COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE per l’Abruzzo sez. 4 sentenza n. 525 del 8 giugno 2017 – Contributo unificato

COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE per l’Abruzzo sez. 4 sentenza n. 525 del 8 giugno 2017

Con ricorso notificato il 19 dicembre 2013 P.G. titolare dell’omonima ditta individuale con sede in F. di Massa d’Albe, premesso che sin dal 21 aprile 1988 egli gestiva il servizio Bar ristoro presso il Presidio Ospedaliero di Avezzano in forza di un contratto stipulato con la Asl di Avezzano, impugnò, dinanzi al TAR per l’Abruzzo-l’Aquila, la delibera n. 1436 del 16 ottobre 2013 del Direttore Generale dell’ASL n. 1 Avezzano-Sulmona-L’Aquila con cui era stata indetta una gara per l’affidamento in concessione del predetto servizio ed era stata data alla ditta ricorrente la “comunicazione di avvio del procedimento per porre termine all’attività nelle modalità esercitate allo stato di fatto”. Con il ricorso il G. precisò che la delibera della ASL n. 1 era stata da lui gravata “non tanto riguardo alle clausole del bando, bensì con riferimento agli effetti che la delibera determina in relazione al rapporto in essere tra la ricorrente e la ASL resistente”, e dichiarò di voler conseguentemente versare il contributo unificato nella misura dovuta per gli atti giudiziari, pari ad € 650,00. Avendo nelle more del giudizio la ASL n. l Avezzano-Sulmona-L’Aquila provveduto alla aggiudicazione a terzi del servizio di bar e ristoro presso il Presidio Ospedaliero di Avezzano, con “atto di motivi aggiunti” notificato il 19 luglio 2014 il G. impugnò la relativa deliberazione, adottata dal Direttore Generale dell’Ente il 19 giugno 2014, dichiarando che “i motivi aggiunti non modificano il valore della controversia introdotta con l’atto introduttivo per la quale è già stato versato il contributo unificato”. Con atti del 27 settembre 2014 (prot. n. 1498/2014) e del 13 marzo 2015 (prot. n. 282/2015U e n. 281/2015U) il Segretario Generale del TAR per l’Abruzzo-L’Aquila: invitò il G. a pagare la somma di € 2.000,00 a titolo di contributo unificato’ in relazione al ricorso per motivi aggiunti,/sul rilievo che questo aveva introdotto nel giudilio “domande nuove”; rigettò l’istanza con cui il G. aveva„ sollecitato l’annullamento d’ufficio dell’invito,di pagamento; invitò il G. a pagare la somma di € 1.350,00 a titolo di maggior contributo unificato 1013/2015 4 (rispetto a quello di C 650,00 precedentemente versato) in relazione al ricorso introduttivo del giudizio, sul rilievo che questo aveva ad oggetto una delle procedure di affidamento di pubblici servizi previste dall’art. 119, coma 1. lett. a), del codice allegato al D.L.vo n. 104 del 2010. Tutti i predetti atti del Segretario Generale del. TAR per l’Abruzzo-L’Aquila furono impugnati dal. G. dinanzi alla Commissione Tributaria. Provinciale dell’Aquila con ricorso notificato il 13 aprile 2015, con il quale egli dedusse che: – l’invito al pagamento di un contributo unificato calcolato secondo le prescrizioni di cui all’art. 119 del codice del processo amministrativo era illegittimo, perché era fondato sull’erroneo presupposto che il bando di gara indetto dalla ASL n. 1 fosse stato dal G. impugnato ex se. Il G., in realtà, non aveva interesse a conseguire l’affidamento del servizio alle condizioni richieste dalla ASL e non aveva quindi preso parte alla