CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V , SENTENZA 4 novembre 2016, n.4628 – legittimazione processuale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3881 del 2016, proposto dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, dal Consiglio di Stato e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12
contro
B.R.P., rappresentato e difeso dall’avvocato Flavio Maria Polito C.F. (…), con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Nino Oxilia, 21;
R.V., rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluigi Pellegrino C.F. (…) e Mattia Crucioli C.F. (…), con domicilio eletto presso Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento, 11
nei confronti di
Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluigi Pellegrino C.F. (…), con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11
per la riforma della sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione II, n. 3565/2016
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del dottor B.R.P., della dottoressa R.V. e dell’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2016 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Gianna De Socio, l’Avvocato Flavio Maria Polito e l’Avvocato Gianluigi Pellegrino;

Svolgimento del processo

Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. del Lazio e recante il n. 16532/2014 il dott. B.R.P., Consigliere di Stato, premesso di essere stato nominato magistrato amministrativo nel novembre del 1982 e di essere stato nominato Consigliere di stato con decorrenza giugno 2003, chiedeva l’annullamento di numerosi atti adottati dall’Organo di autogoverno della Giustizia amministrativa.
In particolare, con il ricorso principale chiedeva l’annullamento
– della delibera del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa n. 99 adottata nella seduta del 21 novembre 2014, recante – tra l’altro – modifiche sui criteri di nomina alla qualifica di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato e dei Tribunali Amministrativi Regionali;
– dell’atto di interpello in data 5 dicembre 2014 per la nomina del Presidente del T.R.G.A., Trentino Alto Adige, sede di Trento, nella parte in cui escludeva dallo scrutinio per il conferimento di detta qualifica i magistrati che alla data del 1 gennaio 2015 non assicurassero un periodo di servizio nella sede di almeno tre anni;
– – di ogni atti presupposto, connesso e conseguenziale.
Con il primo ricorso per motivi aggiunti, lo stesso dottor P. chiedeva l’annullamento dell’atto di nomina del consigliere di stato R.V. a Presidente del T.R.G.A. del Trentino Alto Adige.
Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti egli chiedeva altresì l’annullamento della – delibera del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa n. 99 adottata nell’adunanza del 3 luglio 2015 nella parte in cui respingeva la proposta di maggioranza per la sua nomina a Presidente del T.R.G.A. Trentino Alto Adige e nominava in conseguenza alla predetta qualifica il consigliere successivamente graduato, dottoressa R.V..
Con la sentenza in epigrafe il T.A.R. del Lazio ha accolto in parte il ricorso principale e i motivi aggiunti e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, dal Consiglio di Stato e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri i quali ne hanno chiesto la riforma articolando i seguenti motivi:
– In via preliminare – Erronea valutazione dell’eccezione (sollevata in primo grado) in ordine all’improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse
– Improcedibilità del ricorso principale e dei motivi aggiunti sotto altri profili.
– Violazione del contraddittorio.
– Violazione dell’articolo 108, Cost. e dell’ articolo 21, commi 1 e 5 della L. n. 186 del 1982 – Violazione del principio della riserva di legge – Perplessità e contraddittorietà della motivazione;
– Violazione degli articoli 105 e 108 della Costituzione e dell’ articolo 21 della L. n. 186 del 1982 sotto altri profili – Contraddittorietà e perplessità della motivazione;
– Violazione e falsa applicazione dell’ articolo 21, comma 5 della L. n. 186 del 1982 – Difetto di motivazione, irragionevolezza e contraddittorietà – Violazione di legge per disparità di trattamento;
– In relazione all’impugnazione della delibera n. 72/2015 : violazione e falsa applicazione della L. 6 aprile 1984, n. 426 e dell’ articolo 21, comma 5 della l. 196/1982: contraddittorietà e difetto di motivazione – Violazione del giudicato cautelare di cui all’ordinanza de Consiglio di Stato n. 832/2015.
Si è costituita in giudizio l’A.N.M.A. (Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi) la quale ha concluso nel senso dell’accoglimento dell’appello.
L’A.N.M.A. ha altresì spiegato appello incidentale con il quale ha chiesto la riforma del capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile l’intervento ad opponendum articolato in primo grado.
Si è costituita in giudizio la dottoressa V. la quale ha concluso nel senso della fondatezza dell’appello.
La dottoressa V. ha altresì spiegato appello incidentale con il quale ha autonomamente chiesto la riforma della sentenza in epigrafe.
L’appello incidentale è stato affidato ai seguenti motivi:
– In limine: sulla possibilità di una pronta (pur parziale) definizione della questione;
– Violazione dell’articolo 34, comma 3 del cod. proc. amm. – Sull’improcedibilità dell’azione impugnatoria/annullatoria del dott. P., con particolare riguardo al provvedimento di nomina della ricorrente;
– Sulla legittimità della nomina del 3 luglio 2015;
– Sulla piena legittimità della nomina originaria e della delibera del C.P.G.A. n. 99 del 2014.
Si è poi costituito in giudizio il dottor P. il quale ha concluso nel senso della reiezione dell’appello.
Il dottor P. ha altresì spiegato appello incidentale con il quale ha autonomamente chiesto la riforma della sentenza in epigrafe.
