CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 05 maggio 2017, n. 11029 – Rapporti di pubblico impiego – Inquadramento – Qualifica superiore – Miglioramenti economici – Riconoscimento

Rapporti di pubblico impiego – Inquadramento – Qualifica superiore – Miglioramenti economici – Riconoscimento

Svolgimento del processo

1. La Corte di appello di Roma, con sentenza n. 2903 del 2010, ha confermato la sentenza di primo grado che aveva rigettato la domanda proposta dagli odierni ricorrenti, i quali avevano agito per far dichiarare il loro diritto al riconoscimento, nei provvedimenti di inquadramento nella 9a qualifica funzionale, in aggiunta al trattamento economico tabellare proprio di detta qualifica, dei miglioramenti economici costituiti dalle “maggiorazione stipendio” e “maggiorazione indennità integrativa speciale” nella misura già anteriormente in godimento, riconosciuta di loro spettanza in forza del giudicato di cui alla sentenza Tar Lazio n. 796/1996 e del Consiglio di Stato n. 317/1997, con conseguente condanna dell’Amministrazione convenuta ad erogare quanto dovuto per il predetto titolo, oltre accessori.

2. Gli appellanti, premesso di essere dipendenti del Ministero della Giustizia presso il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria di Roma, avevano dedotto di essere stati inquadrati per un quindicennio nella VII qualifica funzionale; di avere ottenuto, con sentenza del Tar Lazio confermata dal Consiglio di Stato, l’attribuzione del trattamento economico di “primo dirigente” ex art. 4-bis lett. A) del d.l. n. 356 del 1987, comprensivo delle voci “maggiorazione stipendio” e “maggiorazione indennità integrativa speciale”; che avevano conseguito, a seguito di processi di riqualificazione, la posizione economica C2 o la posizione economica C3; che illegittimamente l’Amministrazione convenuta aveva determinato i trattamenti economici connessi alle nuove posizioni riassorbendo le maggiorazioni attribuite in esecuzione del giudicato amministrativo; che l’articolo 41 L. n. 449 del 1997 non poteva trovare applicazione alle situazioni definite con sentenza passata in giudicato prima della sua entrata in vigore, avvenuta il 10 gennaio 1998.

3. La Corte di appello ha affermato, in sintesi:

– la necessità di richiamare i principi espressi dalla Corte costituzionale che, con la sentenza n. 375 del 2000, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 41, comma 5 terzo periodo, della legge n 449 del 1997 nella parte in cui faceva divieto di corrispondere le relative somme al personale non rientrante nelle disposizioni di cui al comma 4, al quale a seguito di sentenza passata in giudicato fosse stato attribuito il trattamento economico di cui all’art. 4 bis della L. n. 436 del 1987, ma con la stessa decisione aveva pure chiarito che restava applicabile la regola del riassorbimento del trattamento così conseguito nei successivi incrementi retributivi previsti contrattualmente;

– la legittimità dell’operato dell’Amministrazione, che aveva corrisposto gli incrementi differenziati sino al conseguimento da parte dei ricorrenti delle posizioni economiche superiori C2 o C3 al termine di percorsi di riqualificazione di cui alla contrattazione collettiva (art. 15 lett. A del C.C.N.L. 1998/2001), il cui trattamento economico era complessivamente superiore a quello precedente;

– l’infondatezza della tesi di parte appellante secondo cui il trattamento del “primo dirigente”, riconosciuta in forza del giudicato amministrativo, sarebbe rimasta intangibile e non suscettibile di subire gli effetti del riassorbimento.

4. Per la cassazione di tale sentenza i dipendenti propongono ricorso affidato a tre motivi. Il Ministero della Giustizia non ha svolto attività difensiva (alla nota di costituzione depositata al solo fine dell’eventuale discussione orale, ai sensi dell’articolo 370, primo comma, c.p.c., non ha fatto seguito la partecipazione all’odierna udienza).