gara (il che escludeva che egli fosse legittimato ad impugnare il bando). Egli aveva esclusivamente inteso far valere il proprio diritto alla prosecuzione della gestione del servizio sino alla scadenza del contratto stipulato con la ASL, più volte rinnovatosi. Era in tale prospettiva che egli aveva contestato gli atti posti in essere dalla ASL, lesivi della sua posizione, ed a ciò era stato costretto dal fatto che la ASL, anziché adottare specifici provvedimenti che riguardassero il suo rapporto con il ricorrente, tali provvedimenti aveva trasfuso nella delibera di indizione (ed in quella di aggiudicazione) della gara; – anche l’ulteriore invito al pagamento (così come il connesso rigetto dell’istanza di autotutela) era illegittimo, perché con i “motivi aggiunti” egli aveva censurato, anche al fine di non incorrere in decadenze, esclusivamente un atto (la delibera di aggiudicazione) strettamente correlato e consequenziale a quello (la delibera di indizione della gara) impugnato con il ricorso introduttivo, e non aveva quindi introdotto nel giudizio alcuna “domanda nuova”. Costituitosi il TAR per l’Abruzzo-L’Aquila, che rivendicò la correttezza del proprio operato, con sentenza n. 602/15, depositata il 9 dicembre 2015, la Commissione Tributaria Provinciale dell’Aquila accolse il ricorso, sul rilievo che: – il ricorso amministrativo del G. ed i successivi motivi aggiunti avevano inteso non già censurare l’esercizio dei poteri amministrativi dell’Azienda Sanitaria in relazione ad un bando pubblico per l’affidamento di un servizio, bensì far valere anomale statuizioni unilaterali adottate dal contraente pubblico in relazione ad un contratto che non era ancora cessato; – ciò aveva comportato la natura ordinaria del giudizio, che rendeva dovuto il contributo unificato in ragione di € 650,00, da non duplicare stante la connessione tra le due domande. Avverso tale sentenza il TAR per l’Abruzzo ha proposto appello con ricorso notificato il 7 giugno 2016. Si è costituito il G., che ha invocato il rigetto dell’impugnazione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1- Con i motivi posti a fondamento dell’appello il TAR per l’Abruzzo ha dedotto che: – contrariamente a quanto affermato dalla Commissione Tributaria Provinciale, con il ricorso principale P. G. aveva direttamente impugnato il provvedimento di indizione della gara per l’affidamento in concessione del servizio di gestione del bar e della rivendita di giornali all’interno della ASL, e di tale provvedimento aveva chiesto l’annullamento. Poiché ai fini della individuazione della natura della controversia ciò che rileva non è tanto l’interesse posto a base dell’impugnativa quanto l’oggetto del ricorso, non vi era dubbio che nella specie la controversia rientrasse tra quelle previste dall’art. 119, comma 1 lett. a, del codice del processo amministrativo; – i “motivi aggiunti” proposti dal P. avevano ad oggetto non già gli atti precedentemente impugnati (in sostanza, la delibera di indizione della gara), bensì ulteriori provvedimenti (in sostanza, la delibera di aggiudicazione della gara), diversi da quelli già gravati. I “motivi aggiunti”, pertanto, avevano introdotto nel giudizio una “domanda nuova”, ed erano quindi soggetti, quanto al pagamento del contributo unificato, alla previsione di cui all’ultima parte del comma 6 bis dell’art. 13 del D.P.R. n. 115 del 2002.

