CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 29 luglio 2013, n. 18198
Lavoro – Estinzione del rapporto – Pubblica amministrazione – Dirigente – Tutela reale – Fondamento
Svolgimento del processo
La Corte di Appello di Ancona con sentenza non definitiva, pronunciando sulla domanda di M., proposta nei confronti del Comune di Osimo, avente ad oggetto l’impugnativa della revoca dall’incarico dirigenziale e conseguente risoluzione del rapporto adottati dal predetto Comune, confermava la sentenza di primo grado quanto alla ritenuta illegittimità del recesso -con conseguente condanna del Comune al pagamento di una somma pari a diciotto mensilità di retribuzione -respingendo così i motivi di appello del M. relativi alla natura discriminatoria del licenziamento e degli atti ad esso connesso, alla sussistenza del diritto alla riammissione in servizio, alla risarcibilità dei danni cagionati da atti di gestione del rapporto anteriori al provvedimento di revoca dell’incarico dirigenziale e di recesso, alla omessa pronuncia in ordine al danno retributivo inerente al periodo di preavviso spettante per contratto. Inoltre, sempre con la menzionata sentenza non definitiva la Corte condannava, riformando in tal modo parzialmente la sentenza del primo giudice, il Comune convenuto al pagamento di una somma pari a ventiquattro mensilità della retribuzione a titolo di ristoro del danno patrimoniale e ad un ulteriore somma, liquidata in via equitativa, a titolo di danno alla professionalità. Con successiva sentenza definitiva, poi, la Corte di Ancona rigettava le domande relative al risarcimento del danno all’ integrità fisica e del danno esistenziale ed alla vita di relazione.
In via di estrema sintesi, e per quello che interessa in questa sede, la Corte territoriale rilevava,nell’esaminare in via pregiudiziale l’appello incidentale del Comune di Osimo, innanzitutto, l’infondatezza dell’eccezione concernente la violazione dell’art. 112 cpc in quanto con la domanda introduttiva del giudizio era stato dedotto il difetto del preventivo esperimento della procedura valutazione della responsabilità del dirigente. Considerava, poi, che la contestazione posta a base della revoca riguardava il mancato raggiungimento degli obiettivi. Posto che il problema del maxi parcheggio – in ordine la quale si imputava al M. il rifiuto di assumerne l’incarico – era uno degli obiettivi che rientrava nelle competenze dirigenziali e tecniche. Comunque, osservava la Corte che, prevedendo la contrattazione collettiva recesso per giusta causa nell’ipotesi di responsabilità grave reiterata ed accertata in base alla procedura di valutazione periodica dei risultati da parte dei nuclei di valutazione, rimaneva ulteriormente avvalorata la necessità della previa valutazione del predetto nucleo in caso di recesso. Tanto, inoltre, secondo la Corte, trovava riscontro nell’art. 5 del D.Lgs n. 286 del 1999.
Passando all’esame dell’appello principale proposto dal M., la Corte del merito riteneva, in primo luogo, doversi escludere, anche perché non provata, la natura discriminatoria per ragioni politiche del licenziamento. Affermava, poi, la Corte che nei confronti dei dirigenti non trovava applicazione la tutela reale se non nei casi di licenziamento discriminatorio, né a diverse conclusioni poteva indurre la previsione dell’art. 30 del CCNL avendo tale previsione natura transitoria.
Tanto premesso la Corte reputava di riconsiderare, tenuto conto di vari elementi inerenti lo specifico rapporto di lavoro, la liquidazione equitativa del danno strettamente patrimoniale operata dal Tribunale e dì fissarla in ventiquattro mensilità di retribuzione.
Escludeva, inoltre, il giudice di appello che l’attribuzione al M. dell’incarico di Dirigente responsabile della Polizia municipale e, in prosieguo, di quello più ampio di Dirigente responsabile del dipartimento servizi amministrativi, fosse illegittimo ovvero vessatorio.
Non riteneva, altresì; il predetto giudice configurabile l’intento persecutorio del datore di lavoro con riferimento agli atti di gestione del rapporto anteriori al provvedimento di revoca dell’incarico e di recesso.