Con ordinanza 23 giugno 2016 n. 2329 questo Consiglio ha accolto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata.
Alla pubblica udienza del 29 settembre 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Motivi della decisione

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dal dottor B.R.P., Consigliere di Sato, per la riforma della sentenza del T.A.R. del Lazio n. 3565/2016 con cui è stato respinto il ricorso da lui proposto avverso gli atti con cui il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa ha dapprima modificato i criteri per la nomina alle qualifiche di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato e di Presidente di Tribunale amministrativo regionale (già in precedenza fissati con delibera in data 22 ottobre 2000) e, successivamente – con diversi atti -, ha negato all’odierno appellante incidentale la richiesta nomina a Presidente del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento.
2. In primo luogo il Collegio ritiene di esaminare la questione relativa alla legittimazione processuale dell’A.N.M.A.
I primi Giudici hanno dichiarato l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato dall’ANMA (Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi) ritenendo nel caso di specie la carenza dei presupposti e delle condizioni perché si possa ammettere la legittimazione processuale delle organizzazioni rappresentative di interessi, quali le sigle sindacali.
Nel costituirsi in giudizio l’A.N.M.A. ha chiesto la riforma in parte qua della sentenza in epigrafe osservando:
– che è di per sé arduo negare a un’associazione rappresentativa dei Magistrati amministrativi la legittimazione ad assumere il ruolo di interventore ad opponendum in un giudizio avente ad oggetto un atto a contenuto generale volto alla tutela della funzionalità degli uffici e assunto dall’Organo di autogoverno;
– che i primi Giudici hanno fatto cattivo governo del principio (pure, da essi stessi richiamato) secondo cui il ‘conflitto interno’ idoneo ad escludere la legittimazione ad intervenire in giudizio non potrebbe mai essere connesso alla contrarietà della posizioni processuale assunta in relazione agli interessi di singoli associati. Al riguardo l’Associazione osserva che è del tutto fisiologico che una posizione assunta a tutela dell’interesse generale della categoria rappresentata possa in concreto risultare non favorevole o non gradita a una parte degli iscritti o a taluni di essi singolarmente intesi;
– che, laddove si negasse il buon diritto di un’associazione rappresentativa di individuare le opzioni maggiormente idonee a perseguire il generale interesse della categoria (e laddove tanto si negasse sulla base della possibile contrarietà con l’interesse di singoli associati), si finirebbe a ben vedere per negare il ruolo stesso e la funzione dell’associazione rappresentativa, che è quello di individuare, selezionare e sintetizzare gli interessi generali della categoria,
– che sarebbe erroneo riguardare i termini concettuali della questione qualificando come ‘categorie di associati’ i singoli che potrebbero presentare, in relazione a una singola vicenda, un interesse di carattere antagonista rispetto a quello sostenuto dall’associazione rappresentativa;
– che, in definitiva, la funzione propria dell’associazione rappresentativa è appunto quella di offrire la propria sintetica rappresentazione di interessi prima e durante il procedimento deliberativo in seno all’organo di autogoverno, con la conseguenza che alla stessa associazione non possa negarsi il diritto ad agire in giudizio iure proprio in coerenza con la posizione di cui si è fatta interprete;
– che, secondo parte della giurisprudenza, un’associazione rappresentativa gode di legittimazione processuale iure proprio nelle ipotesi in cui – come nel caso in esame – essa agisce quale interprete degli interessi stessi che essa rappresenta in via statutaria. In tali ipotesi risulterebbe sistematicamente incongruo negare la legittimazione processuale per il solo fatto che la posizione in tal modo assunta e rappresentata si possa porre incidentalmente in contrasto con i personali interessi di taluno degli iscritti.
2.1. Il motivo nel suo complesso non può trovare accoglimento.
Si osserva al riguardo che la questione relativa ai presupposti e alle condizioni che devono sussistere affinché sia riconosciuta la legittimazione processuale delle associazioni rappresentative di interessi collettivi è stata di recente scrutinata dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 2 novembre 2015, n. 9, alle cui conclusioni il Collegio ritiene qui di conformarsi.
Si è in tale occasione osservato che, affinché tale legittimazione possa essere affermata, è innanzitutto necessario che la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati (in termini analoghi: Cons. Stato, IV, 16 novembre 2011, n. 6050).
E’ inoltre indispensabile che l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio (in tal senso – ex multis – Cons. Stato, III, 27 aprile 2015, n.2150).
2.2. Ebbene, il richiamo al citato precedente giurisprudenziale palesa ex se l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato dall’ANMA nel corso del primo grado di giudizio (e, conseguentemente, l’infondatezza dell’appello incidentale) laddove si consideri:
– che, con l’atto di intervento, l’associazione in questione non ha lamentato una violazione delle proprie prerogative sindacali, ma ha inteso tutelare gli interessi di una parte soltanto dei propri associati (oltretutto, in modo antagonista rispetto al perseguimento degli interessi di altri iscritti, fra cui il ricorrente in primo grado);
– che la circostanza stessa per cui l’intervento in giudizio (e con l’esso la proposizione dell’appello) sia stato spiegato in dichiarata e consapevole antitesi con la posizione di uno degli iscritti (nonché degli altri iscritti portatori di un interesse di segno analogo) configura di per sé un conflitto interno all’associazione, sì da palesare il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione dedotta in giudizio.