2- I motivi sono fondati.

2.1. Per giustificare il pagamento del contributo unificato nella misura prevista per gli “ordinari” giudizi dinanzi al TAR (€ 650,00: art. 13, comma 6 bis.l. del D.P.R. n. 115 del 2002), anziché in quella prevista per i ricorsi in materia di appalti pubblici di cui all’art. 119, comma 1, lett. a, del 783/2016 6 codice allegato al D.L.vo P.R. n. 104 del 2010 (€ 2.000,00: art. 13, comma 6 bis lett. d, del D.P.R. n. 115 del 2002), la Commissione Tributaria Provinciale ha fatto propria la prospettazione offerta da P. G., secondo cui questi aveva impugnato i provvedimenti di cui si discute “non tanto riguardo alle clausole del bando, bensì con riferimento agli effetti che la delibera determina in relazione al rapporto in essere tra la ricorrente e la ASL resistente”, e secondo cui ad una tale impugnazione egli era stato costretto dal fatto che la ASL, anziché adottare specifici provvedimenti che riguardassero il suo rapporto con il ricorrente, aveva trasfuso nella delibera di indizione della gara (ed in quella della successiva aggiudicazione) una “comunicazione di avvio del procedimento per porre termine all’attività nelle modalità esercitate allo stato di fatto” che aveva quale unico interlocutore la sua Ditta. Si tratta, tuttavia, di una prospettazione che non convince. Con il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al TAR per l’Abruzzo-L’Aquila il G., nell’impugnare la delibera n. 1436 del 16 ottobre 2013, aveva in effetti rivolto alcune delle sue censure a quella parte di essa alla quale la ASL n. l aveva assegnato il valore di “comunicazione di avvio del procedimento per porre termine all’attività nelle modalità esercitate allo stato di fatto”, assumendo che tale (parte della) delibera non poteva configurare né una disdetta contrattuale, né una sorta di recesso unilaterale dal contratto, né una revoca implicita della concessione precedentemente disposta in suo favore. Con il medesimo ricorso, tuttavia, il G. aveva anche espressamente dedotto l’illegittimità dell’intera delibera, con espresso riferimento alla indizione della gara, di cui aveva chiesto l’annullamento. È alla indizione della gara, infatti, che nel ricorso introduttivo risultano rivolte tutte le principali censure di illegittimità formulate dal G., secondo il quale proprio dalla indizione della gara, di per sé, erano scaturiti “una sorta di cessazione/revoca del servizio attualmente esercito dalla ricorrente senza aver preventivamente adottato un idoneo contraddittorio” (pag. 8 del ricorso), e quindi l’effetto di “sostituire tout court e a sua insaputa la Ditta ricorrente nella gestione del servizio, ma senza previamente definire i rapporti con la G. P. ed addirittura senza neppure preannunciarle, con i crismi e con le forme sanciti dalla normativa in materia, la volontà della ASL di operare in tal senso” (pag. 11 del ricorso). E d’altra parte, è alla delibera nel suo complesso, e non alla sola parte di essa con cui era stato dato avvio al procedimento per porre termine al servizio di bar esercitato dal G. nel Presidio Ospedaliero, che il medesimo G. si era, nel suo ricorso, espressamente riferito allorquando, sotto il profilo della “Violazione dei principi di efficienza, economicità e trasparenza. Eccesso di potere per carenza di presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento”, aveva denunciato “l’illegittimità dell’indizione di una procedura ad evidenza pubblica, con la conseguente e correlata spendita di denaro pubblico, nella consapevolezza che l’oggetto della gara non può essere realizzato attesa, in primis, l’indisponibilità del locali ove espletare il servizio, visto che gli stessi sono legittimamente occupati dalla ricorrente, ed, in secundis, la non necessarietà del servizio de quo visto che il medesimo è attualmente esercitato dalla ricorrente in virtù di rituale contratto” (pag. 11 del ricorso), ed aveva osservato che “in sostanza la prestazione oggetto del futuro contratto che la ASL dovrebbe stipulare all’esito della gara non è allo stato eseguibile e, comunque, sarà imprescindibilmente condizionata dal comportamento che la ricorrente riterrà di tenere nel prosieguo. La carenza di tale pregnante ed imprescindibile presupposto inficia irreparabilmente gli atti impugnati” (pag. 12/13 del ricorso). È dunque evidente che con il suo ricorso il G. aveva inteso contestare in radice il potere della ASL n. 1 di indire la gara in presenza di un contratto ancora in essere con lo stesso G. (contestazione che legittimava pienamente quest’ultimo al ricorso, secondo quanto chiarito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5131 del 2013, citata dallo stesso ricorrente). Egli, pertanto, aveva introdotto dinanzi al giudice amministrativo una controversia che aveva ad oggetto un provvedimento che concerneva una procedura di affidamento di un pubblico servizio, e cioè un provvedimento che ricadeva nella previsione di cui all’art. 119, primo comma lett. a, codice del processo amministrativo. Del tutto correttamente, di conseguenza, il TAR per l’Abruzzo-L’Aquila ha preteso che per l’iscrizione a ruolo di tale controversia il G. versasse:il contributo unificato previsto dall’art. 9 –, – 783/2016 8 D.P.R. n. 115 del 2002 nella misura di € 2.000,00, stabilita dall’art. 13, comma 6 bis lett. d, del medesimo D.P.R. in relazione a controversie di valore non superiore ad € 200.000,00. Sul punto, di conseguenza, la sentenza di primo grado deve essere riformata, con rigetto del ricorso proposto dal G. avverso l’invito al pagamento della residua somma di € 1.350,00.