Riconosceva, però, il giudice di secondo grado il danno professionale conseguente al richiamato provvedimento, che liquidava in via equitativa. Con sentenza definitiva, da ultimo, la Corte del merito respingeva la domanda concernente il risarcimento del danno alla integrità fisica non emergendo, alla stregua dell’espletata istruttoria, un aggravamento a seguito del provvedimento di revoca e di recesso delle preesistenti malattia; e respingeva altresì la domanda relativa al risarcimento del danno alla qualità dell’esistenza e alle relazioni sociali, essendo tale danno “collegabile alla dequalificazione professionale piuttosto che alla revoca con recesso”.
Avverso questa sentenza il M. ricorre in cassazione sulla base di due censure.
Resiste con controricorso il Comune di Osimo, che propone impugnazione incidentale assistita da sei motivi, di cui gli ultimi tre articolati in via subordinata.
Motivi delle decisione
I ricorsi vanno preliminarmente riuniti riguardando l’impugnazione della stessa sentenza.
Con il primo motivo del ricorso principale il M., deducendo violazione degli artt. 21 e 51 del D.Lgs n. 165 del 2001, 27, 28, 30 CCNL comparto regioni ed autonomie locali del 10 aprile 1996, 1 stesso CCNL del 12 giugno 1996 nonché degli artt. 10 della Legge n.604 del 1966 e 18 della Legge n. 300 del 1970, pone il seguente quesito di diritto:”se l’illegittimo licenziamento di un dirigente pubblico dipendente di un comune sia assistito da tutela reale ex art. 18 della legge 20 maggio 1970 n. 300, anche se non rientrante nella previsione dell’art. 28, comma 1°, lett. a) del contratto collettivo nazionale per il personale con qualifica dirigenziale comparto Regioni ed autonomie locali stipulato il 10 aprile 1996 (s.m.i.), ai sensi del combinato disposto dell’art. 21 e 51 del d.lgs 30 marzo 2001 n. 165, nonché degli artt. 27, 28 e 30 del medesimo contratto collettivo nazionale di lavoro richiamato”. Con la seconda censura del ricorso principale il M., denunciando violazione degli artt. 27, 28, 30 CCNL comparto regioni ed autonomie locali del 10 aprile 1996 e 1 stesso CCNL del 12 giugno 1996, 1418 c.c. nonché vizio di motivazione,formula il seguente quesito:”se il licenziamento di un dirigente pubblico dipendente di un comune, nullo per cause diverse dalla discriminazione, debba considerarsi tamquam non esset con conseguente diritto del lavoratore ad ottenere la declaratoria di prosecuzione a tutti gli effetti del rapporto di lavoro e il suo ripristino, ai termini della disciplina di diritto civile”. Con il primo motivo del ricorso incidentale il Comune di Osimo, sostenendo violazione degli artt 414 n. 4 e 112 cpc nonché carente motivazione, articola il seguente interpello:”se, in caso di previsione di sequenze procedimentali articolate e complesse per l’esercizio del recesso datoriale quali quelle risultanti dagli artt. 21 e 19 del D.Lgs n. 165/2001 e dagli artt 23, 27 e 30 del CCNL per l’Area della Dirigenza del Comparto Regioni ed Autonomie Locali, risulti assolto o meno l’onere di specifica allegazione ex art. 414 n. 4 cpc del fatto costitutivo dell’asserita inosservanza della procedura di valutazione della responsabilità dirigenziale mediante il solo rinvio a tali previsioni di legge e di contratto collettivo in assenza di indicazione di singolo specifico passaggio ovvero adempimento procedimentale omesso ovvero ancora degli organi appositi non interpellati e se, conseguentemente, l’individuazione da parte del Giudicante, in assenza di tale indicazione da parte del ricorrente, integri o meno iniziativa inammissibile dì integrazione della domanda e conseguente vizio di extrapetizione in violazione dei principi ex art. 112 cpc”.
L’esame di questo motivo del ricorso incidentale è pregiudiziale rispetto alle censure di cui al ricorso principale.
Osserva, preliminarmente, il Collegio che il motivo in esame con il quale si deducono contemporaneamente violazione di legge e vizi di motivazione è solo in parte ammissibile.