Deve pertanto qui trovare conferma l’orientamento (da ultimo confermato dalla richiamata decisione dell’Adunanza plenaria) secondo cui un’organizzazione rappresentativa risulta priva di legittimazione ad agire in relazione a controversie nelle quali l’interesse dedotto in giudizio concerna una parte soltanto delle categorie rappresentate o singoli associati, o comunque nelle quali le posizioni delle categorie rappresentate possano risultare fra loro contrapposte, con la conseguenza che l’associazione rappresentativa si trovi in posizione di conflitto di interesse con alcuni dei soggetti rappresentati (in tal senso: Cons. Stato, III, 26 maggio 2014, n. 2682; id., III, 11 aprile 2014, n. 1787).
L’appello incidentale proposto dall’Associazione A.N.M.A. deve quindi essere respinto.
3. Ad avviso del Collegio risulta centrale ai fini della risoluzione della complessiva vicenda la previsione di cui all’articolo 34, comma 3 del cod. proc. amm., secondo cui quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto soltanto se sussiste l’interesse a fini risarcitori.
La richiamata disposizione induce il Collegio a domandarsi, in ordine logico:
– se permanga in capo al dottor P. un interesse all’annullamento degli atti e dei provvedimenti impugnati in primo grado e
– (in caso negativo,) se sussista in capo al dottor P. un interesse alla declaratoria di illegittimità di tali atti nella prospettiva del ristoro del danno cui egli potrebbe in concreto aspirare.
3.1. Occorre quindi domandarsi in primo luogo se permanga in capo al dottor P. un interesse all’annullamento degli atti impugnati con il ricorso di primo grado (e con i successivi motivi aggiunti) e in particolare: i) della delibera del C.P.G.A. 21 novembre 2014, n. 99 (recante, tra l’altro, modifiche sui criteri di nomina alla qualifica di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato e dei Tribunali Amministrativi Regionali); ii) dell’atto di nomina del Consigliere R.V. a Presidente del T.R.G.A. – Trento; iii) della delibera del C.P.G.A. in data 3 luglio 2015 con la quale è stata respinta la proposta di nomina del dottor P. a Presidente del T.R.G.A – Trento.
3.2. Ad avviso del Collegio al quesito deve essere fornita risposta negativa.
Si osserva al riguardo che, nelle more del giudizio sono intervenute alcune circostanze fattuali certamente rilevanti ai fini dell’esame in ordine alla persistenza dell’interesse del dottor P. all’annullamento dei richiamati atti.
3.2.1. In primo luogo rileva la circostanza per cui il CPGA nella seduta del 20 novembre 2015 ha deliberato il collocamento in fuori ruolo del dottor P. per lo svolgimento dell’incarico di membro della Commissione di garanzia degli Statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici (istituita con L. 6 luglio 2012, n. 96 ).
Il collocamento in posizione di fuori ruolo del dottor P. (al quale invero era stato già in precedenza attribuito l’incarico in parola) si è reso necessario a seguito dell’entrata in vigore della L. 27 ottobre 2015, n. 175 , il cui articolo 1, comma 1, lettera c) stabilisce che “Per la durata dell’incarico, i componenti della Commissione sono collocati fuori ruolo dalle amministrazioni di appartenenza, secondo le disposizioni dell’ articolo 1, commi 66 e 68, della L. 6 novembre 2012, n. 190”.
Ciò che rileva in particolare, ai fini del decidere, è che il ridetto collocamento in fuori ruolo sia stato disposto prima del passaggio in decisione del ricorso di primo grado e che tale collocamento permanesse ancora al momento del passaggio in decisione.
3.2.2. In secondo luogo rileva la circostanza per cui, con nota indirizzata al Presidente del C.P.G.A. in data 12 maggio 2016 il dottor P. abbia dichiarato il venir meno dell’interesse a concorrere per la nomina a Presidente del T.R.G.A. – Trento (e ciò, nonostante all’indomani della pubblicazione della sentenza odiernamente impugnata fosse stato indetto un interpello per la copertura di quella posizione).
Con la medesima nota il dottor P. manifestava altresì la rinunzia ad avvalersi dell’annullamento degli atti con cui il richiamato incarico era stato conferito alla dottoressa V..
La dichiarazione resa dal dottor P. in data 12 maggio 2016 è stata acquisita agli atti del giudizio, non è stata disconosciuta dal suo autore e risulta certamente rilevante ai fini della definizione del giudizio anche ai sensi del comma 2 dell’articolo 104 del cod. proc. amm.
3.3. Le richiamate circostanze in fatto rendono palese il venir meno dell’interesse del dottor P. all’annullamento degli atti impugnati in primo grado.
3.3.1. Per quanto riguarda l’atto di nomina della dottoressa V. a Presidente del T.R.G.A. – sede di Trento, lo stesso appellante ha manifestato la carenza di interesse all’ulteriore coltivazione dell’impugnativa attraverso la nota in data 12 maggio 2016.
