Consiglio di Stato sezione III sentenza n. 4657 depositata il 7 ottobre 2015 – Interdittiva antimafia – Valutazione di attualità del tentativo di condizionamento della gestione dell’impresa da parte di associazioni mafiose

Consiglio di Stato sezione III sentenza n. 4657 depositata il 7 ottobre 2015

N. 04657/2015REG.PROV.COLL.

N. 04469/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4469 del 2015, proposto da:
I. V. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giovan Candido Di Gioia, con domicilio eletto presso lo stesso Avv. Giovan Candido Di Gioia in Roma, Piazza Mazzini, n. 27;

contro

-OMISSIS-, nella qualità di legale rappresentante dell’-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avv. Federico Tedeschini e dall’Avv. Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso lo stesso Avv. Federico Tedeschini in Roma, Largo Messico, n. 7;

nei confronti di

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Prefettura di Roma, in persona del Prefetto pro tempore, Questura di Roma, in persona del Questore pro tempore, Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del Presidente pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
S. S. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso lo stesso Avv. Andrea Abbamonte in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I TER n. 04759/2015, resa tra le parti, concernente la revoca della licenza di polizia per l’esercizio dell’attività di vigilanza – informativa interdittiva antimafia

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-, nella qualità di legale rappresentante della -OMISSIS- nonché di U.T.G. – Prefettura di Roma e del Ministero dell’Interno e della Questura di Roma e di S. S. s.r.l.;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

visto l’art. 52, commi 1 e 2, del d. lgs. 196/2003;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 luglio 2015 il Cons. Massimiliano Noccelli e uditi per le parti l’Avv. Di Gioia, l’Avv. Tedeschini, l’Avv. Pugliano, l’Avv. Abbamonte e l’Avvocato dello Stato Agnese Soldani;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il dott. -OMISSIS-, nella sua qualità di legale rappresentante dell’-OMISSIS- e titolare della licenza per tale società, ha impugnato, avanti al T.A.R. Lazio, chiedendone l’annullamento, il decreto della Prefettura di Roma n. 0263765 del 14.11.2014, contenente la revoca della licenza di polizia per l’esercizio dell’attività di vigilanza, nonché la presupposta informativa antimafia prot. n. 234639/2014 del 16.10.2014, emessa dalla stessa Prefettura.

2. La Prefettura della Provincia di Roma, con tale ultimo provvedimento, ha adottato una informativa interdittiva antimafia nei confronti degli -OMISSIS- e -OMISSIS-, nella qualità di controllante, in quanto riconducibili alla gestione di -OMISSIS-, quale amministratore di fatto, ritenuto quale prestanome e longa manus di -OMISSIS-, personaggio di notevole spessore criminale legato alla tristemente nota “Banda della Magliana”.

3. Con un primo motivo è stata dedotta dal ricorrente la presunta violazione del giusto procedimento, di cui alla l. 241/1990, e in particolare la presunta omessa valutazione, da parte del Prefetto di Roma, delle controdeduzioni presentate in sede procedimentale.

3.1. Con un secondo motivo è stata dedotta la presunta violazione delle disposizioni del r.d. 773/1931 e del r.d. 635/1940 nonché del d. lgs. 159/2011, in quanto le ragioni, poste a fondamento della revoca della licenza di polizia (e, prima fra tutte, l’informativa interdittiva antimafia), non avrebbero giustificato l’emissione di tale provvedimento.

4. Nel giudizio di primo grado si sono costituite le Amministrazioni intimate, odierne appellanti incidentali, per chiedere il rigetto del ricorso avversario, e sono intervenuti altresì ad adiuvandum numerosi dipendenti della società ricorrente, per sostenere le ragioni di questa e, con queste, la loro posizione lavorativa.

5. È altresì intervenuta ad opponendum S. S. s.r.l., in quanto affidataria, in associazione temporanea di imprese, dei servizi di vigilanza relativi agli immobili dell’ATAC di Roma nonché della Regione Lazio e in quanto, inoltre, partecipante alla gara indetta dalla Banca d’Italia per l’affidamento dei servizi di vigilanza e reception.

6. È infine intervenuta ad opponendum anche I. V. s.r.l. quale mandataria di vari r.t.i. classificati al secondo posto di gare pubbliche per l’esercizio dell’attività di vigilanza aggiudicate a -OMISSIS-.

7. Il T.A.R. Lazio, con la sentenza n. 4759 del 30.3.2015, ha annullato entrambi i provvedimenti, sia la revoca della licenza che la presupposta informativa, e ha ritenuto che nessuna delle quattro ragioni, addotte dall’Amministrazione a giustificazione della revoca, fosse fondata, a cominciare dall’intervenuta emissione della informativa antimafia, alla quale, secondo il primo giudice, difetterebbe il requisito dell’attualità degli elementi indicatori dell’infiltrazione mafiosa.

8. Avverso tale sentenza ha proposto appello I. V. s.r.l., sostenendo la legittimità dei provvedimenti impugnati e annullati dal primo giudice, sia per quanto concerne la revoca della licenza che la presupposta informativa, e hanno chiesto, previa sospensione, la riforma di tale sentenza.

9. Avverso tale sentenza hanno proposto, altresì, appello incidentale il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Roma, la Questura di Roma e l’Autorità Nazionale Anticorruzione, e ne hanno chiesto, previa sospensione, la riforma, con conseguente rigetto del ricorso proposto in primo grado.

10. Si è costituito l’appellato dott. -OMISSIS-, domandando di respingere l’appello principale nonché quello incidentale proposto dalle Amministrazioni e articolando, a sua volta, appello incidentale, volto a censurare le parti della sentenza a lui sfavorevoli, nonché riproponendo, altresì, i motivi non esaminati dal primo giudice.

11. Si è costituita, infine, anche S. S. s.r.l., per chiedere l’accoglimento dell’appello proposto da I. V. s.r.l. e la reiezione dell’appello incidentale proposto dal dott. -OMISSIS-.

12. Nella camera di consiglio del 18.6.2015 il Collegio, ritenuto di dover decidere la causa con sollecitudine nel merito, l’ha rinviata, per la trattazione di questo, alla pubblica udienza del 16.7.2015.

13. In tale ultima udienza il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

14. Ritiene il Collegio di dover esaminare con precedenza, per la sua priorità logico-giuridica, l’appello incidentale proposto dal Ministero dell’Interno, dalla Prefettura di Roma, dalla Questura di Roma e dall’Autorità Nazionale Anticorruzione, trattandosi di impugnazione che, sottoponendo a censura l’annullamento giurisdizionale del provvedimento interdittivo, verte sull’atto presupposto – l’informativa – e ha carattere assorbente rispetto anche all’appello proposto da I. V. s.r.l., appello, come si dirà, inammissibile per difetto di legittimazione attiva in capo a tale società.

15. Seguirà poi, per le medesime ragioni di priorità logico-giuridica, l’esame dell’appello incidentale, proposto da -OMISSIS-, e dei motivi, anche aggiunti, da essa proposti in primo grado e non esaminati dal primo giudice.

15.1. Infine si procederà all’esame, per quanto di interesse, dell’appello principale proposto da I. V. s.r.l., ovviamente, per sintesi, alla luce delle motivazioni contenute nell’esame degli altri gravami prioritariamente esaminati.

16. L’appello incidentale, proposto dal Ministero dell’Interno, della Prefettura di Roma, dalla Questura di Roma e dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, ciò premesso in limine litis, è fondato e va accolto.

16.1. Il primo giudice ha fondato la sua propria statuizione annullatoria sul convincimento che «in assenza di indizi seri, precisi e concordanti, oggettivamente riscontrabili, che, secondo l’esperienza comune, assumono un significato univoco nel senso di ritenere ancora attualmente sussistenti rapporti tra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS-, l’interdittiva antimafia, assunta a presupposto del provvedimento di revoca della licenza ex art. 134 del T.U.L.P.S., risulta illegittima, per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti» (pp. 46-47 della sentenza impugnata).

17.1. Secondo l’orientamento seguito dal T.A.R. capitolino, in altri termini, difetterebbe all’informativa la indispensabile connotazione dell’attualità, non rilevando in contrario la data, ben successiva, di adozione della sentenza penale che ha definito il relativo giudizio di primo grado, peraltro appellata.