5. I ricorrenti hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c.

Motivi della decisione

1. Con il primo motivo si denuncia omessa, insufficiente contraddittoria motivazione (art. 360 n. 5 c.p.c.) nella parte in cui la sentenza aveva stabilito che le maggiorazioni dovessero essere soggette al principio del riassorbimento. Tale principio trova applicazione soltanto ai miglioramenti economici contrattuali costituenti incrementi retributivi di una determinata posizione lavorativa, ma non ai miglioramenti che sono correlati ad una diversa posizione professionale, come nel caso del passaggio dalla posizione C1 alla posizione C2 o C3, che sostanzia una progressione di carriera per mansioni e posizioni lavorative diverse. Nel nuovo sistema di classificazione del personale (art. 13, comma 3 C.C.N.L. comparto Ministeri), le singole posizioni all’interno delle varie aree, lungi dall’essere mere posizioni economiche, esprimono un diverso contenuto di mansioni e di responsabilità e quindi una diversa professionalità; di conseguenza, la disposizione del terzo comma dell’art. 41 L. n. 449/97, che prevede un riassorbimento del trattamento in occasione del primo e dei successivi rinnovi contrattuali, non può trovare applicazione.

2. Con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 41 L. n. 449/1997, anche alla luce della sentenza n. 374 del 27.7.2000 della Corte costituzionale, e dell’art. 4-bis d.l. 356/1987, nonché del CCNL comparto Ministeri 1998/2001. Si assume che il trattamento economico di “primo dirigente”, riconosciuto agli appellanti ex art. 4 bis d.l. 356/1987 in forza di un giudicato, formatosi in data 16 dicembre 1997, era intangibile, né poteva rilevare che la L. n. 449/1997, entrata in vigore il 10 gennaio 1998, avesse previsto (art. 41, co. 3) la regola di riassorbimento, posto che la stessa disposizione normativa aveva precisato che i trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti nei futuri miglioramenti nella misura prevista dai contratti collettivi, per cui l’unica fonte legittimata alla previsione del riassorbimento era la contrattazione collettiva, la quale nulla aveva previsto al riguardo.

3. Con il terzo motivo si denuncia violazione del giudicato ex art. 2909 c.c. Si premette che la sentenza del Tar Lazio n. 766/1996 aveva statuito che il citato art. 4-bis era finalizzato ad equiparare al “primo dirigente” il trattamento economico del dipendente direttivo che avesse maturato una soglia di anzianità quindicennale e si sostiene che il trattamento così percepito aveva lo scopo di remunerare la protratta appartenenza alla qualifica direttiva e non la professionalità connessa ad una determinata posizione lavorativa, per cui non era giustificato il riassorbimento.

4. I motivi possono essere trattati congiuntamente, vertendo su questioni tra loro connesse.

Essi sono infondati.

4.1. Va premesso che gli odierni ricorrenti pretendono di continuare a percepire, in aggiunta al trattamento retributivo proprio della nuova posizione di inquadramento, le predette voci “maggiorazioni stipendio” e “maggiorazioni indennità integrativa speciale” precedentemente percepite e che essi ritengono non riassorbibili.

5. Il D.L. n. 356 del 1987, art. 4-bis, aveva esteso, a decorrere dal 1 novembre 1987, l’applicazione al personale civile di ruolo e non dell’amministrazione penitenziaria delle disposizioni di cui alla L. 1 aprile 1981, n. 121, art. 43, commi 22 e 23 e successive modificazioni, riguardanti, rispettivamente: a) l’attribuzione agli impiegati della carriera direttiva (espressione interpretata autenticamente dalla medesima L. n. 449 del 1997, art. 41, comma 4, come riferita esclusivamente al personale di ruolo ad esaurimento e delle qualifiche funzionali dalla 7a alla 9a degli impiegati della carriera direttiva dell’amministrazione penitenziaria assunti in tali qualifiche funzionali a seguito di concorso), i quali abbiano comunque prestato servizio senza demerito per 15 anni, del trattamento economico spettante al primo dirigente; b) l’attribuzione agli impiegati della carriera direttiva e ai primi dirigenti, che abbiano comunque prestato servizio senza demerito per 25 anni, del trattamento economico spettante al dirigente superiore.

