice del rinvio esaminare se, all’atto del trasferimento in questione nella causa principale, si sia verificato un siffatto peggioramento retributivo».
27. Dal complesso dei suindicati principi si desume, quindi, che la Corte UE ha chiamato il giudice nazionale ad accertare se, a causa del mancato riconoscimento integrale della anzianità maturata presso l’ente cedente, il lavoratore trasferito abbia subito un “peggioramento retributivo sostanziale”.
28. In motivazione la Corte rileva che, una volta inquadrato nel concetto di trasferimento d’azienda e quindi assoggettato alla direttiva 77/187 al trasferimento degli ATA si applica non solo il n. 1 dell’art. 3 della direttiva, ma anche il n. 2, disposizione che riguarda segnatamente l’ipotesi in cui l’applicazione del contratto in vigore presso il cedente venga abbandonata a favore di quello in vigore presso il cessionario (come nel caso in esame, v. supra, accordo del 20 luglio 2000). Il cessionario ha diritto di applicare sin dalla data del trasferimento le condizioni di lavoro previste dal contralto collettivo per lui vigente, ivi comprese quelle concernenti la retribuzione (punto n. 74 della sentenza). Ciò premesso, la Corte sottolinea che gli Stati dell’Unione, pur con un margine di elasticità, devono attenersi allo “scopo della direttiva”, consistente «nell’impedire che i lavoratori coinvolti in un trasferimento siano collocati in una posizione meno favorevole per il solo fatto del trasferimento» (n. 75, il concetto è ribadito al n. 77 in cui si precisa che la direttiva «ha il solo scopo di evitare che determinati lavoratori siano collocati, per il solo fatto del trasferimento verso un altro datore di lavoro, in una posizione sfavorevole rispetto a quella di cui godevano precedentemente»).
29. Quindi, nella definizione delle singole controversie è necessario stabilire se, in concreto, si è in presenza di condizioni meno favorevoli. A tal fine, il giudice nazionale (nella attuale controversia, il giudice del rinvio) deve osservare i seguenti criteri: I) Quanto ai soggetti la cui posizione va comparata, il confronto è con le condizioni immediatamente antecedenti al trasferimento dello stesso lavoratore trasferito (così il n. 75 e al 77 si precisa «posizione sfavorevole rispetto a quella di cui godevano prima del trasferimento». Idem nn. 82 e 83). Al contrario, non ostano eventuali disparità con i lavoratori che all’atto del trasferimento erano già in servizio presso il cessionario (n. 77). II) Quanto alle modalità, si deve trattare di “peggioramento retributivo sostanziale” (così il dispositivo) ed il confronto tra le condizioni deve essere “globale” (n. 76: «condizioni globalmente meno favorevoli»; n. 82: «posizione globalmente sfavorevole»), quindi non limitato allo specifico istituto, ma considerando eventuali trattamenti più favorevoli su altri profili nonché eventuali effetti negativi sul trattamento di fine rapporto e sulla posizione previdenziale. III) Quanto al momento da prendere in considerazione, il confronto deve essere fatto “all’atto del trasferimento” (n. 82 e 84, oltre che nel dispositivo: «all’atto della determinazione della loro posizione retributiva di partenza»).
30. La quarta ed ultima questione posta dal Tribunale di Venezia atteneva alla conformità della disciplina italiana e specificamente del comma 218 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2006 all’art. 6 n. 2 TUE in combinato disposto con gli artt. 6 CEDU e 46, 47 e 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, come recepiti nel Trattato di Lisbona. La Corte, dando atto della sentenza emessa il 7 giugno 2011 dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, ha statuito che: «vista la risposta data alla seconda ed alla terza questione, non c’è più bisogno di esaminare se la normativa nazionale in oggetto, quale applicata alla ricorrente nella causa principale, violi i principi» di cui alle norme suindicate (vedi- punti 27 e 84 della sentenza).
31. La sentenza della Corte di giustizia UE incide sul presente giudizio. In base agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, il giudice nazionale e, prima ancora, l’amministrazione, hanno il potere-dovere di dare immediata applicazione alle norme della UE provviste di effetto diretto, con i soli limiti derivanti dai principi fondamentali dell’assetto costituzionale dello Stato ovvero dei diritti inalienabili della persona, nel cui ambito resta ferma la possibilità del controllo di costituzionalità (vedi, per tutte. Corte Cost. sentenze n. 183 del 1073 e n. 170 del 1984: ordinanza n. 536 del 1995 nonché, da ultimo, sentenze n. 284 del 2007, n. 227 del 2010, n. 288 del 2010, n. 80 del 2011). L’obbligo di applicazione è stato riconosciuto anche nei confronti delle sentenze interpretative della Corte di giustizia (emanate in via pregiudiziale o a seguito di procedura di infrazione) ove riguardino norme UE direttamente applicabili (vedi Corte Cost. sentenze n. 113 del 1985, n. 389 del 1989 e n. 168 del 1991, nonché sull’onere di interpretazione conforme al diritto UE, tra le tante: Corte cost. sentenze n. 28 del 2010 e n. 190 del 2000.
32. Il caso in esame deve quindi essere deciso in consonanza con la citata sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Ciò comporta che il ricorso deve essere accolto eppure per ragioni diverse da quelle addotte dal MIUR, perché la violazione del complesso normativo costituito dagli artt. 8 della legge n. 124/199 e comma 218, della legge n. 266 del 2005 (cui fa riferimento il ricorrente) deve essere verificata sulla base dei principi enunciati della Corte di giustizia UE, nei termini dianzi indicati (vedi, spec. punto 29 della presente sentenza).
33. La sentenza impugnata deve, pertanto, essere cassata con rinvio ad altro Giudice, il quale, applicando i suindicati criteri di comparazione, dovrà decidere la controversia nel merito, verificando la sussistenza, o meno, di un peggioramento retributivo sostanziale all’atto del trasferimento. Il Giudice del rinvio provvedere anche sulle spese del giudizio.
P.Q.M.
Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione.