17.2. Ciò che assume rilevanza, ha affermato il primo giudice, è il periodo in cui sono stati consumati i fatti-reato, oggetto di condanna e anche solo di esame e di valutazione da parte del giudice penale.

18. Una simile lettura del dato normativo in materia, tuttavia, non convince perché conduce ad una interpretatio abrogans dell’art. 84, comma 4, del d. lgs. 159/2011 e del valore estrinseco che alle sentenze di condanna, anche non definitive, tale disposizione assegna.

18.1. Valga qui osservare che, a mente dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. 159/2011, le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa che danno luogo all’adozione dell’informazione antimafia interdittiva, di cui al comma 3, sono desunte, fra l’altro, «dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei delitti di cui agli articoli 353, 353-bis, 629, 640-bis, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale e di cui all’articolo 12-quinquies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356».

18.2. Ora ben può desumere e bene ha desunto l’autorità prefettizia tali elementi dalla sentenza del Tribunale penale di Roma che, pur intervenuta nel 2013 e ancorché oggetto di impugnazione, ha condannato -OMISSIS- per il delitto di cui all’art. 644 c.p.

18.3. Ritenere che tale sentenza sia irrilevante, soltanto perché ha ad oggetto fatti risalenti nel tempo, significa introdurre un elemento della fattispecie – l’attualità del fatto di reato, oggetto di condanna – che non è contemplato dalla disposizione, la quale si limita a prevedere che la condanna per uno dei delitti-spia, quale che sia il tempo in cui è intervenuta, debba essere presa in considerazione dal Prefetto ai fini del rilascio dell’informativa.

18.4. Diversamente ragionando, del resto, si perverrebbe alla paradossale conseguenza che i tempi dell’accertamento dibattimentale, nella pienezza del contraddittorio, tornino a favore e non in danno del soggetto condannato, ancorché in via definitiva.

18.5. Se si seguisse un simile ordine di idee, infatti, ne deriverebbe che quanto più si dilatano i tempi dell’accertamento dibattimentale e aumenta la distanza, sul piano cronologico, della condanna dalla commissione dei fatti, tanto più irrilevante diverrebbe l’incidenza della condanna sulla valutazione degli elementi di permeabilità mafiosa dell’impresa, trascurandosi però, in questo modo, di considerare che è spesso la complessità dei fatti e la molteplicità delle parti (e, non di rado, l’impiego di strategie processuali dilatorie), nei processi relativi alla criminalità organizzata di stampo mafioso o a reati connessi a tale tipo di criminalità, a condizionare pesantemente l’accertamento dibattimentale e la lunghezza del giudizio.

18.6. Tale lunghezza, con la conseguente sopravvenienza della condanna anche a notevole distanza di tempo dai fatti accertati, non può rendere irrilevante la sentenza di condanna, ai fini di cui all’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. 159/2011, nella valutazione del Prefetto, per il quale la condanna è un elemento attuale, ancorché intervenuta dopo molti anni dai fatti di reato, da cui egli desume gli elementi per valutare il pericolo di condizionamento mafioso.

19. Altra e più complessa questione investe, naturalmente, l’apprezzamento che il Prefetto compie della sentenza e, cioè, il valore intrinseco che il contenuto della sentenza assume nella valutazione discrezionale compiuta dall’autorità.

19.1. E qui si deve aver riguardo al disposto dell’art. 93, comma 4, del d. lgs. 159/2011, secondo cui il Prefetto, acquisita la relazione del gruppo interforze, «valuta se dai dati raccolti possano desumersi, in relazione all’impresa oggetto di accertamento e nei confronti dei soggetti che risultano poter determinare in qualsiasi modo le scelte o gli indirizzi dell’impresa stessa, elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa di cui all’articolo 84, comma 4 ed all’articolo 91, comma 6».

19.2. La sentenza emessa dal Tribunale penale di Roma l’8.11.2013, nel condannare -OMISSIS- per il delitto di usura p. e p. dall’art. 644 c.p., lo dipinge «come un fiduciario del -OMISSIS-, “testa di paglia” privo di pregiudizi alla qual intestare i cespiti che altri avrebbero dovuto di fatto gestire, presenza utile non solo perché privo di pregiudizi e di “storia criminale” pregressa ma anzi – trattandosi di figlio di noto uomo politico – il più adatto per accreditare i sodali nei rapporti con i terzi, in primis con le banche» (pp. 39-40).

19.3. Il T.A.R. ha ritenuto che i contatti tra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS-, legata all’organizzazione criminale tristemente nota della Banda della Magliana, non possano essere più attuali sia per il mero decorso del tempo, risalendo a dieci anni addietro i fatti per i quali è intervenuta la condanna, sia per il rilievo che già nel 2004 il G.I.P. presso il Tribunale di Roma, nel rigettare, con l’ordinanza n. 5439 del 9.11.2004, la richiesta di custodia cautelare in carcere formulata nei confronti, tra gli altri, proprio di -OMISSIS-, osservava che, sulla base delle intercettazioni telefoniche, era emersa con estrema chiarezza la precisa volontà del -OMISSIS- di interrompere qualsiasi contatto e cointeressenza con la famiglia -OMISSIS-.

20. Nessuno dei due elementi, tuttavia, può ritenersi decisivo per escludere l’attualità dei contatti tra -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS-.

20.1. Quanto al primo, relativo al mero decorso del tempo, questa Sezione ha costantemente affermato (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. III, 23.1.2015, n. 305) il principio di diritto secondo cui l’interdittiva può fondarsi, oltre che su fatti recenti, anche su fatti più risalenti nel tempo, quando tuttavia dal complesso delle vicende esaminate, e sulla base degli indizi (anche più risalenti) raccolti, possa ritenersi sussistente un condizionamento attuale dell’attività dell’impresa.

20.2. Se dall’esame dei fatti più recenti non esce confermata l’attualità del condizionamento, pur ipotizzabile sulla base dei fatti più risalenti, l’informativa deve essere annullata (Cons. St., sez. III, 13.3.2015, n. 1345).

20.3. Ora l’esame della sentenza penale, effettuato dall’Amministrazione nel provvedimento interdittivo, dimostra che il Prefetto ha ritenuto attuale il legame esistente tra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS- e, cioè, non interrotto, ma perdurante il rapporto di collaborazione e di cointeressenza economica descritto, seppure per affermarne la responsabilità penale in ordine a specifici fatti contestatigli, nella sentenza penale stessa, al punto che lo stesso provvedimento interdittivo, recependo le motivazioni del giudice penale, non esita a definire -OMISSIS- quale longa manus della famiglia -OMISSIS-.

20.4. L’informativa, sulla base degli elementi istruttori raccolti e delle motivazioni contenute nella sentenza penale, ha ritenuto in altri termini attuale tale stretto legame di collaborazione/dipendenza del -OMISSIS- rispetto alla famiglia -OMISSIS- e concreto, quindi, il pericolo di condizionamento mafioso da parte di tale famiglia su -OMISSIS- per il tramite del -OMISSIS-.

20.5. La circostanza che tale rapporto sia emerso solo in occasione dei fatti contestati nel periodo tra il 2001 e il 2003, oggetto del giudizio penale, nulla toglie all’attualità di tale rapporto, quale descritta dalla stessa sentenza penale e recepita dall’autorità prefettizia.

20.6. Né alla saldezza di tali legami sottrae attualità il provvedimento del G.I.P., sopra menzionato e risalente ad un’epoca immediatamente successiva ai fatti (2004), poiché tale provvedimento si limita a chiarire solo che la precedente attività delittuosa del -OMISSIS- si è interrotta non per resipiscenza, ma per puro calcolo di mera opportunità, e che «le condotte criminose realizzate dal -OMISSIS- siano state episodi, certamente negativi e gravi, connotati da elevata pericolosità, non proseguiti ulteriormente, anche a causa delle misure cautelari adottate nei confronti dei complici e dei soggetti per i quali operava».