5.1. La successiva Legge 27 dicembre 1997, n. 449, all’art. 41, quarto comma, ha previsto che “….a decorrere dal 1 gennaio 1998 e sino al primo rinnovo contrattuale, il trattamento economico di cui al citato D.L. n. 356 del 1987, art. 4-bis, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 436 del 1987, è altresì corrisposto al personale civile dell’Amministrazione penitenziaria, transitato nella 7a qualifica funzionale ai sensi della L. 11 luglio 1980, n. 312, art. 4, comma 8” (relativo al primo inquadramento nelle qualifiche funzionali del personale in servizio al 1 gennaio 1978) “appartenente ai profili professionali di assistente sociale coordinatore e di educatore coordinatore applicato presso istituti penitenziari o centri di servizio sociale ad essi collegati ovvero che abbia prestato servizio per almeno otto anni presso i predetti istituti o centri, in ogni caso limitatamente al periodo di permanenza in tali posizioni e purché in possesso della prescritta anzianità di effettivo servizio senza demerito nella predetta qualifica”.

Il comma 5 dello stesso art. 41, a sua volta, ha previsto la cessazione di efficacia dell’articolo 4-bis del decreto-legge 28 agosto 1987, n. 356, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 1987, n. 436, “dall’entrata in vigore del primo rinnovo contrattuale”; l’applicazione della disposizione di cui al comma 3, secondo cui “l’attribuzione di trattamenti economici al personale contrattualizzato può avvenire esclusivamente in sede di contrattazione collettiva. dall’entrata in vigore del primo rinnovo contrattuale cessano di avere efficacia le disposizioni di leggi, regolamenti o atti amministrativi generali che recano incrementi retributivi al personale contrattualizzato. I trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti dai futuri miglioramenti nella misura prevista dai contratti collettivi”. Il medesimo comma 5 ha altresì previsto, al terzo periodo, che “Per il personale cui non si applicano le disposizioni di cui al comma 4, al quale, a seguito di sentenza passata in giudicato, sia stato attribuito il trattamento economico di cui al citato articolo 4-bis del decreto-legge n. 356 del 1987, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 436 del 1987, non si fa luogo alla corresponsione del relativo trattamento e le somme eventualmente già corrisposte sono riassorbite in occasione dei successivi incrementi retributivi”, e, al quarto periodo, che “I giudicati formatisi in favore del personale cui si applicano le disposizioni di cui al comma 4 hanno comunque effetto da data non anteriore al 1 gennaio 1998 e sino al primo rinnovo contrattuale”.

6. La Corte costituzionale (sent. 374/2000) ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 41, comma 5, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, nella parte in cui faceva divieto di corrispondere al personale non rientrante nelle disposizioni di cui al comma 4, al quale a seguito di sentenza passata in giudicato fosse stato attribuito il trattamento economico ex art. 4-bis del decreto-legge 28 agosto 1987, n. 356, conv. in L. 27 ottobre 1987, n. 436, le relative somme. La Corte costituzionale ha ritenuto illegittimo che il legislatore, oltre a creare una regola astratta, avesse preso espressamente in considerazione anche le sentenze passate in giudicato che attribuivano un trattamento economico al personale, incidendo direttamente ed esplicitamente su di esse, rivelando in modo incontestabile il preciso intento di interferire su questioni coperte da giudicato, così non rispettando, in modo arbitrario, la diversa condizione di chi avesse avuto il riconoscimento giudiziale definitivo di un certo trattamento economico rispetto a chi non lo avesse ottenuto, e conseguentemente violando i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale nonché le disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.

6.1. La stessa Corte costituzionale ha precisato che la dichiarazione di illegittimità della norma censurata produce effetti temporalmente limitati, in quanto interessa il divieto di attribuire al personale in questione il trattamento economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato, aggiungendo che “… è infatti evidente che alle somme che debbono essere corrisposte proprio in forza della presente decisione, sarà comunque applicata, (successivamente alla data di entrata in vigore della legge in esame), la stessa disciplina del “riassorbimento” nei futuri incrementi retributivi prevista dal medesimo comma 5 in riferimento all’ipotesi di somme già versate allo stesso titolo, anteriormente all’entrata in vigore della stessa legge. Non è infatti precluso al legislatore, eventualmente anche in sede di interpretazione autentica, di modificare sfavorevolmente per i beneficiari, purché non in modo irrazionale o arbitrario, la disciplina di determinati trattamenti economici in precedenza garantiti, anche a causa, come si è verificato nella specie, di inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica (sentenze n. 417 del 1996, n. 390 del 1995)”.