Con la nota in questione, in particolare, l’odierno appellante incidentale ha manifestato la sopravvenuta carenza di interesse a concorrere per la nomina a Presidente del T.R.G.A. – sede di Trento in sede di rinnovazione dell’atto annullato in sede giurisdizionale (ci si riferisce alla procedura conclusasi con la delibera del CPGA in data 3 luglio 2015 e con il successivo d.P.R. in data 7 settembre 2015).
3.3.2. Per quanto riguarda, più in generale, l’annullamento degli atti con cui è stata negata al ricorrente (in attuazione di quanto stabilito con la delibera del C.P.G.A. in data 21 novembre 2014) la possibilità di concorrere all’attribuzione di incarichi direttivi, non può che rilevarsi la carenza in capo all’appellante incidentale di uno specifico interesse in tal senso, se solo si consideri:
– che il C.P.G.A., con delibera in data 19 giugno 2015, preso atto della sfavorevole decisione resa dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 832/2015, ha indetto un nuovo interpello per l’attribuzione (non solo della Presidenza del T.R.G.A. – sede di Trento, poi rinunziata dall’appellante in data 12 maggio 2016, ma anche) di tutti gli altri posti da Presidente di T.A.R. resisi vacanti a seguito dell’abolizione dell’istituto del trattenimento in servizio ad opera del D.L. n. 90 del 2016. E’ importante osservare al riguardo che in tale occasione il Consiglio di Presidenza della G.A. ha disposto la rimessione in termini di tutti coloro che – al pari del dottor P. – non avrebbero potuto inizialmente partecipare all’interpello se si fosse data applicazione al contenuto della Delib. n. 99 del 2014;
– che il dottor P., pur potendo partecipare a tale interpello generale, ha deciso di non prendervi parte, limitandosi ad insistere per la sola attribuzione della Presidenza del T.R.G.A. – sede di Trento (i.e.: per la posizione in relazione alla quale, in data 12 maggio 2016 ha manifestato la perdita di interesse);
– che, in base a generali principi, l’interesse al ricorso (così come alla sua ulteriore coltivazione) deve presentare i consueti caratteri della concretezza e dell’attualità. Ebbene, difetta evidentemente tale carattere laddove – come nel caso in esame – il soggetto interessato all’impugnativa di atti e provvedimenti amministrativi per lui preclusivi abbia rinunziato (vuoi in modo espresso, vuoi per facta concludentia) ad impugnare gli atti in questione in relazione alle loro ricadute concrete. Ma il punto è che il dottor P. (in tesi pregiudicato dalle delibere dell’Organo di autogoverno che gli impedivano di aspirare alla nomina presso Uffici direttivi) non solo ha rinunziato a coltivare l’azione in relazione alla posizione per la quale aveva inizialmente manifestato in modo centrale il proprio interesse, ma inoltre ha volontariamente rinunziato a concorrere per l’attribuzione degli ulteriori uffici direttivi resisi disponibili una volta che (in attuazione all’ordinanza del Consiglio di Stato n. 832/2015, a lui favorevole) era stato interinalmente rimosso il limite alla sua partecipazione alla procedura per l’attribuzione di quegli ulteriori uffici. Ciò vuol dire che le scelte sostanziali e processuali effettuate dal dottor P. hanno consumato il suo interesse al conseguimento di tutte le utilità in concreto ritraibili nel corso dell’intera vicenda. Né può ritenersi che permanga comunque in capo all’appellante incidentale un possibile interesse de futuro ad ottenere la rimozione delle preclusioni di cui alla richiamata Delib. n. 99 del 2014 in vista della possibile attribuzione di ulteriori incarichi direttivi che si rendessero de futuro disponibili. Sul punto ci si limita ad osservare che un siffatto interesse difetta allo stato dei necessari caratteri di concretezza ed attualità (avendo oltretutto il dottor P. già desistito in passato dal concorrere all’attribuzione di analoghi incarichi);
– che a conclusioni analoghe deve pervenirsi in considerazione del fatto che, in corso di causa, il dottor P. sia stato collocato in posizione di fuori ruolo in relazione all’incarico – già in precedenza attribuitogli – di membro della Commissione di garanzia degli statuti per la trasparenza ed il controllo dei rendiconti dei partiti politici (collocamento in fuori ruolo cui lo stesso dottor P. ha espressamente consentito con atto in data 11 novembre 2015). Si osserva al riguardo che, ai sensi dell’ articolo 21, comma 5 della L. n. 186 del 1982, il collocamento del Magistrato in posizione di fuori ruolo determina di fatto l’inconferibilità in suo favore di incarichi direttivi nell’ambito della Giustizia amministrativa. Si potrebbe obiettare sul punto che il Magistrato ben potrebbe rimuovere tale ragione di inconferibilità rinunziando previamente alla posizione di fuori ruolo (così come all’incarico che l’ha determinata). Ma, anche in questo caso, la sussistenza allo stato di una circostanza impeditiva e la desistenza dell’interessato alla partecipazione a interpelli potenzialmente di suo interesse, palesano l’insussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale alla rimozione dei richiamati atti idonei ad impedire una nomina che allo stato non sarebbe comunque possibile stante la carenza o il venir meno di ogni concreta opzione in tal senso.