20.7. La volontà di interrompere il sodalizio criminoso, per ragioni opportunistiche o, finanche, per una pur legittima strategia processuale finalizzata a separare le sue sorti da quelle degli altri – all’epoca – coindagati e arrestati, non significa però che i legami economici tra -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS- siano stati rescissi e il duraturo rapporto di collaborazione/subordinazione tra il primo e la seconda sia venuto meno.

21. La società ricorrente, in primo grado, non ha fornito elementi tali da far ritenere spezzato il legame di cointeressenza economica tra -OMISSIS-, che agiva indisturbato da occulto dominus all’interno della cooperativa appellata, e la famiglia -OMISSIS- – al di là del provvedimento del G.I.P., sopra citato, che tuttavia non rileva a tal fine – essendosi limitata a contestare l’assenza di attualità per il semplice decorso del tempo dai fatti.

21.1. Ma questo argomento non è probante, non solo perché il mero decorso del tempo è in sé un elemento neutro, che non smentisce, da solo, la persistenza di legami, vincoli e sodalizi e comunque non dimostra, da solo, l’interruzione di questi, se non corroborato da ulteriori e convincenti elementi indiziari, ma anche perché trascura di considerare che l’infiltrazione mafiosa, per la natura stessa delle organizzazioni criminali dalle quali promana e per la durezza e, insieme, durevolezza dei legami che esse instaurano con il mondo imprenditoriale, ha una stabilità di contenuti e, insieme, una mutevolezza di forme, economiche e giuridiche, capace di sfidare il più lungo tempo e di occupare il più ampio spazio possibile.

21.2. Proprio le vicende esaminate dalla sentenza del Tribunale penale di Roma, per quanto oggetto di appello e tuttora sub iudice, lo dimostrano.

22. A nulla rileva, d’altro canto, che tale sentenza penale abbia escluso, per tali specifiche vicende, l’aggravante di cui all’art. 7 della l. 203/1991 (pp. 9-11 della sentenza), quando la giurisprudenza di questo Consiglio è ben costante nell’affermare, per analoghe vicende, che, nonostante l’eliminazione dalle imputazioni di detta aggravante per carenza di risultanze d’indagine idonee a sostenerne proficuamente l’accusa, già i reati di usura, come nel caso di specie, e di estorsione in concorso, per la loro stessa indole e tipicità, sono sufficienti a corroborare una non illogica valutazione di possibile contiguità con associazioni mafiose, tenuto pure conto che in materia possono considerarsi rilevanti elementi non ritenuti tali ai fini di prova in sede penale (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 11.7.2014, n. 3557).

23. L’attualità dei rapporti tra -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS-, lungi dall’essere stata convincentemente smentita dalla ricorrente in primo grado, è anzi confermata dalla recente ordinanza del 26.6.2015 del G.I.P. presso il Tribunale di Roma, depositata dalla difesa erariale, ordinanza che ha applicato la misura cautelare della custodia in carcere a -OMISSIS- per molteplici contestazioni, tra le quali la sottrazione fraudolenta al pagamento di imposte, dovute dall’-OMISSIS-, e l’emissione di fatture per operazioni inesistenti.

23.1. In detta ordinanza (p. 39) si legge che «il -OMISSIS-, nonostante il processo subito e ancora in corso, non ha mai rescisso i legami con i -OMISSIS-» e che la circostanza è documentata dagli esiti della perquisizione personale e locale a suo carico, nel corso della quale è stato rinvenuto, all’interno dell’ufficio di Presidenza di Guidonia Montecelio, in suo uso, un biglietto da visita di -OMISSIS-della “SENZA TEMPO – Orologi da mito”, riportante, a suo tergo, l’appunto manoscritto con due utenze cellulari intestate a -OMISSIS–, quest’ultimo figlio di -OMISSIS-, cassiere della nota Banda della Magliana.

23.2. Sono stati rinvenuti altri 11 orologi di pregio, non sottoposti a sequestro, cinque dei quali erano confezionati in custodie riportanti il logo del bigliettino da visita sul cui retro era appuntato, significativamente, il nome di -OMISSIS–.

23.3. -OMISSIS-, per quanto emerge dalla informativa del 19.12.2014, è titolare della “IN TIME s.n.c. di -OMISSIS-& C.”, esercente l’attività di commercio al dettaglio di orologi e articoli di gioielleria, con sede in Roma, via Parioli, n. 71.

23.4. Allo stesso indirizzo vi è la sede secondaria della SENZA TEMPO s.r.l., di cui è legale rappresentante e socia, al 95%, -OMISSIS-, madre di -OMISSIS-, mentre altro socio di tale società è -OMISSIS-.

23.5. La polizia giudiziaria ha riferito che dalle indagini tecniche svolte nell’ambito del proc. 55278/02 DDA erano emersi contatti tra l’utenza cellulare intestata a -OMISSIS- e l’utenza cellulare intestata a -OMISSIS–, sottoposta ad intercettazione dal 12.5.2001 al 26.7.2001.

23.6. Nel capo di imputazione per riciclaggio sub 6, di cui alla più volte citata sentenza del 2013, -OMISSIS-e -OMISSIS- sono indicati quali beneficiari di assegni tratti sul conto corrente della Nuvolari Elite Cars 2001 s.r.l., società gestita dalla famiglia -OMISSIS-.

23.7. Tra l’altro, ha rilevato ancora il G.I.P. nella recente ordinanza (p. 39), l’utenza mobile indicata nel biglietto rinvenuto è stata attivata solo il 21.5.2013, «segno di una attualità di rapporti tra -OMISSIS- e -OMISSIS–».

24. Le motivazioni dell’ordinanza cautelare appena citata aiutano a lumeggiare l’episodio della perquisizione personale e locale eseguita nel febbraio 2014 a carico di -OMISSIS-, pur esaminata dal T.A.R. che però, dopo aver premesso come tale elemento istruttorio non sia stato valorizzato dall’informativa e costituisca una motivazione postuma, nega che da essa sia desumibile la permanenza di rapporti tra -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS-, poiché ritiene «verosimile che i due numeri telefonici siano serviti nel corso del processo penale riguardante entrambi (il -OMISSIS- ed il -OMISSIS-) conclusosi solo tre mesi prima della perquisizione» e afferma che l’eventuale indizio che potrebbe ricavarsi dalla perquisizione «non è suffragato da ulteriori elementi ben più attendibili in ordine alla sussistenza di tali rapporti, quali sono quelli desumibili da intercettazioni telefoniche e/o ambientali» (p. 35 della sentenza impugnata).

24.1. Se si può convenire con il primo giudice sul rilievo che gli esiti della perquisizione non siano stati menzionati dall’informativa, per quanto, però, contenuti negli atti dell’istruttoria svolta dall’autorità prefettizia e recepiti nell’interdittiva, non si può condividere l’analisi di tale materiale probatorio che il primo giudice compie, non solo perché la spiegazione “processuale” del ritrovamento dei numeri fornita dal T.A.R. appare assai meno verosimile e plausibile di quella “sostanziale” e, cioè, che i due soggetti continuino a frequentarsi e ad avere rapporti economici, come dimostra la vicenda degli orologi, ma perché tale ultima spiegazione, diversamente da quanto assume il T.A.R., è suffragata da elementi indiziari seri e probanti, ben evidenziati – e con effetti ben più gravi sul piano della libertà personale – dal G.I.P. nella sua ordinanza, elementi che non necessariamente devono provenire da intercettazioni ambientali o telefoniche.

25. Ne deriva che, per le ragioni appena espresse, la persistenza e la frequenza dei rapporti tra -OMISSIS-, vero dominus del -OMISSIS-, e la famiglia -OMISSIS-, contigua alla Banda della Magliana, in quanto sorretta da elementi valutativi seri, concreti e probanti e non smentita convincentemente dalle argomentazioni della odierna appellata, pienamente giustifica la valutazione prefettizia relativa al pericolo di condizionamento mafioso di -OMISSIS-.

26. In accoglimento dell’appello incidentale, proposto dal Ministero dell’Interno e dalle altre Amministrazioni, la sentenza impugnata merita riforma, con conseguente reiezione del motivo accolto dal T.A.R.