Infatti la censura non è esaminabile in relazione al dedotto vizio di motivazione in quanto, a parte ogni considerazione circa l’ammissibilità della contemporanea deduzione di violazione di legge e di vizio di motivazione che non si traduce in una pluralità di quesiti – pur negata da alcune sentenze di questa Corte (Cass. 11 aprile 2008 n.9470 e 23 luglio 2008 n.20355 e ancora nello stesso senso 29 febbraio 2008 n.5471, Cass. 31 marzo 2009 n. 7770 e da ultimo Cass. SU 5 luglio 2011 n. 14661)- vi è di contro il rilevo assorbente che manca la chiara indicazione del fatto controverso in relazione al quale la motivazione si assume omessa o contraddittoria, ovvero le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la renda inidonea a giustificare la decisione (Cass. 1 ottobre 2007 n. 2063) che si deve sostanziare in una sintesi riassuntiva omologa al quesito di diritto (cfr. Cass. 25 febbraio 2009 n. 4556, Cass. S.U. 18 giugno 2008 n. 16528 e Cass. S.U. 1° ottobre 2007 n. 2063).
Né del resto può demandarsi a questa Corte di estrapolare dai vari quesiti di diritto e dalla parte argomentativa quali passaggi siano riferibili al vizio di motivazione e quali al violazione di legge, diversamente sarebbe elusa la ratio dell’art. 366 bis cpc. Tanto, d’altro canto, corrisponde alla regola della specificità dei motivi del ricorso ex art. 366 n.4 cpc. Né è consentito a questa Corte di sostituirsi alla parte nella individuazione concreta della situazione di fatto sottesa alla censura (Cass. 23 marzo 2005 n. 6225)
Pertanto in difetto della relativa specificazione la denuncia deve considerarsi per come limitata alla deduzione del solo vizio di violazione di legge (Cass. 9 marzo 2009 n, 5624).
Così delimitato l’ambito del devolutum, rileva la Corte che la censura è infondata.
Nella specie, a fronte dell’interpretazione fornita dalla Corte del merito della domanda introduttiva del giudizio – secondo cui era stata dedotto il difetto del preventivo esperimento della procedura valutazione della responsabilità del dirigente – il ricorrente incidentale si limita a prospettare una interpretazione diversa rispetto a quella adottata dalla predetta Corte di Appello senza specifica idonea deduzione di vizio di motivazione o d’illogicità o di specifica violazione di norme di diritto.
Con il secondo motivo del ricorso incidentale il Comune di Osimo, denunciando violazione degli artt. 21 e 19 del D.Lgs n. 165/2001 e dagli artt. 22, 23, 27 e 30 del CCNL per l’Area della Dirigenza del Comparto Regioni ed Autonomie Locali, 2119 c.c., 1 della Legge n. 604 del 1966, 1362 e 1363 c.c. nonché vizio di motivazione, formula i seguenti quesiti; 1.”se il rifiuto espresso ex ante dal Dirigente dì assumere la relativa responsabilità d’incarico costituisca grave inosservanza delle direttive impartite dal Dirigente ai sensi e per gli effetti dell’ art. 21 del D.Lgs n.65/2001 e s.m.i. nonché giusta causa di recesso ai sensi e per gli effetti degli artt. 219 c.c. e 1 della L.n. 604/66 applicabili alla fattispecie ex art. 2 comma 2° D.Lgs n.65/2001 e s.m.i.”; 2.”Dica il Supremo Collegio se, nell’interpretazione della lettera di licenziamento irrogata per motivi disciplinari, ai fini della ricerca della volontà del datore di lavoro recedente, il principale strumento è rappresentato dal senso letterale delle parole e delle espressioni utilizzate nel contratto, il cui rilievo deve essere verificato alla luce dell’intero contesto, sicché le singole frasi vanno considerate in correlazione tra loro, dovendo procedersi al loro coordinamento e dovendosi concludere, pertanto, nel senso della sussistenza della volontà datoriale di motivare il recesso con riguardo alla grave inosservanza da parte del Dirigente delle direttive impartite, ogni guai volta tale complessivo coordinamento degli elementi della lettera di recesso sottolinea la condotta ex ante tenuta dal dirigente medesimo in sede di rifiuto di assunzione dell’incarico ovvero di esecuzione del medesimo”.
Anche questa critica va valutata in via pregiudiziale rispetto al ricorso principale.