3.4. Concludendo sul punto, il ricorso principale del G.P.G.A., della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della dottoressa V. devono sul punto essere accolti e conseguentemente, in riforma della sentenza impugnata, deve essere dichiarata l’improcedibilità del primo ricorso per sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa degli atti impugnati in primo grado (e, segnatamente, degli atti con cui è stata negata la possibilità di conseguire la nomina a Presidente di T.A.R. ai Magistrati il cui periodo di permanenza in servizio, fino al collocamento a riposo per sopraggiunti limiti di età, sia inferiore a tre anni dalla data di conferimento dell’incarico).
4. Una volta accertato (e per le ragioni dinanzi esposte) che non sussiste (più) in capo al dottor P. uno specifico interesse all’annullamento degli atti impugnati in primo grado, occorre domandarsi (nella prospettiva di cui al richiamato articolo 34, comma 3 del cod. proc. amm.) se sussista in capo a lui uno specifico interesse alla declaratoria di mera illegittimità dei richiamati atti ai fini della coltivazione della domanda risarcitoria.
Il Collegio osserva sul punto che non viene in qui in rilievo la questione se il ricorso alla previsione appena richiamata possa essere ammesso ex officio (come ritenuto -ex multis – da Cons. Stato, V, 12 maggio 2011, n. 2817) ovvero se esso postuli un’espressa domanda o riserva in tal senso da parte del ricorrente.
Ci si limita ad osservare al riguardo che l’appellante incidentale dottor P. ha in effetti formulato espressa riserva di ottenere comunque la declaratoria di illegittimità degli atti impugnati in primo grado nella prospettiva della coltivazione della domanda risarcitoria, secondo lo schema di cui al richiamato articolo 34, comma 3 del cod. proc. amm. (in tal senso l’atto di costituzione in data 24 maggio 2016, pag. 3).
Occorre quindi domandarsi se possa procedersi nel caso in esame alla verifica incidentale circa la legittimità degli atti impugnati in primo grado nella richiamata prospettiva risarcitoria.
4.1. Il Collegio osserva al riguardo che non si fa luogo (anche per intuibili ragioni di economia processuale) alla richiamata declaratoria di carattere incidentale laddove lo scrutinio della domanda risarcitoria renda palese la carenza di taluno dei presupposti per la sua proposizione.
In siffatte ipotesi, laddove si procedesse comunque all’esame della domanda incidentale di accertamento dell’illegittimità degli atti asseritamente forieri di danno (pur nella consapevolezza dell’impossibilità di accordare l’invocato ristoro), si finirebbe per alterare il meccanismo concettuale posto a fondamento del richiamato comma 3 dell’articolo 34, consentendo che la declaratoria di illegittimità sia resa anche nella palese assenza di un effettivo e concreto interesse a porre tale declaratoria a fondamento dell’istanza risarcitoria.
Si osserva al riguardo che l’evidente ratio ispiratrice della richiamata disposizione processuale è quella di accentuare (anche nell’ottica del carattere autonomo dell’azione di accertamento) la distinzione fra:
i) (da un lato) l’azione e la conseguente pronuncia di annullamento (che devono essere necessariamente supportate da uno specifico interesse alla rimozione dell’atto dall’ordinamento, nell’ottica del soddisfacimento in forma specifica dell’interesse del ricorrente – in tal senso: Cons. Stato, Ad. Plen. 23 marzo 2011, n. 3 -) e
ii) (dall’altro) l’azione e la conseguente pronuncia di condanna, previa declaratoria incidentale di illegittimità dell’atto (che devono essere a propria volta supportate da uno specifico e concreto interesse a conseguire la tutela risarcitoria, pure in assenza di un episodio di annullamento attizio).
Ma è evidente al riguardo che, se l’incidentale declaratoria di illegittimità dell’atto presenta un carattere di necessaria strumentalità ai fini della tutela risarcitoria (non potendo tale declaratoria ex se soddisfare alcun effettivo interesse del ricorrente), conseguentemente, non vi sarà alcuna ragione sistematica per procedere a una siffatta declaratoria laddove sia palese che l’obiettivo cui essa strumentalmente mira (la tutela risarcitoria) non potrebbe comunque essere conseguito dal ricorrente.
In tal caso di perverrebbe a un risultato (quello della declaratoria di illegittimità dell’atto) svantaggioso per l’amministrazione, inutilmente compressivo del principio di stabilità degli atti amministrativi (anche nella logica degli obblighi conformativi ricadenti sull’amministrazione) e, al contempo, sostanzialmente inutile dal punto di vista della pienezza ed effettività della tutela (ormai solo risarcitoria) perseguibile dal ricorrente.
4.2. Ebbene, una volta impostati nel modo appena indicato i corretti termini concettuali della questione, ne emerge la non condivisibilità dell’approccio serbato dai primi Giudici i quali hanno proceduto alla richiamata declaratoria di illegittimità pur disponendo di elementi idonei a palesare l’impossibilità dell’accoglimento della domanda risarcitoria.