2.2. Come si è visto, la Commissione Tributaria Provinciale ha ritenuto, facendo anche in tal caso propria la prospettazione offerta da P. G., che per i “motivi aggiunti” con cui il medesimo P. aveva impugnato la delibera di aggiudicazione della gara, intervenuta nelle more del giudizio amministrativo, non fosse dovuto un nuovo contributo unificato, e ciò in ragione della “connessione tra le due domande”. Anche tale valutazione non può essere condivisa. Il primo comma dell’art. 43 del codice del processo amministrativo stabilisce che “i ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini.” La norma – che risulta basata sulla logica di consentire la difesa nello stesso processo avverso un’attività amministrativa che sia sostanzialmente unitaria – prevede dunque due ipotesi di motivi aggiunti le quali, pur nella ratio comune della più ampia garanzia della tutela per il cittadino e della semplificazione e concentrazione processuale, hanno oggetto e finalità distinti, poiché la prima (motivi aggiunti cosiddetti “propri”) riguarda la possibilità di proporre “ragioni nuove” avverso il provvedimento originariamente impugnato che non sia stato possibile dedurre con il ricorso introduttivo, mentre la seconda (motivi aggiunti cosiddetti “impropri”) consente di proporre “domande nuove”, in quanto rivolte nei confronti di un diverso provvedimento adottato successivamente a quello già impugnato, purché “connesse” alle domande già proposte, nel senso che il diverso provvedimento deve essere tale da incidere sulla medesima situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 466 del 2015; sul punto v. anche Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 482 del 2017, nonché l’art. 120, comma 7, del codice del processo amministrativo, riferito specificamente ai “nuovi atti attinenti la medesima procedura di gara”). I motivi aggiunti (cosiddetti impropri) che introducono domande nuove sono stati espressamente presi in considerazione dalla normativa vigente in materia di contributo unificato (Parte Seconda, Titolo Primo, del D.P.R. n. 115 del 2002), la quale stabilisce, all’art. 13, comma 6 bis.l., del D.P.R., che per motivi aggiunti di tal genere (quelli, cioè, che introducono domande nuove) il contributo è (nuovamente) dovuto, alla stessa stregua del ricorso principale o di quello incidentale. Quanto detto rende evidente che, con l’impugnazione di un atto (la delibera di aggiudicazione della gara) sopravvenuto a quello (la delibera di indizione della gara) originariamente impugnato, il. G. ha proposto un petitum (annullamento dell’atto sopravvenuto) del tutto nuovo rispetto a quello inizialmente formulato (annullamento dell’atto precedente) e quindi formulato una vera e propria “domanda nuova” (cfr. Cass. n. 18299 del 2016, secondo cui costituisce domanda nuova quella che alteri anche uno soltanto dei presupposti della domanda iniziale, introducendo un petitum diverso e più ampio, oppure una diversa causa petendi), ed abbia pertanto ampliato – in modo considerevole, attesa la novità del petitum – l’oggetto del giudizio. Tutto ciò fa apparire evidente anche l’errore commesso dalla Commissione Tributaria Provinciale, la quale ha attribuito al rapporto di connessione tra la domanda originaria e la domanda nuova – rapporto che, come si è visto, costituisce la condizione necessaria affinché possa derogarsi alla regola generale secondo cui il ricorso amministrativo ha ad oggetto un solo provvedimento ed i vizi-motivi devono correlarsi strettamente a quest’ultimo – il valore di elemento idoneo ad escludere la “novità” della domanda successivamente proposta ed a ricondurre ad “unità” le due diverse domande. Una volta constatato l’avvenuto, considerevole, ampliamento dell’oggetto della controversia, non può, allora, essere seriamente dubitato, da un lato, del fatto che, in relazione ai “motivi aggiunti” con cui era stata impugnata la seconda delibera della ASL n. 1, dal G. fosse nuovamente dovuto il contributo unificato (da determinarsi, anche questa volta – attesa la natura della controversia, da ricondurre nella previsione dell’art. 119, comma 1 lett. a, del codice del processo amministrativo – nella misura di € 2.000,00 stabilita dall’art. 13, comma 6 bis lett. d) A lo d, del D.P.R. n. 115 del 2002), nonché, dall’altro lato, del fatto che nella specie la riscossione multipla del contributo non violi l’articolo 1 della direttiva CE 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i principi di equivalenza e di effettività, così come chiarito dalla Corte di Giustizia Europea con la sentenza pronunciata il 6 ottobre 2015 nella causa C-61/14, invocata da entrambe le parti. Ne consegue che il ricorso proposto dal G. avverso l’invito rivoltogli dal TAR per l’Abruzzo- L’Aquila per il pagamento del contributo unificato anche per la proposizione dei motivi aggiunti è infondato, e che la sentenza di primo grado deve, anche sul punto, essere riformata.

3- Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo, in applicazione dei parametri di cui al D.M. 20 marzo 2014 n. 55 (voci 23 e 24), in relazione a causa del valore di € 3.350,00, con riferimento ai due gradi del giudizio (la, anche parziale, riforma della sentenza di primo grado comporta che, in base al principio stabilito dall’art. 336, primo comma, c.p.c., la Commissione debba comunque procedere, anche d’ufficio, ad un nuovo regolamento delle spese, alla stregua dell’esito finale della lite: cfr. Cass. n. 1775 del 2017; n. 6259 del 2014; n. 6155 del 2010).

P.Q.M.

La Commissione Tributaria Regionale dell’Aquila: – in riforma della sentenza di primo grado, rigetta il ricorso proposto da Paris G.; – condanna il Paris a rimborsare al TAR per l’Abruzzo-L’Aquila le spese del doppio grado del giudizio, che liquida in € 900,00, oltre a rimborso forfetario in misura del 15%, quanto al primo grado, nonché in 1.000,00,; oltre al rimborso forfetario in misura del 15% per quantoal secondo grado.