Preliminarmente vanno richiamate le precedenti osservazioni relative alla inammissibilità della censura relativamente al dedotto vizio di motivazione, difettando anche in questo caso la chiara indicazione del fatto controverso.
Tanto precisato, rileva il Collegio che per quanto concerne il primo quesito la Corte del merito ha accertato che “poiché dalla documentazione agli atti il problema del maxi parcheggio era uno degli obiettivi che rientrava nelle competenze dirigenziali e tecniche dell’ing. M., il rilievo – che non fa cenno ad alcuna direttiva al riguardo – attiene proprio al mancato raggiungimento dì un simile obiettivo, addirittura palesatosi attraverso un rifiuto espresso ex ante del Dirigente di assumere la relativa responsabilità”.
Si tratta, quindi, di un accertamento di fatto che in quanto adeguatamente motivato e non specificamente censurato, si sottrae la sindacato di questo giudice di legittimità (Cass. 12 febbraio 2008 n. 3267 e 27 luglio 2008 n.20499).
Relativamente al secondo quesito osserva la Corte che l’ interpretazione fornita dal giudice del merito del provvedimento di revoca e licenziamento secondo cui sostanzialmente si è inteso addebitare al M. il mancato raggiungimento degli obiettivi è consona ai criteri interpretativi di cui agli artt. 1305 e ss cc. Invero avuto riguardo al tenore letterale del provvedimento – dove appunto si fa riferimento al mancato raggiungimento degli obiettivi – nonché al contenuto complessivo dello stesso – ed in particolare ai singoli episodi cui sì fa riferimento – non è asseverabile l’assunto del ricorrente incidentale secondo il quale, nella specie, sarebbero stati violati i criteri d’interpretazione denunciati.
Con la terza critica del ricorso incidentale il Comune di Osimo, deducendo violazione degli artt. 20, 21, 22, 51 del D.L.gs n. 165 del 2001, 20 e ss CCNL per il personale dirigente del 10 aprile 1996, articola il seguente interpello:”se al fine di irrogare un licenziamento al dirigente pubblico comparto regioni Enti Locali in ipotesi di maggiore gravità dì grave inosservanza alle direttive impartite dall’ organo competente o di ripetuta valutazione negativa, ovvero in ipotesi di motivi disciplinari inerenti all’ ambito della responsabilità dirigenziale, sia sufficiente richiedere il parere al Comitato dei Garanti senza il coinvolgimento del nucleo di valutazione”.
La Corte del merito, con riferimento all’art .23 CCNL vigente all’epoca del fatto, ha esattamente rilevato che l’addebito mosso dall’amministrazione al dipendente non consisteva nell’inosservanza di direttive caratterizzata da minore gravità e perciò sanzionata con pene più lievi e comunque conservative, bensì in un’inosservanza particolarmente grave, sanzionata con il recesso. Era perciò necessario che questo fosse preceduto dalla valutazione del competente Nucleo.
La non fondatezza della censura é resa palese da quanto si è,osservato a proposito del quesito precedente, ossia dalla obbligatorietà del parere del Nucleo di valutazione.
Con il quarto motivo del ricorso incidentale il Comune di Osimo, assumendo violazione degli artt. 2103, 2043 e 2059 c.c., pone il seguente interpello:”se è risarcibile il danno extrapatrimoniale alla professionalità quando esso è causato dall’ illegittimità della revoca dell’incarico e del licenziamento per l’assenza della relativa giustificazione, ma non viene dichiarato ritorsivo o discriminatorio”.
Con la quinta critica del ricorso incidentale il Comune di Osimo, allegando violazione degli artt. 2103 c.c. e 19 D.Lgs n. 165/2001, formula il seguente interpello:”se in ipotesi dì revoca di incarico dirigenziale che sia dichiarata illegittima sia configurabile il danno extrapatrimoniale alla professionalità”.
Con la sesta censura del ricorso incidentale il Comune di Osimo sostenendo violazione degli artt. 2043 e 2059 c.c., pone il seguente quesito:”se in tema di demansionamento e di dequalificazione, il riconoscimento del diritto del lavoratore al risarcimento del danno extrapatrimoniale non ricorre automaticamente in tutti i casi d’inadempimento datoriale e non può prescindere da specifica allegazione, nel ricorso introduttivo del giudizio, sulla natura e sulle caratteristiche del pregiudizio medesimo”.