In tal modo decidendo i primi Giudici hanno infatti operato – come già si è anticipato – una vera e propria inversione del meccanismo concettuale sotteso alla formulazione dell’articolo 34, comma 3 del cod. proc. amm. (il quale rappresenta a propria volta, a ben vedere, il precipitato testuale del principio della necessità dell’interesse all’azione nel suo svolgersi dinamico in relazione alla vicenda processuale).
Ed infatti, i primi Giudici:
– invece di seguire il corretto schema logico sequenziale: i) verifica dell’interesse alla declaratoria incidentale di illegittimità in chiave risarcitoria; ii) verifica in ordine alle ragioni di illegittimità; iii) pronuncia ai fini risarcitori;
– vi hanno sostituito un percorso di fatto inverso, che può essere così sintetizzato: i) verifica in ordine alle ragioni di illegittimità (sul presupposto della sussistenza di un interesse in re ipsa ai fini risarcitori); ii) annullamento attizio; iii) pronuncia (negativa) ai fini risarcitori.
4.3. La palese infondatezza dei presupposti e delle condizioni per ammettere il ristoro del danno (che sarà qui di seguito divisata sub 5) avrebbe dovuto invero indurre una diversa articolazione del processo logico-valutativo, sì da evitare una declaratoria di illegittimità non supportata dal pertinente paradigma processuale.
La sentenza in epigrafe deve dunque essere in parte qua riformata.
5. L’appello incidentale proposto dal dottor P. avverso il capo della sentenza in epigrafe con cui è stata respinta la domanda risarcitoria da lui proposta in primo grado deve essere respinto, dovendosi al contrario confermare in parte qua la pronuncia reiettiva di tale domanda.
In particolare con ricorso per motivi aggiunti proposto nell’ambito del ricorso di primo grado n. 16532/2014 il dottor P. ha chiesto la condanna delle amministrazioni intimate al ristoro del danno biologico ed esistenziale da lui asseritamente patiti in conseguenza delle illegittimità attizie prodotte in suo danno.
5.1. I primi Giudici hanno condivisibilmente osservato al riguardo che, una volta acquisita (conformemente alla giurisprudenza della Corte di cassazione) l’unitarietà della categoria del danno non patrimoniale (comprensivo delle ipotesi di danno biologico ed esistenziale, qui lamentate dal dottor P.), resta nondimeno necessaria, ai fini del ristoro, l’allegazione e prova del danno sia in relazione alla sua consistenza obiettiva, sia in relazione al nesso eziologico (sul punto -ex multis -: Cons. Stato, IV. 10 gennaio 2012, n. 14; id., IV, 15 dicembre 2011, n. 6608).
E’ stato condivisibilmente osservato al riguardo che, mentre il risarcimento del danno biologico è subordinato all’esistenza di una lesione dell’integrità psico-fisica medicalmente accertabile, il danno esistenziale – da intendere come ogni pregiudizio (di natura non meramente emotiva ed interiore, ma oggettivamente accertabile) provocato sul fare a-reddittuale del soggetto, che alteri le sue abitudini e gli assetti relazionali propri, inducendolo a scelte di vita diverse quanto all’espressione e realizzazione della sua personalità nel mondo esterno – deve essere dimostrato in giudizio con tutti i mezzi consentiti dall’ordinamento, assumendo peraltro precipuo rilievo la prova per presunzioni (in tal senso -ex multis -: Cons. Stato, IV, 15 dicembre 2011, n. 6608).
Ebbene, la sentenza in epigrafe ha correttamente richiamato l’orientamento secondo cui, dovendosi respingere la ricostruzione sistematica del danno non patrimoniale (nelle sue componenti biologia ed esistenziale) quale danno in re ipsa e dovendosi riconfermare la sua corretta configurazione quale danno-conseguenza, l’effettiva consistenza del danno patito deve essere puntualmente allegata e provata dalla parte interessata.
Vero è che – in base a un orientamento parimenti condivisibile – la prova di tale tipologia di danno risulta sovente difficoltosa, con la conseguenza per cui è ammesso a tal fine il ricorso alle presunzioni ex art. 2727 cod. civ.
D’altra parte, affinché il ricorso a tale maccanismo fornisca risposte univoche ed attendibili, è necessario che tali presunzioni siano plurime, precise e concordanti.
5.2. Ebbene, riconducendo i principi appena richiamati alle peculiarità del caso in esame, il Collegio osserva in primo luogo (e per ciò che riguarda il danno biologico) che il dottor P. non ha allegato in atti puntuali elementi idonei a suffragare la ritrazione di un danno alla propria integrità psico-fisica in se suscettibile di accertamento medico-legale.
Ed infatti, pur dandosi atto del comprensibile disappunto e del profondo disagio conseguente a una vicenda che ha inciso in modo rilevante su uno snodo centrale della carriera lavorativa dell’interessato, non risultano in atti elementi univoci atti a dimostrare che tale disagio si sia tradotto in un’alterazione patologica dell’equilibrio psico-fisico dell’interessato.