26.1. La legittimità dell’informativa è motivo sufficiente, in sé, a giustificare la revoca della licenza, poiché, come ha bene osservato, sul punto, il primo giudice, la licenza di polizia in oggetto non era stato rilasciata al dott. -OMISSIS-, in proprio e uti singulus, bensì nella qualità di legale rappresentante della società alla quale, appunto, il titolo si riferiva.

27. Tale ultima considerazione, peraltro, consente al Collegio di passare subito all’esame dei motivi di appello incidentale, proposti dal dott. -OMISSIS-, sempre adottando e seguendo il criterio, sopra ricordato, dell’ordine di priorità logico-giuridica, che impone di scrutinare, appunto, le censure mosse con l’appello incidentale dal dott. -OMISSIS- alla sentenza impugnata, nelle statuizioni a lui sfavorevoli, e i motivi dichiarati assorbiti e/o non esaminati dal primo giudice, ritualmente riproposti.

28. Tali censure e tali motivi sono tutti infondati.

29. Con un primo motivo, che si riconnette proprio alle ultime considerazioni testé svolte, il dott. -OMISSIS- (pp. 4-7 dell’appello incidentale), lamentando la violazione del principio di personalità delle autorizzazioni di polizia (art. 8 del T.U.L.P.S.) e di altri parametri normativi in subiecta materia, assume che il T.A.R. avrebbe erroneamente attribuito al titolare della licenza e, cioè, allo stesso dott. -OMISSIS- avvenimenti riferibili alla società, ponendo a base della revoca del titolo elementi estranei alla sua sfera personale.

29.1. Si tratta di un motivo infondato sia in fatto che in diritto, non solo perché appunto, come ha correttamente ricordato il T.A.R., la licenza non è stata attribuita al dott. -OMISSIS-a titolo personale e in proprio, ma quale legale rappresentante della società, ma perché finisce con lo svuotare di significato la nozione di personalità allorché essa si riferisca, come nel caso di specie, ad enti giuridici e, in particolar modo, alla società di cui il dott. -OMISSIS- è legale rappresentante, legittimando una inammissibile interpretatio abrogans dell’art. 134 del r.d. 773/1931 e dell’art. 257-quater del r.d. 635/1940, la cui interpretazione, da parte del T.A.R., è invece immune da censura, soprattutto di fronte a condotte, da parte degli amministratori di fatto della società, particolarmente allarmanti, che hanno giustificato la legittima emissione dell’informativa antimafia.

30. Con un secondo motivo (pp. 7-13 dell’appello incidentale) il dott. -OMISSIS- lamenta la violazione e la falsa applicazione delle disposizioni, di cui al d. lgs. 159/2011, con particolare, ma non esclusivo, riferimento agli artt. 84, 91, 94 e 95 Cost., la violazione e la falsa applicazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost., l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, la contraddittorietà manifesta, il travisamento di atti e fatti, l’erroneità e il difetto dei presupposti, lo sviamento e la manifesta ingiustizia.

30.1. Il T.A.R. Lazio, pur accogliendo il ricorso di primo grado e annullando, conseguentemente, tutti i provvedimenti gravati e, principalmente, l’informativa prefettizia, ha comunque respinto il ricorso introduttivo in parte qua e, cioè, nella parte in cui il ricorrente, in prime cure, aveva contestato fermamente la correttezza della valutazione effettuata dalla Prefettura nel ritenere -OMISSIS- “amministratore di fatto” della società colpita dal provvedimento interdittivo.

30.2. In particolare il dott. -OMISSIS- contesta che -OMISSIS- sia l’amministratore di fatto della società, come invece pare ritenere la sentenza impugnata, e osserva che, per attribuire ad un soggetto simile qualifica, è necessario dimostrare, al di là di ogni ragionevole dubbio, che il soggetto in questione riesca a condizionare a proprio piacimento la stessa vita sociale dell’impresa, determinandone tutte le scelte societarie.

Sostiene ancora l’appellante incidentale che il T.A.R. Lazio, in modo alquanto superficiale, senza svolgere alcuna istruttoria e senza fornire, soprattutto, alcuna prova al riguardo, ha affermato che -OMISSIS- sarebbe, potenzialmente, l’amministratore di fatto della società -OMISSIS- sulla base di elementi del tutto inconferenti, “spuri” al mondo del diritto e, comunque, fuori luogo.

30.3. Inoltre, deduce ancora l’appellante incidentale, il primo giudice, per arrivare a questa conclusione, prende a riferimento le evidenze riscontrate a seguito della perquisizione locale e personale effettuata il 19.2.2014 e confluite nella memoria/nota del GICO dell’11.11.2014, successiva all’adozione del provvedimento interdittivo, perché si tratterebbe, a ben vedere, di risultanze non presenti e non richiamate nel provvedimento antimafia e utilizzate dal Prefetto di Roma per affermare che il -OMISSIS- era l’amministratore di fatto della società in questione.

30.4. La tesi dell’appellante incidentale, in sintesi, è che la conclusione del T.A.R. sia erronea e infondata per i seguenti motivi:

a) perché la sentenza si limiterebbe ad affermare che -OMISSIS- sia potenzialmente l’amministratore di fatto senza alcuna certezza, al riguardo, e comunque non al di là di ogni ragionevole dubbio (p. 11 dell’appello incidentale);

b) perché la sentenza avrebbe posto a base della sua valutazione le evidenze riscontrate a seguito della perquisizione locale e personale, compiuta il 19.2.2014 e confluite nella memoria/nota del GICO dell’11.11.2014, risultanze non valorizzate nel provvedimento interdittivo e, comunque, del tutto inidonee a provare che egli sia amministratore di fatto della società (p. 11 dell’appello incidentale);

c) perché la sentenza sarebbe contraddittoria nella misura in cui ha, da un lato, affermato che tali evidenze costituiscono una motivazione postuma, inammissibile, e dall’altro le ha valorizzate per ritenere -OMISSIS- amministratore di fatto della società (p. 12 dell’appello incidentale).

30.5. Non si potrebbe quindi dubitare in conclusione, secondo l’appellante incidentale, della illegittimità e della erroneità dei capi della sentenza di primo grado, qui gravata, che sarebbe inficiata dai vizi dedotti con il motivo e, soprattutto, dal difetto di motivazione e di istruttoria, basandosi la stessa su un quadro accusatorio che concerne un soggetto che non può essere in alcun modo qualificato come “amministratore di fatto”.

31. Il motivo, nelle sue molteplici argomentazioni, è privo di fondamento.

31.1. Ha ben sottolineato la sentenza impugnata, con motivazione che non è stata oggetto di specifica contestazione, che -OMISSIS– s.r.l. è partecipata da –OMISSIS-, nell’ambito della quale -OMISSIS- ha rivestito la carica di dirigente dal 2011 sino alle sue dimissioni, successive all’adozione dell’interdittiva antimafia e avvenute il 24.10.2015.

31.2. Il T.A.R. ha poi rilevato come nel provvedimento interdittivo – e non, si badi, in atti successivi allo stesso – si legga che -OMISSIS-, fra il 2008 e il 2011, ha rivestito la carica di dirigente anche presso -OMISSIS–”, a sua volta partecipata dalle stesse società che figurano quali socie della -OMISSIS– s.r.l.

31.3. Nell’ambito di -OMISSIS– s.r.l., ha ancora osservato il primo giudice con motivazione non oggetto, nemmeno essa, di specifica contestazione da parte dell’appellante incidentale, -OMISSIS-, in affiancamento o su mandato diretto del Presidente, ha ricoperto l’incarico di Responsabile dello sviluppo, partecipazione, controllo e gestione, con la funzione di individuare e reperire tutte le occasioni di crescita e di rafforzamento del settore, svolgendo un «incarico di assoluto rilievo» (p. 22 della sentenza impugnata).

31.4. Si tratta di elementi che, già contenuti nel provvedimento prefettizio e già da soli, sarebbero sufficienti a qualificare -OMISSIS- quale amministratore di fatto della società, non dovendosi dimenticare che, ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d. lgs. 159/2011, il Prefetto competente «estende gli accertamenti pure ai soggetti che risultano poter determinare in qualsiasi modo le scelte o gli indirizzi dell’impresa» e tale è e non può ritenersi, ai sensi e per gli effetti di tale disposizione, anche -OMISSIS-, come del resto ha rilevato anche il G.I.P., nella recente ordinanza applicativa della custodia cautelare in carcere a suo danno, laddove ha affermato, sulla scorta di tutti gli elementi investigativi prodotti, la sua situazione di effettiva proprietà del -OMISSIS-.

31.5. La capacità di condizionare, in qualsiasi modo, le scelte e gli indirizzi dell’impresa da parte di -OMISSIS- è indubbia, alla luce degli elementi valorizzati dall’informativa e – nella sostanza – rimasti incontestati dallo stesso appellante incidentale, e l’analisi degli ulteriori elementi emersi nella perquisizione locale e personale eseguita dal 19.2.2014 e dei controlli amministrativi eseguiti il 15.5.2014, meramente confermativi del suo ruolo predominante all’interno della struttura societaria, è perfino superflua e, comunque, non decisiva di fronte al delinearsi della sua chiara e inequivocabile figura egemonica all’interno di -OMISSIS- sulla base di quanto già ampiamente e sufficientemente rilevato nell’informativa prefettizia.

31.6. Figura egemonica, quella sua, che è ben lumeggiata e tratteggiata, merita qui solo aggiungere, anche dalla recente ordinanza applicativa della custodia cautelare in carcere emessa suoi riguardi il 26.6.2015 dal G.I.P. di Roma, di cui si è fatto più volte menzione.

Non giova nemmeno all’appellante incidentale, per contestare la figura di amministratore di fatto in capo a -OMISSIS-, richiamarsi alla regola della certezza al di là di ogni ragionevole dubbio, poiché tale regola causale può trovare spazio nel giudizio penale, laddove viene in gioco la liberà personale dell’imputato, ma non nel giudizio amministrativo, che investa la legittimità del provvedimento interdittivo antimafia, ispirato ad una ben diversa logica preventiva e improntato alla regola, di stampo civilistico, del “più probabile che non”.

31.7. Pare a questo Collegio difficilmente contestabile che, alla stregua di tale regola causale, -OMISSIS- sia stato, sino alla sua recente restrizione in carcere, dominus indiscusso della odierna appellante incidentale -OMISSIS- né il suo ruolo egemonico è stato in alcun modo scalfito dalle contestazioni svolte dall’appellante e, men che mai, dall’argomentazione, del tutto inverosimile, che un mero “dipendente” della società, quale si vuol accreditare -OMISSIS-, possa «conoscere come o meglio di un Presidente o di un Amministratore le dinamiche interne della società, sia tecniche che amministrative, sarebbero da qualificare come “Amministratore di fatto”» (p. 8 dell’appello incidentale).

31.8. Proprio la circostanza che il -OMISSIS- nel corso dei recenti controlli effettuati dagli organi di polizia si sia presentato a tali organi come uno dei soci del -OMISSIS- ed abbia dimostrato di conoscere le dinamiche di conduzione degli istituti di vigilanza, sia sotto il profilo amministrativo che tecnico, circostanza, questa, ben valorizzata dall’informativa prefettizia, dimostra inequivocabilmente, laddove ve ne fosse il bisogno, la sua posizione di amministratore di fatto all’interno di -OMISSIS-, al di là di sterili disquisizioni nominalistiche sull’accezione di “socio”, peraltro significativamente adoperato dal -OMISSIS- stesso, nel qualificarsi tale, sicché ogni questione sulla novità della memoria/nota del GICO dell’11.11.2014, sollevata dall’appellante incidentale, è dunque ininfluente, sul piano decisorio, in ordine alla sua qualifica effettiva e incontestabile di amministratore di fatto.

31.9. Il motivo, pertanto, deve essere respinto.

32. Occorre ora procedere alla disamina dei motivi assorbiti e/o non esaminati dal primo giudice, ritualmente riproposti, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., da parte del dott. -OMISSIS-.

33. Con il I motivo di diritto, in questa sede riproposto (pp. 13-16 dell’appello incidentale), il dott. -OMISSIS- ha dedotto la violazione di legge e, in particolare, degli artt. 7 e ss. della l. 241/1990, la violazione degli art. 21-bis, 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990 e dei principi in materia di revoca/annullamento degli atti amministrativi, l’illegittimità derivata, la violazione e la falsa applicazione degli artt. 94 e 95 del d. lgs. 159/2011, l’eccesso di potere per difetto di presupposto, per difetto di istruttoria, per contraddittorietà e per logicità manifesta, il difetto assoluto di motivazione.

33.1. Lamenta l’odierno appellante incidentale che l’interdittiva antimafia e, di conseguenza, la revoca della licenza risulterebbero illegittimi anche sotto tale profilo, qui dedotto, perché la Prefettura di Roma ha concluso il procedimento, revocando la licenza di polizia, senza fornire alcuna motivazione sui motivi della mancata rilevanza, ai fini del decidere, delle osservazioni e i documenti presentati dall’interessato in sede procedimentale.

33.2. I provvedimenti gravati in prime cure risulterebbero, altresì, inficiati da un “paradigmatico” eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, poiché anche il provvedimento di revoca non avrebbe fornito alcuna motivazione dei suoi presupposti, attesa la tassatività dei casi che giustificano la revoca ai sensi degli art. 11 e 134 del T.U.L.P.S., e non darebbe atto di alcuna istruttoria compiuta, limitandosi a citare l’informativa, così integrando una “non motivazione”, e sarebbero illegittimi per violazione delle disposizioni in materia di autotutela, poiché tali provvedimenti non sarebbero stati accompagnati da una rivalutazione dell’interesse pubblico.

33.3. Il motivo, nei suoi molteplici profili, è privo di fondamento.

33.4. Secondo il consolidato indirizzo di questo Consiglio, anzitutto, l’Amministrazione è esonerata dall’obbligo di comunicazione di cui all’art. 7 della l. 7 agosto 1990 n. 241, relativamente all’informativa antimafia e al successivo provvedimento di revoca un’aggiudicazione rilasciata, atteso che si tratta di procedimento in materia di tutela antimafia, come tale intrinsecamente caratterizzato da profili di urgenza (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 2.3.2009, n. 1148; Cons. St., sez. VI, 7.11.2006, n. 6555).

33.5. Quanto al mancato esame delle osservazioni depositate nel procedimento relativo alla revoca della licenza, poi, occorre rilevare che nel provvedimento di revoca si dà espressamente atto che, alla luce degli approfondimenti istruttori svolti dal Gruppo investigativo sulle controdeduzioni difensive nella memoria del 29.10.2014, l’esistenza del provvedimento interdittivo antimafia «tuttora valido ed efficace inficia alla radice i rigorosi requisiti di onorabilità e correttezza, prescritti in capo agli Istituti di vigilanza in ragione della delicatezza delle loro funzioni che si pongono in un rapporto di complementarietà con i compiti svolti dalle forze di polizia a tutela dei diritti fondamentali dei cittadini», con una motivazione che, pur tenendo conto della circostanza, rappresentata a p. 3 della memoria, che l’interdittiva fosse stata impugnata da -OMISSIS-, ha tuttavia correttamente rilevato che la stessa interdittiva fosse, comunque, valida ed efficace, giustificando pienamente la revoca del titolo.

33.6. Nemmeno sussiste il lamentato vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione o carenza di istruttoria.

33.7. Entrambi i provvedimenti qui impugnati e, in particolare, la revoca della licenza, sono ben motivati e sorretti da adeguata istruttoria, esternando compiutamente le ragioni, in fatto e in diritto, che hanno condotto l’Amministrazione sia ad emettere il provvedimento interdittivo che la revoca della licenza.

33.8. Tanto destituisce di fondamento anche la censura relativa alla dedotta violazione delle disposizioni della l. 241/1990 in materia di autotutela, non essendo configurabile alcun legittimo affidamento dell’impresa aggiudicataria, colpita da informativa, da preservare nella comparazione degli interessi contrapposti.

34. Con il II motivo di diritto del ricorso introduttivo (pp. 16-18 dell’appello incidentale) il dott. -OMISSIS- aveva dedotto, in primo grado, la violazione e la falsa applicazione delle disposizioni di cui al d. lgs. 159/2011, con particolare, anche se non esclusivo, riferimento agli artt. 84, 91, 94 e 95, la violazione e la falsa applicazione del Protocollo d’intesa sottoscritto tra l’Autorità Nazionale Anticorruzione e il Ministero dell’Interno, la violazione e la falsa applicazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost., la violazione e la falsa applicazione dell’art. 14 e del protocollo numero 12 articolo 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) (divieto di discriminazione), la violazione e la falsa applicazione degli artt. 17 e 18 CEDU (divieto dell’abuso di diritto), l’eccesso di potere per difetto di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, il difetto di istruttoria e di motivazione, la contraddittorietà manifesta, il travisamento di atti e fatti, l’erroneità e il difetto dei presupposti, lo sviamento e la manifesta ingiustizia.

34.1. La sostanza della censura, estremamente articolata, è che il Prefetto di Roma avrebbe adottato l’informativa antimafia, qui contestata, in violazione del disposto di cui all’art. 32 del d.l. 90/2014 e del Protocollo d’intesa ANAC/Ministero dell’Interno, i quali prevedono misure più attenuate e meno estreme di gestione, sostegno e monitoraggio, in favore dell’impresa sospetta di infiltrazioni mafiose, prima di emettere l’informativa, che paralizza di fatto la vita dell’impresa, aggiudicataria di ben 57 commesse pubbliche

34.2. L’adozione di tale misura definitiva e irreversibile, costituente l’extrema ratio, non preceduta dall’adozione delle misure graduate e di natura conservativa previste dal citato art. 32 (rinnovazione degli organi sociali, straordinaria e temporanea gestione dell’attività di impresa appaltatrice, sostegno e monitoraggio dell’impresa finalizzati a riportarne la gestione entro parametri di legalità), comporterebbe la violazione di tale parametro normativo, dei fondamentali canoni amministrativi di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, dei principi di cui all’art. 14 e al protocollo numero 12, art. 1, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), per la violazione del divieto di discriminazione ivi sancito, in quanto si porrebbe in contrasto con le scelte già operate dalle competenti autorità in presenza di situazioni identiche e similari, nonché e infine con i principi contenuti negli artt. 17 e 18 della stessa Convenzione (divieto dell’abuso del diritto), in quanto l’afflittività della scelta amministrativa avrebbe inciso in maniera sproporzionata ed esorbitante rispetto allo scopo sulla vita economica dell’impresa.

34.3. Nello scegliere la soluzione più drastica e non quella meno afflittiva, come invece gli avrebbe consentito e anzi imposto l’art. 32 del d.l. 90/2014, l’autorità prefettizia avrebbe insomma deciso, in palese violazione di ogni canone, nazionale ed europeo, di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, e senza alcun adeguato bilanciamento dei contrapposti interessi, di decretare «la morte sociale ed economica dell’odierna ricorrente» (p. 25 dell’appello incidentale), che intrattiene rapporti stabili con numerose amministrazioni, vantando lo svolgimento attuale di ben 57 pubbliche commesse, e avente un organico di ben 735 lavoratori dipendenti, con la conseguenza che i gravi, irreparabili e devastanti danni prodotti dall’informativa antimafia sono destinati ad esplicare i loro effetti anche sulle loro famiglie.

35. Il motivo, nonostante la sua indubbia suggestività (anzitutto, anche se non soprattutto, per l’insistito richiamo alle conseguenze che il provvedimento interdittivo può avere sui livelli occupazionali, peraltro e al momento salvaguardati dal provvedimento ministeriale di ammissione al trattamento straordinario di integrazione salariale: doc. 9 fasc. parte appellata), è destituito di giuridico fondamento.

35.1. Occorre, per chiarezza e precisione, riportare qui di seguito, nelle parti di interesse ai fini del presente giudizio, il testo del più volte invocato e richiamato art. 32 del d.l. 90/2014, convertito, con modifiche, nella l. 114/2014.

35.2. Esso prevede, al comma 1, che nell’ipotesi in cui l’autorità giudiziaria proceda per i delitti di cui agli artt. 317 c.p., 318 c.p., 319 c.p., 319-bisc.p., 319-ter c.p., 319-quater c.p., 320 c.p., 322, c.p., 322-bis, c.p., 346-bis, c.p., 353 c.p. e 353-bis c.p. o in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili ad un’impresa aggiudicataria di un appalto per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o forniture ovvero ad un concessionario di lavori pubblici o ad un contraente generale, «il Presidente dell’ANAC ne informa il Procuratore della Repubblica e, in presenza di fatti gravi e accertati anche ai sensi dell’articolo 19, comma 5, lett. a) del presente decreto, propone al Prefetto competente in relazione al luogo in cui ha sede la stazione appaltante, alternativamente: a) di ordinare la rinnovazione degli organi sociali mediante la sostituzione del soggetto coinvolto e, ove l’impresa non si adegui nei termini stabiliti, di provvedere alla straordinaria e temporanea gestione dell’impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto d’appalto o della concessione; b) di provvedere direttamente alla straordinaria e temporanea gestione dell’impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto o della concessione».

35.3. Il successivo comma 2 prevede che «il Prefetto, previo accertamento dei presupposti indicati al comma 1 e valutata la particolare gravità dei fatti oggetto dell’indagine, intima all’impresa di provvedere al rinnovo degli organi sociali sostituendo il soggetto coinvolto e ove l’impresa non si adegui nel termine di trenta giorni ovvero nei casi più gravi, provvede nei dieci giorni successivi con decreto alla nomina di uno o più amministratori, in numero comunque non superiore a tre, in possesso dei requisiti di professionalità e onorabilità di cui al regolamento adottato ai sensi dell’articolo 39, comma 1, del decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270».

35.4. Merita però qui evidenziare che, secondo il comma 10 del citato art. 32, le disposizioni di esso «si applicano anche nei casi in cui sia stata emessa dal Prefetto un’informazione antimafia interdittiva e sussista l’urgente necessità di assicurare il completamento dell’esecuzione del contratto, ovvero la sua prosecuzione al fine di garantire la continuità di funzioni e servizi indifferibili per la tutela di diritti fondamentali, nonché per la salvaguardia dei livelli occupazionali o dell’integrità dei bilanci pubblici, ancorché ricorrano i presupposti di cui all’articolo 94, comma 3, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159».

35.5. È ben evidente, dalla lettura di tale ultima disposizione, che l’emissione del provvedimento interdittivo non necessariamente debba essere preceduta dall’adozione delle misure di cui al comma 1 dell’art. 32 del d.l. 90/2014, sicché il Prefetto può legittimamente emettere l’informativa, ricorrendone i presupposti di cui all’art. 91 del d. lgs. 159/2011, salvo poi, nelle ipotesi di cui al comma 10 dell’art. 32 del d.l. 90/2014, adottare successivamente le misure sostitutive di cui al comma 1 del predetto articolo.

35.6. La mancata previa adozione di tali misure non ha efficacia invalidante, dunque, sull’emissione dell’informativa né viola i canoni di adeguatezza, proporzionalità ed adeguatezza.

36. Dal quadro normativo sin qui descritto si desume, in altri termini, che le misure di cui all’art. 32, commi 1, 2 e 8, del d.l. 90/2014 possono essere applicate contestualmente all’adozione dell’interdittiva antimafia e che l’intervento sostitutivo dell’autorità prefettizia, in ipotesi di interdittiva già in atto, è consentito solo nelle ipotesi eccezionali, previste dal comma 10, che giustificano la prosecuzione del rapporto contrattuale, previa “bonifica” dell’assetto societario, per preminenti ragioni di interesse generale, al punto che l’attività di temporanea e straordinaria gestione dell’impresa è considerata di “pubblica utilità”, come chiarisce il comma 4.