6.2. Il Giudice delle leggi ha dunque confermato la legittimità della previsione del riassorbimento contemplata dall’art. 41, comma 5, della L. n. 449/97. Ha dunque ritenuto che le indennità connesse al trattamento economico del primo dirigente ben potessero essere soggette alla suddetta regola, che costituisce un principio generale del pubblico impiego.

7. Come già osservato dalle Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 23855 del 2012, il Legislatore del 1997 non ignorava che il D.L. n. 356 del 1987, art. 4-bis, convertito, con modificazioni nella L. n. 436/87, facesse riferimento alle qualifiche, rispettivamente, di primo dirigente e di dirigente superiore, non più esistenti per effetto del D.Lgs. n. 29 del 1993 e il cui trattamento economico ultimo, stabilito nel 1991, era rimasto in vigore fino al 1994. Deve pertanto ritenersi che il Legislatore dell’epoca volle proprio quel collegamento con un trattamento da poco cessato in via generale e moderatamente migliorativo rispetto a quello in atto per il personale in parola, da attribuire in funzione perequativa e transitoria, “dal 1 gennaio 1998 e sino al primo rinnovo contrattuale”.

7.1. Le Sezioni Unite hanno osservato che, come si ricava dai lavori preparatori e come già rilevato dalla Corte costituzionale nella sentenza 27 luglio 2000 n. 374, originariamente la norma di cui al D.L. n. 356 del 1987, art. 4-bis, era diretta ad offrire una gratificazione economica alla categoria dei direttori degli istituti di pena, personale che non aveva prospettive di sviluppo di carriera. Essa era stata peraltro interpretata dalla giurisprudenza amministrativa nel senso che l’espressione “impiegati della carriera direttiva” si riferisse non solo al personale che – nell’ordinamento del pubblico impiego anteriore alla L. 11 luglio 1980, n. 312 – già apparteneva alla carriera direttiva, ma anche al personale proveniente dalla carriera di concetto, transitato, con l’introduzione delle qualifiche funzionali realizzata da tale ultima legge, nella 7a qualifica funzionale e in quelle superiori. Nacque in tale contesto la norma di cui alla L. n. 449 del 1997, art.41, comma 4, che anzitutto interpreta la predetta espressione con riferimento esclusivo al personale del ruolo ad esaurimento e a quello inquadrato nelle qualifiche funzionali dalla 7a alla 9 a seguito di concorso, estendendo peraltro, tra tutti gli altri dipendenti, al solo personale della Amministrazione penitenziaria transitato nella 7 qualifica, inquadrato in specifici profili e in possesso di speciali requisiti, il relativo trattamento economico, ma unicamente “a decorrere dal 1 gennaio 1998 e sino al primo rinnovo contrattuale”.

7.2. Come affermato dalle Sezioni Unite della predetta sentenza, i cui principi sono in questa sede richiamati e ribaditi, l’operazione realizzata col citato art. 41, si iscriveva nel suo complesso nel quadro dell’indirizzo legislativo di abrogazione degli automatismi stipendiali nell’impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni e di riconduzione della progressione economica dei trattamenti del personale contrattualizzato al principio della contrattazione, come risulta chiaramente dalla cessazione dell’efficacia dell’intero del D.L. n. 356 del 1987, art. 4-bis e di altre analoghe disposizioni speciali con “l’entrata in vigore del primo rinnovo contrattuale”, disposta dal comma 5 dell’art. 41 della legge. Risulta allora evidente lo scopo perequativo perseguito dal legislatore dell’art. 41, comma 4 della legge del 1997, “con una limitata, temporanea estensione a determinate specifiche categorie di personale di un trattamento ormai moderatamente migliorativo, quello del regime precedente la contrattualizzazione del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, destinato comunque a cessare per essere sostituito ed eventualmente riassorbito nei futuri miglioramenti contrattuali riferiti alla qualifica impiegatizia effettivamente posseduta” (v. in tal senso, S.U., sent cit.).

8. Giova ricordare che il principio di irriducibilità della retribuzione (ovvero del divieto di reformatio in peius del trattamento economico acquisito) posto a fondamento della conservazione del trattamento più favorevole, non giustifica, nell’ipotesi in cui subentri un trattamento complessivamente migliore per tutti i dipendenti, e in assenza di una diversa specifica indicazione normativa, l’ulteriore mantenimento del divario, la cui inalterata persistenza si pone in contrasto con il principio di parità di trattamento dei dipendenti pubblici stabilito dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45 (cfr., in particolare, Cass. n. 5959 del 2012, nn. 10219 e 24949 del 2014).

8.1. Il suddetto principio del riassorbimento del migliore trattamento in concomitanza con futuri aumenti retributivi trova il proprio fondamento nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 3 che, nel fissare il generale principio secondo cui “l’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali” (nel testo anteriore alle ulteriori modifiche apportate dal D.Lgs. n. 150/2009), ha previsto che “le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall’entrata in vigore del relativo rinnovo contrattuale. I trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse disponibili per la contrattazione collettiva” (disposizione lasciata invariata dal successivo D.Lgs. n. 150/2009).

8.2. In sostanza, da tale principio si desume che, anche se taluni lavoratori vengono a godere di un trattamento maggiore di quello spettante alla generalità degli altri, il divario deve essere progressivamente assorbito, in attuazione del principio di parità di trattamento dei dipendenti pubblici stabilito dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45. Ed infatti, se il mantenimento di un trattamento più favorevole è giustificato dal sopra ricordato principio di irriducibilità della retribuzione, ove subentri un trattamento complessivamente migliore per tutti i dipendenti, non vi è alcun motivo per cui il divario tra il singolo lavoratore e la generalità degli altri debba mantenersi inalterato, essendo tale divario giustificato solo fin quando abbia la funzione di non far ridurre il trattamento economico complessivo in precedenza goduto dal singolo lavoratore.

8.3. Tanto vale anche nel passaggio ad una posizione economica superiore all’interno della stessa area, dovendosi ritenere l’inderogabilità della normativa che delinea i criteri generali cui deve conformarsi il trattamento economico dei pubblici dipendenti, nel cui ambito rientra il principio del riassorbimento; in difetto di specifiche disposizioni dell’autonomia collettiva si applicano le disposizioni legislative in materia, essendo comunque preclusa alla contrattazione collettiva la possibilità di escludere l’operatività del suddetto principio (cfr. Cass. 16.4.2012 n. 5959, Cass. n. 24949 del 24.11.2014).

9. Non vi è dubbio, infine, che il principio generale del riassorbimento debba operare in riferimento ai miglioramenti del trattamento economico complessivo dei dipendenti del Amministrazione e non con riferimento a singole voci che compongono tale trattamento economico, in quanto solo il primo sistema di riassorbimento, oltre a non essere in contrasto con le disposizioni legislative di cui finora si è detto, è conforme al principio di cui all’art. 36 Cost., come costantemente interpretato dalla giurisprudenza costituzionale, nel senso che il principio della “proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione va riferito non già alle sue singole componenti, ma alla globalità di essa” (vedi, per tutte: Corte Cost. sentenze: n. 141 del 1979; n. 470 del 2002; n. 434 del 2005) e quindi alle singole voci che compongono la retribuzione non può essere attribuito autonomo rilievo, a meno che ciò sia espressamente previsto dalla legge o dalla contrattazione collettiva.

10. Va quindi affermato che:

a) nei rapporti di pubblico impiego, la regola generale del riassorbimento opera anche in caso di passaggio di posizione all’interno della stessa area in esito a procedure di riqualificazione, stante la continuità giuridica del rapporto di lavoro, in cui il mantenimento di un trattamento più favorevole in godimento opera nei limiti del principio di irriducibilità della retribuzione, ma non è più giustificabile in presenza di un trattamento economico più favorevole, demandandosi alla contrattazione collettiva solo la definizione delle modalità e della misura del detto riassorbi mento;

b) il trattamento economico di “primo dirigente” ex art. 4-bis lett. a) d.l. n. 356/87, conv. in L. n. 436/87, riconosciuto ai dipendenti dall’Amministrazione penitenziaria a seguito di sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato, opera nei limiti di cui all’art. 41, comma 5, L. n. 449/97, che ha previsto – anche a seguito della sentenza n. 374/2000 della Corte costituzionale – la regola del riassorbimento delle maggiorazioni nel trattamento economico più favorevole successivamente conseguito.

11. Il ricorso va dunque respinto. La mancata partecipazione dell’Avvocatura dello Stato all’udienza di discussione comporta l’esonero della parte ricorrente dalle spese.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Nulla per le spese.