5.3. A conclusioni non dissimili deve pervenirsi per ciò che riguarda il danno esistenziale, inteso – conformemente alla giurisprudenza della Corte di cassazione – come il pregiudizio che l’illecito determina sulla sfera a-reddituale del soggetto leso, alterando le sue abitudini di vita e gli assetti relazionali che gli erano propri, sconvolgendo la sua quotidianità e privandolo di occasioni per l’espressione e la realizzazione della sua personalità nel mondo esterno (in tal senso – ex multis -: Cass civ., Sez. Un., 24 marzo 2006, n. 6572).
Si osserva al riguardo che, pur dandosi nuovamente atto del notevole (e comprensibile) turbamento che la vicenda nel suo complesso può aver determinato nella sfera soggettiva del dottor P., nondimeno difetta in atti una qualunque allegazione circa le ricadute pregiudizievoli che essa avrebbe determinato sulla vita quotidiana del deducente, nonché sugli equilibri e sulle scelte di vita che lo stesso ha operato a seguito della mancata nomina.
Non è irrilevante osservare al riguardo che, nel corso della vicenda di causa, lo stesso dottor P. ha assunto il prestigioso incarico di componente della Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici di cui alla L. n. 96 del 2012 e che, per ammissione dello stesso dottor P., lo stesso ha avviato in modo proficuo e collaborativo la propria attività in seno all’Organismo in questione, profondendo anche nel nuovo ruolo la sua alta e riconosciuta professionalità.
La circostanza appena richiamata depone quindi in senso parzialmente difforme rispetto all’asserita grave compromissione (anche) della percezione dello status professionale la quale assume evidentemente, nell’ambito della vicenda di causa, un rilievo centrale anche ai fini della sussistenza del lamentato danno esistenziale.
5.4. Il dottor P. ha richiamato, con il suo appello incidentale, la pronuncia della Quarta Sezione di questo Consiglio 21 settembre 2015, n. 4375 con la quale è stata disposta la condanna dell’amministrazione al ristoro del danno non patrimoniale patito da un Avvocato dello Stato cui era stata illegittimamente negata la nomina a Vice Avvocato dello Stato.
In particolare, l’appellante incidentale attira l’attenzione del Collegio ai passaggi della sentenza n. 4375, cit. con i quali si è affermato che la frustrazione di ragionevoli aspettative di progressione professionale nell’ambito di già prestigiosi cursus honorum personali fornisca indici presuntivi del tutto rilevanti al fine di dichiarare la sussistenza del danno non patrimoniale in capo al soggetto leso.
5.4.1. Il Collegio osserva tuttavia che, in disparte la condivisibilità dei principi espressi dalla richiamata sentenza di questa decisione, emergono tuttavia in atti oggettive differenze fra il casus decisus ivi definito e la presente vicenda, sì da giustificare un diverso esito in relazione alla proposta domanda di ristoro del danno non patrimoniale.
In particolare, per quanto riguarda il danno biologico, nel caso deciso con la richiamata sentenza n. 4375 del 2015 il ricorrente aveva allegato in atti certificazioni mediche da cui risultava l’effettiva compromissione del suo stato di salute in un torno temporale immediatamente successivo al momento della mancata nomina e secondo modalità che risultavano ragionevolmente riconducibili alla prostrazione conseguente alla mancata nomina (in particolare, il ricorrente risultava affetto da “tachicardia parossistica con cardiopalmo” e da “sindrome ansioso-depressiva borderline con reattività”).
Nel caso odiernamente sottoposto al Collegio, invece, non risulta allegato in atti alcun documento idoneo a comprovare la richiamata compromissione patologica dello stato di salute dell’appellante incidentale la quale possa essere astrattamente posta in relazione con la mancata attribuzione della presidenza di un T.A.R.
Per quanto riguarda, poi, il danno professionale conseguente al mancato coronamento di una prestigiosa carriera con una altrettanto prestigiosa nomina, il Collegio rileva che parimenti sussistano nel caso in esame due rilevanti differenze rispetto al caso deciso con la sentenza n. 4375 del 2015 (sì da indurre ad esiti diversi il pur rilevante ricorso al meccanismo presuntivo ex art. 2727 cod. civ.).
Si osserva in primo luogo al riguardo che, in quel caso, il Collegio giudicante aveva desunto rilevanti elementi decisori dalla scelta del ricorrente di presentare con notevole anticipo le proprie dimissioni dal servizio, in tal modo manifestando per facta concludentia la sostanziale intollerabilità della prosecuzione della propria attività lavorativa a seguito della mancata nomina, la quale aveva determinato una oggettiva cesura fra ‘il prima’ e ‘il dopo’, tale da incidere irrimediabilmente sulle scelte del soggetto (secondo quel Collegio giudicante, infatti, la scelta di presentare anticipate dimissioni risulterebbe “chiaramente indicativa del vulnus arrecato al patrimonio personale e professionale (più in generale, esistenziale) del ricorrente, potendosi solo da una incidenza in tal senso di rilevante portata giustificarsi la scelta dello stesso di troncare il rapporto di lavoro con l’amministrazione”).
Si tratta di una situazione che non risulta verificabile nel caso in esame, avendo l’appellante incidentale proseguito la propria prestigiosa ed onorata carriera anche a seguito della mancata nomina.