36.1. Tanto sono preminenti ed eccezionali tali ragioni e tanto esse sono di interesse generale, peraltro, che il successivo art. 92, comma 2-bis, del d. lgs. 159/2011 prevede che il procedimento, previsto dall’art. 32, comma 1, del d.l. 90/2014, debba essere avviato obbligatoriamente d’ufficio dal Prefetto, con la conseguenza che l’impresa interessata è legittimata ad esercitare, nell’ambito di esso, esclusivamente gli strumenti di partecipazione previsti dagli art. 7, 8 e 10 della l. 241/1990 e non a chiedere l’avvio del procedimento stesso.

36.2. L’art. 92, comma 2-bis, del d. lgs. 159/2011 prevede che il Prefetto, adottata l’informazione antimafia interdittiva, verifica, altresì, la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure di cui all’art. 32, comma 10, d.l. 90/2014, convertito, con modificazioni, dalla l. 114/2014, e, in caso positivo, ne informa tempestivamente il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.

36.3. La lettura combinata dell’art. 32, comma 10, del d.l. 90/2014 e dell’art. 92, comma 2-bis, del d. lgs. 159/2011, inserito dall’art. 3, comma 1, lett. b), numero 2), del d. lgs. 153/2014, consente di affermare che l’adozione delle misure previste dall’art. 32 non deve precedere necessariamente l’emissione dell’informativa, ma anzi che il Prefetto, nell’emettere l’informativa, valuta anche dopo la sua emissione la sussistenza dei presupposti eccezionali per l’adozione di tali misure.

36.4. La tesi dell’appellato, secondo cui l’emissione dell’informativa, in quanto extrema ratio, doveva essere preceduta o, comunque, evitata dall’adozione di tali misure, pena la sua illegittimità, non ha dunque fondamento normativo in quanto l’adozione di esse non costituisce un presupposto di legittimità dell’informativa.

37. Nemmeno tale tesi, peraltro, è fondata in fatto, poiché il dott. -OMISSIS- non ha offerto alcun elemento di prova, nemmeno indiziario, che sussista alcuna delle tre ipotesi eccezionali (la continuità di funzioni e servizi indifferibili per la tutela di diritti fondamentali, la salvaguardia dei livelli occupazionali o l’integrità dei bilanci pubblici) che consentono, ad informativa già emessa, di ricorrere all’adozione di tali misure.

37.1. Nel motivo qui riproposto (p. 17 dell’appello incidentale) è dedotto, in modo del tutto generico e apodittico, che i servizi di vigilanza svolti da -OMISSIS- garantirebbero l’indifferibile salvaguardia dei diritti fondamentali, senza chiarire quali e con quali modalità, non potendo ritenersi che il servizio di vigilanza costituisca in re ipsa, senza precise e documentate specificazioni, uno strumento indifferibile per la tutela dei diritti fondamentali attinenti alla persona.

37.2. Anche il riferimento, certo dotato di una forte suggestività, ai livelli occupazionali, affermandosi la società necessitata, nell’ipotesi di conferma dei provvedimenti prefettizi, a licenziare numerosi dipendenti, è meramente assertivo e sfornito di qualsivoglia supporto probatorio, non dovendo dimenticarsi che la salvaguardia dei livelli occupazionali è già ampiamente garantita dalla “clausola sociale”, contenuta nel vigente CCNL del settore della vigilanza, approvato l’8.4.2013 (artt. 24 ss.) che prescrive, nel caso di subentro di altri istituti nella gestione dell’appalto dei servizi di sicurezza privata, l’obbligo di assorbire il personale ivi impiegato dall’impresa uscente.

37.3. A tutela delle posizioni lavorative, peraltro, va anche aggiunto il recente provvedimento di corresponsione del trattamento straordinario di integrazione salariale, di cui al Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Agricole e Sociali del 6.5.2015 (doc. 9 allegato alla memoria di costituzione e difesa dell’odierna appellata).

37.4. Quanto all’integrità dei bilanci pubblici, pure invocata dalla ricorrente in primo grado, non ha fondamento l’osservazione secondo cui le amministrazioni pubbliche, che hanno in corso numerosi rapporti con l’odierna ricorrente, dovrebbero procedere all’immediata attivazione di nuove procedure ad evidenza pubblica, sostenendone i relativi costi e trovandosi esposte al rischio di domande risarcitorie particolarmente onere nell’ipotesi in cui la ricorrente fosse nel merito vittoriosa.

37.5. Quest’ultimo rischio è una conseguenza meramente eventuale di ogni contenzioso che investa la legittimità dell’informativa e l’argomento, dunque, prova troppo, poiché, sviluppandolo, esso condurrebbe all’assurda conseguenza che, per il timore di ingenti risarcimenti dovuti dalle casse pubbliche, il Prefetto non dovrebbe mai ricorrere allo strumento dell’interdittiva prima di aver esperito le misure di cui all’art. 32.

37.6. Nemmeno va trascurato per altro verso che, in molte ipotesi, -OMISSIS- partecipa all’esecuzione di appalti nell’ambito di associazioni temporanee di imprese o di raggruppamenti temporanei di imprese, con la conseguenza che compete alla stazione appaltante verificare se procedere alla risoluzione del rapporto, una volta ricevuta l’interdittiva, o invitare la mandataria del raggruppamento ad indicare un altro operatore economico o a proseguire in prima persona l’esecuzione della commessa ai sensi dell’art. 37, comma 19, del d. lgs. 163/2006.

37.7. Né devono essere sottaciute, infine, le ipotesi nelle quali la sostituzione nel servizio, laddove ritenuto essenziale per l’interesse pubblico, non sia attuabile in tempi rapidi, anche in considerazione dell’avanzata fase esecutiva, poiché l’art. 94, comma 3, del d. lgs. 159/2011 prevede che le stazioni appaltanti non procedono alle revoche o ai recessi necessariamente conseguenti all’informativa nel caso in cui l’opera sia in corso di ultimazione «ovvero, in caso di fornitura di beni e servizi ritenuta essenziale per il perseguimento dell’interesse pubblico, qualora il soggetto che la fornisce non sia sostituibile in tempi rapidi».

37.8. Per tutte le ragioni esposte l’Amministrazione non è incorsa in alcuna violazione dei parametri, di diritto interno ed europeo, qui fatti valere, non potendo ritenersi l’esercizio del potere in questa sede vagliato, nemmeno alla stregua dei principi sanciti dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, né abusivo né sproporzionato né discriminatorio a danno di -OMISSIS-.

37.9. La contestata informativa non concreta, dunque, alcuna lesione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali né nei termini di abuso del diritto né nei termini di discriminatorio esercizio del potere.

38. Il II motivo dell’originario ricorso, riproposto in questa sede dal dott. -OMISSIS-, deve quindi essere respinto.

39. Devono essere infine esaminati, in quanto qui riproposti, anche i motivi aggiunti dedotti in primo grado da -OMISSIS-.

39.1. Con il I motivo di diritto dei motivi aggiunti (pp. 18-25 dell’appello incidentale) l’interessato ha dedotto che l’informativa rilasciata dal Prefetto di Roma sarebbe illegittima perché il suo “impianto accusatorio” si fonderebbe sugli accertamenti compiuti dal Dirigente della Questura, dott. -OMISSIS-che, alla luce della documentazione versata in atti dall’interveniente -OMISSIS-, era del tutto incompatibile con l’attività di controllo effettuata dallo stesso dott. -OMISSIS-, in quanto, come si desumerebbe dalla denuncia/querela presentata dal sig. -OMISSIS- presso la Procura della Repubblica di Roma e dalla documentazione allegata, lo stesso e la figlia detenevano e deterrebbero, tuttora, rapporti anche economici con alcuni Istituti di Vigilanza.

39.2. Tali circostanze, comportando anche solo astrattamente il venir meno dei principi di imparzialità, trasparenza e terzietà che debbono necessariamente qualificare e denotare qualsivoglia attività di vigilanza e di controllo, determinerebbero la totale inattendibilità e illegittimità delle risultanze istruttorie convogliate nel provvedimento interdittivo finale che, conseguentemente, sarebbe viziato da illegittimità derivata.

39.3. Il dott. -OMISSIS- ne trae la conclusione che i provvedimenti adottati dal Prefetto sarebbero affetti da difetto di istruttoria e di motivazione, erroneità dei presupposti e travisamento di atti e fatti, illogicità e contraddittorietà manifesta, manifesta ingiustizia perché fondati tutti sulla relazione predisposta dal dott. -OMISSIS-, definita «l’architrave che sorregge interamente la disposta informativa antimafia gravata in questa Sede».

39.4. Il motivo è infondato.

39.5. Non è dato comprendere come possa affermarsi una situazione di incompatibilità o di conflitto di interessi del dott. -OMISSIS-sulla base della mera e unilaterale rappresentazione dei fatti esposti in una denuncia/querela presentata dall’autorità giudiziaria, prodotta da un soggetto il cui intervento in primo grado, peraltro, avrebbe dovuto dichiararsi inammissibile, senza che tale rappresentazione sia confortata da alcun elemento investigativo o da alcun supporto probatorio che ne confermi, a sua volta, l’“impianto accusatorio”.

39.6. Come peraltro emerge dalla nota di chiarimenti della Questura di Roma del 14.10.2014, la denuncia penale in oggetto proviene da persona che potrebbe avere forti motivi di contrasto con l’operato della Divisione Polizia Amministrativa e Sociale, in quanto destinataria, tempo addietro, di un provvedimento di revoca della licenza di guardia particolare giurata, ciò che imporrebbe di valutarne con maggiore scrupolo e attenzione, e certamente non senza il conforto di ulteriori elementi, il contenuto prima di desumerne, in modo acritico e indimostrato, l’esistenza di un conflitto di interessi sulla base di non meglio precisati e, comunque, non dimostrati rapporti con altri Istituti di Vigilanza.

39.7. Il ricorrente in prime cure ha inteso in questo modo contrapporre agli accertamenti svolti dall’autorità prefettizia e, per usare la sua terminologia, all’impianto accusatorio sostenuto da questa, fondata su molteplici elementi (e non solo sulla semplice nota del 22.5.2014 della Questura di Roma a firma del dott. -OMISSIS–), un proprio “impianto accusatorio”, esso, sì, sfornito di qualsivoglia elemento probatorio, che dovrebbe minare alle fondamenta la credibilità della relazione e, addirittura, l’attendibilità degli stessi provvedimenti prefettizi sulla base di una semplice denuncia/querela proposta da un terzo all’autorità giudiziaria.

39.8. Già solo tale osservazione basta a destituire di qualsivoglia fondamento la prima censura dei motivi aggiunti in questa sede riproposta.

39.9. Ma, anche prescindendo da tale assorbente rilievo, è poi infondato l’assunto che l’informativa prefettizia avrebbe nella relazione del dott. -OMISSIS- la propria “architrave”, la propria condicio sine qua non, quasi che esse simul stabunt, simul cadent, poiché è ben evidente, dalla sua semplice lettura, che essa si fondi su molteplici elementi istruttori e su molti atti, non provenienti dal dott. -OMISSIS-, e che essa sia il complessivo e ponderato esito di un’ampia valutazione, da parte del Prefetto, che non può certo ritenersi supinamente e semplicemente adagiato sulla rappresentazione dei fatti da parte del dott. -OMISSIS-, come invece a torto assume la ricorrente nel motivo qui esaminato che, quindi, deve essere respinto.

40. Anche il II motivo di diritto dei motivi aggiunti (pp. 25-26 dell’appello incidentale), con il quale -OMISSIS- ha lamentato la violazione e la falsa applicazione dell’art. 379-bis c.p. anche alla luce dell’art. 6, par. 2, della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo, non merita condivisione.

40.1. Con esso si lamenta la violazione di tali disposizioni da parte della nota della Guardia di Finanza – GICO dell’11.11.2014, più volte sopra richiamata, poiché essa farebbe illegittimo riferimento a fatti coperti dal segreto istruttorio, perché relativi ad indagini penali tuttora in corso.

40.2. Si tratta di una censura del tutto inammissibile, al di là della sua infondatezza nel merito, poiché detta nota costituisce un atto successivo all’emissione dell’informativa e, quindi, non avente alcuna influenza sulla legittimità di questa.

41. Occorre infine esaminare anche il III motivo di diritto dei motivi aggiunti (pp. 26-27 dell’appello incidentale), con il quale il dott. -OMISSIS- sostiene che alle precedenti censure debba fare seguito l’annullamento degli atti impugnati per illegittimità derivata, essendo impossibile, a suo avviso, non considerare come viziante l’intera procedura l’avvio del procedimento sulla base di un atto redatto da un Dirigente dalla Polizia di Stato in conflitto di interessi con la società.

41.1. Il motivo va anch’esso respinto.

41.2. Il presunto conflitto di interessi è ben lungi dall’essere documentato, contrariamente a quanto sostiene l’odierna appellata, e – ammesso, quod non est, che esista – è ben lungi dallo spiegare efficacia viziante sull’intera procedura e sul provvedimento prefettizio, frutto di un’autonoma valutazione del Prefetto, fondata su molteplici e differenti elementi istruttori.

41.3. Anche esso, quindi, deve essere disatteso.

42. Infine il Collegio prende atto e rileva che l’appellante incidentale ha chiarito, a p. 27 del ricorso, come la richiesta risarcitoria, formulata nelle conclusioni dei motivi aggiunti, costituisse un mero refuso e non una domanda azionata dal medesimo, sicché egli non ha alcun interesse a censurare, in questa sede, il capo della sentenza relativo al risarcimento dei danni.

43. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, tutti i motivi dell’originario ricorso nonché i motivi quelli aggiunti, non esaminati dal primo giudice, devono essere disattesi.

44. Ne segue che, dovendo accogliersi il ricorso incidentale, proposto dal Ministero dell’Interno, dalla Prefettura di Roma, dalla Questura di Roma e dall’Autorità Nazionale Anticorruzione, e invece respingersi quello incidentale, proposto dal dott. -OMISSIS-, in una con i motivi di primo grado, originari e aggiunti, non esaminati dal primo giudice, in integrale riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto da quest’ultimo debba essere respinto, con piena conferma dei provvedimenti in primo grado contestati.

45. La legittimità dell’informativa, per le ragioni sopra vedute, è motivo in sé autonomo e pienamente sufficiente a giustificare la revoca della licenza, esimendo il Collegio dall’esaminare le ulteriori ragioni poste dal Prefetto a fondamento della revoca medesima.

46. Deve essere invece dichiarato inammissibile l’appello principale proposto da I. V. s.r.l., poiché la sua mera posizione di mandataria di vari r.t.i. classificati al secondo posto di gare pubbliche per l’esercizio dell’attività di vigilanza, aggiudicate a -OMISSIS-, non le conferisce legittimazione attiva ad interloquire, né in primo grado né in appello, su provvedimenti – come l’informativa antimafia e la revoca della licenza – che vedono quali parti ed esclusive parti del rapporto sostanziale, sul piano amministrativo, il destinatario dell’informativa e/o della revoca e l’Amministrazione.

47. L’inammissibilità dell’appello principale appena dichiarata, merita qui solo ricordare, non travolge tuttavia l’autonomo appello incidentale proposto dalle Amministrazioni.

48. Ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 92, comma secondo, c.p.c., le spese del doppio grado di giudizio, attesa l’estrema complessità delle questioni, in fatto e in diritto, qui dibattute, possono essere interamente compensate tra tutte le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello incidentale, proposto dal Ministero dell’Interno, dalla Prefettura di Roma, dalla Questura di Roma e dall’Autorità Nazionale Anticorruzione, lo accoglie e per l’effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso proposto in primo grado da -OMISSIS- contro gli atti in quella sede gravati.

Respinge, altresì, l’appello incidentale autonomo e i motivi, non esaminati in primo grado, proposti da -OMISSIS-.

Dichiara inammissibile l’appello principale proposto da I. V. s.r.l.

Compensa interamente tra tutte le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d. lgs. 196/2003, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, per procedere all’oscuramento delle generalità degli altri dati identificativi di -OMISSIS-, –OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS–, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS–, manda alla Segreteria di procedere all’annotazione di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione, nei termini indicati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Dante D’Alessio, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/10/2015

IL SEGRETARIO