L’esame di tali motivi pur non essendo pregiudiziale alla valutazione delle censure di cui al ricorso principale va trattato, per ragioni di convenienza espositiva, in via preliminare.
I motivi in parola, in quanto strettamente connessi dal punto di vista logico e giuridico vanno trattati unitariamente, sono infondati.
Al riguardo è opportuno rilevare che la Corte del merito, circa la risarcibilità del danno professionale conseguente ad illegittima revoca dell’incarico dirigenziale, assumeva, innanzitutto, che tale danno ben poteva essere configurabile a tanto non ostando la previsione di cui all’art. 19, comma 10, del D.Lgs n. 165 del 2001 in quanto riferentesi al diverso caso di legittimo conferimento di altri incarichi o di legittimo passaggio ad incarichi differenti.
La predetta Corte, poi, sul rilevo che il M. aveva chiesto il riconoscimento di danni concernenti il pregiudizio alla professionalità connessi alla revoca dell’incarico dirigenziale “per essere stato costretto alla assoluta inattività per tutto il periodo di preavviso con impossibilità anche d’applicare ed affinare le capacità acquisite nella sua lunga e fortunata carriera” e tenuto conto che tale mancato affinamento sì era verificato nel limitato periodo di preavviso, ha ritenuto di riconoscere la risarcibilità di tale danno, sia pure liquidandolo in via equitativa.
Dalla su riportata argomentazione emerge, in primo luogo, che la Corte del merito, contrariamente a quanto assunto dal Comune, non ha proceduto al riconoscimento del danno in questione senza che questo fosse stato allegato. Sicché l’interpello concernente la mancata allegazione del danno è del tutto infondato.
Parimente sono infondati gli altri quesiti, atteso che questo giudice dì legittimità ritiene corretta la configurabilità di un danno professionale derivante dalla illegittima revoca, e a prescindere dalle ragioni poste a base della stessa, dell’incarico dirigenziale quando tale illegittima revoca, come accertato nel caso di specie, determina un nocumento alla professionalità, non potendosi escludere dì per sé la sussistenza di tale danno per il solo fatto che non si sia trattato di revoca discriminatoria.
Passando all’esame del ricorso principale ed in particolare al primo motivo di censura relativo all’applicabilità della tutela reale al licenziamento illegittimo del Dirigente, rileva il Collegio che la critica, alla luce della giurisprudenza di questa Corte, è fondata.
E’infatti oramai acquisito alla giurisprudenza della Cassazione il principio secondo il quale la illegittimità del recesso dal rapporto di lavoro di una P.A. con un dirigente comporta l’applicazione, al rapporto fondamentale sottostante, della disciplina dell’art. 18 della legge n.300 del 1970, con conseguenze reintegratorie, a norma dell’art. 51, secondo comma, del d.lgs. n.165 del 2001, mentre all’ incarico dirigenziale si applica la disciplina del rapporto a termine sua propria (Cass. 1° febbraio 2007 n. 2233 la quale ha riconosciuto, altresì, una tutela ripristinatoria a fronte di una illegittima revoca dell’incarico dirigenziale – nonché da ultimo Cass. 31 luglio 2012 n. 13710.).
I compiti di nomofilachia, devoluti a questa Corte di cassazione – che hanno trovato un rilevante riscontro nel D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, che tali compiti ha provveduto a rafforzare in linea con quanto voluto dall’art. 65 dell’ordinamento giudiziario – inducono a ribadire anche in questa sede il principio sopra enunciato non sussistendo valide ragioni per discostarsene.
L’esame del secondo motivo del ricorso principale rimane assorbito.
In conclusione il primo motivo del ricorso principale va accolto rimanendo assorbito il secondo motivo. Il ricorso incidentale va respinto.
La sentenza impugnata va, in relazione al motivo accolto, cassata con rinvio, anche per le spese del giudizio dì legittimità, alla Corte di appello di Perugia che si atterrà al principio sopra enunciato.
P.Q.M.
Riuniti i ricorsi, accoglie il primo motivo del ricorso principale, dichiara assorbito il secondo motivo del ricorso principale e rigetta il ricorso incidentale. Cassa, in relazione al motivo accolto, la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese giudizio di legittimità, alla Corte di Appello di Perugia.