Si osserva in secondo luogo al riguardo che, nel caso in esame (e contrariamente a quanto accaduto nel richiamato precedente deciso nel settembre del 2015), la carriera dell’interessato ha subito un’ulteriore evoluzione con l’attribuzione di un incarico di assoluto prestigio (naturalmente, da non intendersi quale sorta di spuria compensatio), accettato dall’interessato e avviato in modo del tutto proficuo.
Si tratta – è bene sottolinearlo – di un incarico attribuito all’appellante incidentale con determinazione congiunta del Presidente del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, su designazione del Presidente del Consiglio di Stato.
Il che depone ulteriormente nel senso di negare che nella sfera dell’appellante incidentale la mancata nomina a Presidente di un T.A.R. abbia determinato una definitiva ed irrimediabile frustrazione delle aspettative personali e professionali, sì da incidere in modo negativo sui suoi equilibri e scelte di vita.
Anche tale circostanza fornisce elementi del tutto rilevanti al fine di escludere (nella richiamata prospettiva del carattere univoco, preciso e concordante degli elementi di valutazione) la sussistenza di indici presuntivi di consistenza tale da supportare una condanna al ristoro del danno esistenziale.
5.5. Ai ben limitati fini che qui rilevano si osserva, poi, che non risulta suffragata agli atti di causa l’affermazione secondo cui nei confronti dell’appellante incidentale sarebbe stato espresso un “giudizio di inettitudine a ricoprire l’incarico di Presidente del T.A.R. provinciale, con sostanziale delegittimazione, perdita di immagine e dequotazione professionale dell’impegno del ricorrente” (pag. 5 dell’appello incidentale).
Al riguardo ci si limita ad osservare che dall’attento esame della documentazione in atti non emerge mai l’espressione di un tale giudizio di disvalore nei confronti dell’appellante incidentale, la cui mancata nomina è sempre stata attribuita unicamente al limitato periodo residuo di permanenza in servizio.
5.6. Allo stesso modo, non risulta fondata la domanda (già articolata in primo grado e puntualmente riproposta nella presente sede di appello) volta al ristoro del presunto danno da mobbing che sarebbe stato dedotto all’appellante incidentale a causa del contegno complessivamente serbato nei suoi confronti del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.
Sul punto ci si limita ad osservare che, in base a un consolidato (e qui condiviso) orientamento, quand’anche fosse qui confermata l’illegittimità degli atti impugnati in primo grado (il che, per le ragioni dinanzi esposte, non è), ciò non risulterebbe sufficiente a dimostrare la sussistenza di una complessiva condotta mobbizzante consapevolmente perpetrata dall’Organo di autogoverno nel suo complesso in danno dell’odierno appellante.
E’ stato osservato al riguardo che l’adozione un singolo atto illegittimo, o più atti illegittimi, non sono, di per sé, sintomatici della presenza di un comportamento mobbizzante, occorrendo la presenza di un complessivo disegno persecutorio, qualificato da comportamenti materiali, ovvero da provvedimenti, contraddistinti da finalità di volontaria e organica vessazione nonché di discriminazione, con connotazione emulativa e pretestuosa (in tal senso -ex multis -: Cons. Stato, VI, 16 aprile 2015, n. 1945; id., VI, 19 marzo 2015, n. 1413; id., III, 12 gennaio 2015, n. 28).
Ebbene, l’appellane incidentale non ha allegato in atti puntuali elementi idonei a persuadere che l’adozione degli atti impugnati in primo grado sottendesse un complessivo disegno volto a perpetrare in suo danno condotte discriminatorie e vessatorie.
6. In conclusione, la domanda di risarcimento del danno proposta dal dottor P. con i motivi aggiunti in primo grado e qui puntualmente riproposta in sede di appello incidentale non potrebbe comunque trovare accoglimento.
Conseguentemente, nella richiamata prospettiva di cui all’articolo 34, comma 3 del cod. proc. amm., non sussiste in capo al dottor P. un interesse alla declaratoria di illegittimità degli atti impugnati in primo grado.
7. Per le ragioni sin qui esposte la sentenza in epigrafe deve essere confermata per la parte in cui ha dichiarato la carenza di legittimazione dell’associazione A.N.M.A.
Nel merito, l’appello in epigrafe e l’appello incidentale della dottoressa V. devono essere accolti e per l’effetto, in riforma della sentenza in epigrafe, deve essere dichiarata l’improcedibilità della domanda di annullamento delle deliberazioni e dei provvedimenti impugnati in primo grado.
Al contrario, la sentenza in epigrafe deve essere puntualmente confermata per la parte in cui ha dichiarato l’infondatezza della domanda risarcitoria proposta dal Consigliere P..
Il Collegio ritiene che sussistano giusti ed eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto
respinge l’appello incidentale dell’Associazione Nazionale dei Magistrati Amministrativi;
accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso principale del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, del Consiglio di Stato e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché l’appello incidentale della dottoressa V. e conseguentemente, in riforma della sentenza appellata, dichiara improcedibile il ricorso di primo grado e annulla senza rinvio la sentenza appellata ;
respinge l’appello incidentale del dottor P..
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Claudio Contessa, Consigliere, Estensore
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere