CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 08 maggio 2017, n. 11156 – Inpdap – Ex segretario comunale domanda per il riconoscimento dell’Indennità di funzione e coordinamento, di qualifica e di direzione – Computo nell’indennità premio di servizio

Lavoro – Inpdap – Ex segretario comunale – Indennità di funzione e coordinamento, di qualifica e di direzione – Computo nell’indennità premio di servizio – Domanda

Fatti di causa

Con sentenza depositata il 21/4/2011 la Corte di appello di Brescia, confermando la sentenza di primo grado, ha respinto la domanda proposta da E. M., ex segretario comunale, nei confronti dell’Inpdap intesa ad ottenere la declaratoria del diritto al computo dell’indennità di funzione e coordinamento, dell’indennità di qualifica e dell’indennità di direzione nell’indennità premio di servizio.

La Corte, prendendo atto degli orientamenti di giurisprudenza di legittimità nonché della giurisprudenza amministrativa e contabile, ha ritenuto di respingere una nozione di retribuzione omnicomprensiva a fini contributivi e pensionistici, così interpretando l’art. 11, comma 5, della legge n. 152 del 1968 (a cui rinvia l’art. 4 della medesima legge).

Avverso detta sentenza il M. ricorre con un unico motivo, illustrato da memoria ex art. 378 cod.proc.civ. L’Inpdap resiste con controricorso.

Motivi della decisione

1. Con il primo motivo di ricorso si deduce nullità del procedimento per omessa pronuncia sulla decadenza della domanda riconvenzionale proposta dall’Inpdap, violazione dei principi del contraddittorio e della domanda nonché vizio di motivazione avendo, la sentenza impugnata, esaminato la domanda riconvenzionale proposta irritualmente (in quanto tardiva) ed avendo ad oggetto una diversa imputazione delle voci stipendiali nel trattamento accessorio (ossia delle ex indennità di funzione di coordinamento, poi indennità di qualifica, poi di direzione, nella retribuzione di posizione) nonostante la statuizione adottata all’esito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica del 21/3/2003 abbia sancito l’obbligo di includere, quale base di calcolo, l’intero importo dell’indennità di direzione e non solo la sua componente riconducibile alla quota prevista dall’art. 8, comma 12, del d.P.R. n. 44 del 1990.

2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 152 del 1968 avendo, la Corte di merito, fatto riferimento alla legge n. 152 del 1968 (concernente i dipendenti degli enti locali e del comparto Sanità) invece che alla contrattazione collettiva di comparto come dispone l’art. 2, comma 9, della legge n. 335 del 1995.

3. Con il terzo motivo di ricorso si deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 1199 del 1971 e dell’art. 69 della legge n. 69 del 2009, “violazione dei principi costituzionali e di derivazione comunitaria di tutela giurisdizionale dei diritti sostanziali, disparità di trattamento rispetto ai colleghi che hanno ottenuto il riconoscimento del proprio diritto dal giudice amministrativo, vizio di ultra petizione nonché violazione del principio del ne bis in idem” nonché vizio di motivazione avendo, la Corte di merito, trascurato che la decisione sul ricorso straordinario al Capo dello Stato a forza di giudicato e il ricorso per l’ottemperanza si propone allo stesso Consiglio di Stato, che altri colleghi segretari comunali hanno ottenuto il riconoscimento del loro diritto dalla giurisprudenza amministrativa, che il giudice ordinario difetta di giurisdizione trattandosi di questione pensionistica e previdenziale di un dipendente statale.

4. Con il quarto motivo di ricorso si deduce violazione falsa applicazione di norme di diritto avendo, la Corte di merito, “fatto applicazione di un precedente giurisprudenziale inconferente al caso di specie oltre che irragionevole sul piano argomentativo nonché per violazione del generale divieto di analogia iuris per la disciplina normativa previdenziale e per violazione del principio di autonomia negoziale contrattuale tra le parti, disparità di trattamento, vizio di ultra petizione, violazione del principio del ne bis in idem” avendo, la sentenza impugnata, fatto ricorso ad una normativa, l’art. 4 della legge n. 152 del 1968, dettata per i dipendenti degli enti locali (e non per quelli statali come i segretari comunali) trascurando l’art. 49, comma 1, del d.lgs. n. 29 del 1993 e l’art. 40 del c.c.n.I. comparto Ministeri che escludono l’applicazione ai segretari comunali direttivi della struttura della retribuzione dettata per i dipendenti statali e, di conseguenza, escludono la possibilità di distinguere tra retribuzione fondamentale e retribuzione accessoria (distinzione valevole solamente per i dipendenti del comparto Ministeri). Di conseguenza non può essere inclusa tra le voci del trattamento accessorio quella relativa all’indennità di funzione di coordinamento, di qualifica e di direzione con tutti i conseguenti effetti connessi alla mancata inclusione delle stesse nel trattamento fondamentale ai fini pensionistici e della liquidazione dell’indennità di fine rapporto.

5. I motivi, che possono essere trattati congiuntamente in quanto presentano medesime censure o censure strettamente connesse, non sono fondati.

In ordine alla censura relativa alla forza di giudicato del decreto reso in esito al ricorso straordinario al Capo dello Stato, questa Corte ha già affermato che soltanto a partire dal 16/9/2010, data di entrata in vigore del d.lgs. n. 104 del 2010, si è completato – in virtù, in particolare, di quanto stabilito dall’art. 7, comma 8, del citato d.lgs. (secondo cui il “ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa”) – il processo di completa “giurisdizionalizzazione” del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Ne consegue che solo le decisioni presidenziali adottate all’esito di ricorsi proposti a partire da tale data hanno natura giurisdizionale e sono suscettibili di passare in giudicato (Cass. 2/9/2013, n. 20054, Cass. Sez. U. 6/9/2013, n. 20569).

Non può, dunque, correttamente invocarsi natura di giudicato al decreto emesso a seguito di ricorso straordinario proposto dal M. e deciso prima del settembre 2010, in particolare il 21/3/2003.

6. Con riguardo alla base di calcolo dell’indennità premio di servizio, la L. 8 agosto 1995, n. 335, art. 2, disciplina diversamente il trattamento di fine servizio a seconda che il dipendente pubblico sia stato assunto dopo il 1 gennaio 1996, ovvero prima di tale data. Nel primo caso, che non interessa la fattispecie in esame, il comma 5 del richiamato articolo prevede l’immediata applicazione dell’art. 2120 c.c. e dunque della disciplina relativa al trattamento di fine rapporto dei dipendenti privati. Per i lavoratori assunti prima del 1 gennaio 1996, ed è questo il caso che interessa, il comma 7 del medesimo art. 2 demanda, invece, totalmente alla contrattazione collettiva nazionale, nell’ambito dei singoli comparti, la definizione delle modalità di applicazione della disciplina in materia di trattamento di fine rapporto. Distinta disciplina è, poi prevista, dal comma 9 dello stesso art. 2 che prevede, dal primo gennaio 1996, l’inclusione di tutte le voci stipendiali (come previsto dall’art. 12 della legge n. 153 del 1969), ai fini della retribuzione contributiva e pensionabile, ma non certo ai fini dell’indennità di fine servizio. Resta, pertanto, irrilevante il fatto che, dal 1996, la legge n. 335 del 1995, abbia reso omnicomprensiva la base da calcolare ai fini dei contributi e delle pensioni, perché ciò vale solo in questo specifico settore, e tale disciplina, in assenza di una volontà contrattuale, non può incidere sulla regolamentazione del rapporto di lavoro, ai fini dell’indennità di fine servizio, che è rimessa esclusivamente alla autonomia collettiva.

Il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 2, ossia la fonte legale che disciplina il pubblico impiego privatizzato dispone che ” In attesa di una nuova regolamentazione contrattuale della materia, resta ferma per i dipendenti di cui all’art. 2, comma 2, la disciplina vigente in materia di trattamento di fine rapporto. Quindi per i pubblici dipendenti assunti prima del primo gennaio 1996, il sistema resta quello che vigeva nei singoli settori prima della legge di privatizzazione.

Il c.c.n.I. dei Segretari Comunali e Provinciali per il quadriennio normativo 1998 – 2001 e per il biennio economico 1998 – 1999 prevede, all’art. 37, che la struttura della retribuzione dei segretari comunali e provinciali si compone di svariate voci, fra cui: “a) trattamento stipendiale; …g) diritti di segreteria; …”; all’art. 56 è previsto che “La retribuzione annua da prendersi a base per la liquidazione del trattamento di fine rapporto di lavoro del segretario ricomprende le seguenti voci: – trattamento stipendiale di fascia; (…) – diritti di segreteria”.

In nessuna disposizione del citato c.c.n.I. è stata prevista la computabilità nella indennità di fine servizio delle voci (indennità di funzione e coordinamento, indennità di qualifica, indennità di direzione) che il dipendente pretende.

La contrattazione collettiva ha, pertanto, disciplinato la struttura della retribuzione nonché la composizione del trattamento di fine rapporto, non intervenendo sulla struttura del trattamento di fine servizio.

La giurisprudenza di questa Corte (cfr., ex plurimis, con specifico riferimento all’indennità premio di fine servizio, Cass., SU, nn. 11329/2005; 14/2007; 13637/2014) ha già avuto modo di precisare che, pur dovendosi riconoscere, da un lato, la costante funzione previdenziale di tutte le attribuzioni patrimoniali collegate alla cessazione del servizio e, dall’altro, la sostanza di retribuzione differita, la natura giuridica previdenziale (o assistenziale) è tuttavia determinata dal dato strutturale di un’obbligazione posta a carico, ad opera di disposizioni inderogabili di legge, non del datore di lavoro, ma di enti gestori, appunto, di forme obbligatorie di previdenza e assistenza, che sono finanziati mediante versamento di contributi (a carico dei soggetti del rapporto di lavoro), obbligazione che, di conseguenza, non è inerente al rapporto di lavoro, ma al distinto, rapporto previdenziale di cui il primo rappresenta soltanto il presupposto.

Ne consegue che non assumono rilievo, ai fini della determinazione della suindicata indennità premio di servizio, l’indennità di funzione e coordinamento, l’indennità di qualifica e l’indennità di direzione, ricompresi nella struttura della retribuzione dei Segretari Comunali e Provinciali, in quanto tale voce retributiva non è inclusa negli emolumenti specificamente indicati dalla legge n. 152 del 1968.

Invero, come questa Corte ha già affermato, la retribuzione contributiva, alla quale, per i dipendenti degli enti locali, si commisura, a norma della L. 8 marzo 1968, n. 152, art. 4, l’indennità premio di servizio, è costituita solo dagli emolumenti testualmente menzionati dall’art. 11, comma 5, della legge medesima, la cui elencazione ha carattere tassativo e la cui dizione “stipendio o salario” richiede un’interpretazione restrittiva, alla luce della specifica menzione, come componenti di tale voce, degli aumenti periodici di anzianità, della tredicesima mensilità e del valore degli assegni in natura. La L. n. 152 del 1968, art. 4, dispone che l’indennità premio di servizio è “pari a un quindicesimo della retribuzione contributiva degli ultimi dodici mesi, considerata in ragione dell’80% ai sensi del successivo art. 11, per ogni anno di iscrizione all’Istituto”; il successivo art. 11, intitolato “misura del contributo previdenziale”, dispone, al comma 1, che “il contributo dovuto per ogni iscritto ai fini del trattamento di previdenza è stabilito a decorrere dal primo marzo 1966, nella misura del 5 per cento della retribuzione contributiva annua considerata in ragione dell’80 per cento…”) la determinazione della retribuzione contributiva è fissata dal quarto comma dello stesso art. 11, ove si stabilisce che la retribuzione contributiva è costituita dallo stipendio o salario comprensivo degli aumenti periodici, della tredicesima mensilità e del valore degli assegni in natura, spettanti per legge o regolamento e formanti parte integrante ed essenziale dello stipendio stesso. Come argomentato dalle Sezioni Unite di questa Corte, che hanno composto il contrasto di orientamenti in materia (cfr., Cass., S.U., n. 3673 del 1997), se la norma di cui alla L. n. 152 del 1968, art. 11, non fosse improntata ad una ratio negativa dell’onnicomprensività, ossia se con la menzione di stipendio e salario si fosse inteso designare il complessivo trattamento retribuivo del lavoratore, ingiustificata ed incoerente risulterebbe la specifica menzione degli aumenti periodici, della tredicesima mensilità e del valore degli assegni in natura come elementi dello stipendio o del salario da ricondurre nell’ambito della retribuzione contributiva.

La circostanza che il legislatore del 1968 abbia avvertito l’esigenza di includere nello stipendio o nel salario, da valere quale “retribuzione contributiva” utile al computo dell’indennità premio di servizio, soltanto gli aumenti periodici, la tredicesima mensilità e gli assegni in natura, e non anche altri emolumenti seppure aventi carattere indubbiamente retributivo, significa esclusione dallo stipendio o salario, ai fini anzidetti (ossia dalla retribuzione contributiva), di ogni altra voce del trattamento retributivo globale del lavoratore non espressamente menzionata. Tale orientamento è stato in prosieguo seguito da numerose pronunce della Sezione Lavoro della Corte (cfr., ex plurimis, Cass., nn. 10160/2001; 681/2003; 9901/2003; 15906/2004; 18999/2010). È altresì pacifico che, pur dovendosi riconoscere, da un lato, la costante funzione previdenziale di tutte le attribuzioni patrimoniali collegate alla cessazione del servizio e, dall’altro, la sostanza di retribuzione differita, la natura giuridica previdenziale (o assistenziale) è tuttavia determinata dal dato strutturale di un’obbligazione posta a carico, ad opera di disposizioni inderogabili di legge, non del datore di lavoro, ma di enti gestori, appunto, di forme obbligatorie di previdenza e assistenza, che sono finanziati mediante versamento di contributi (a carico dei soggetti del rapporto di lavoro), obbligazione che, di conseguenza, non è inerente al rapporto di lavoro, ma al distinto, rapporto previdenziale di cui il primo rappresenta soltanto il presupposto (cfr., con specifico riferimento all’indennità premio di fine servizio, Cass. S.U. n. 11329 del 2005; n. 6994 del 2005; n. 14025 del 2001; n. 1182 del 2002).

In particolare, con riguardo ai segretari comunali, per i quali, ai sensi dell’art. 70 d.lgs. n. 165 del 2001, restano ferme le disposizioni contenute nel T.U. sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000), questa Corte – adottando la nozione ristretta di retribuzione contributiva come dettata dall’art. 4 della L. n. 152 del 1968 – ha escluso i diritti di segreteria, pur facenti parte della struttura del trattamento economico, dal calcolo ai fini dell’indennità premio di servizio (Cass. nn. 13637/2014, 23769/2014, 4357/2015).

Medesime argomentazioni supportano l’esclusione dalla indennità premio di servizio dell’indennità di funzione e coordinamento, dell’indennità di qualifica e dell’indennità di direzione: poiché la prestazione di cui è stata chiesta la riliquidazione – nonostante il ricorrente non indichi la data di cessazione dal servizio – è l’indennità di fine servizio (e non già il trattamento di fine rapporto), non rileva quindi, ai fini de quibus, che la contrattazione collettiva abbia incluso nella struttura della retribuzione le suddette indennità.

Le ragioni della infondatezza vanno trovate – come sottolineato da questa Corte (cfr. Cass. n. 18288/2009) – anche nella ratio complessiva del sistema prefigurato sia dalla L. n. 335 del 1995, sia dal D.Lgs. n. 165 del 2001, in materia di pubblico impiego privatizzato. Il primo testo normativo è ispirato all’intento di addivenire alla armonizzazione dei regimi previdenziali tra settore pubblico e settore privato, che davano luogo a trattamenti differenziati sul piano retributivo e pensionistico stratificati nel tempo e non più giustificati, stante la avvenuta privatizzazione del pubblico impiego. Il secondo testo, sul pubblico impiego, reca, per quanto qui interessa, una indubbia equiparazione tra lavoro pubblico e lavoro privato che, per quanto riguarda i trattamenti, variamente denominati, spettanti alla fine del rapporto, non poteva essere passibile di immediata omogeneizzazione, stante la necessità di salvaguardare i diritti in corso di maturazione. Perciò si è prevista la introduzione immediata del trattamento di fine rapporto vigente nel settore privato per i dipendenti pubblici assunti dopo il primo gennaio 1996, mentre per quelli assunti in precedenza si è mantenuta la regolamentazione precedente in attesa di una nuova disciplina della materia da parte del CCNL. L’interpretazione propugnata dal ricorrente confliggerebbe con detti principi di armonizzazione ed equiparazione tra dipendenti pubblici e dipendenti privati, perché il più favorevole sistema dell’indennità di anzianità vigente per i primi, verrebbe non solo “mantenuto” temporaneamente, ma sarebbe “massimizzato”, ampliando ancor più la forbice tra le due categorie ove l’ultima retribuzione da moltiplicare per gli anni di servizio fosse comprensiva di “tutte” le voci retributive.

La Corte territoriale si è conformata ai principi innanzi esposti e con motivazione congrua e logicamente coerente ha ritenuto che la nozione di pensionabilità del compenso, adottata ai fini della determinazione dell’indennità di fine servizio, non è quella di cui alla legge n. 153 del 1969, art. 12 bensì quella della legge n. 152 del 1968.

7. L’interpretazione offerta non è suscettibile di essere sospettata di illegittimità costituzionale, rientrando nella discrezionalità del legislatore fissare la base di calcolo dell’indennità premio di servizio, così come dell’indennità di buonuscita, una volta che il trattamento retribuivo complessivo sia rispettoso del canone della retribuzione ravvisabile una disparità di trattamento, in ragione della non comparabilità della disciplina di indennità a struttura previdenziale (con obbligazione a carico di un ente pubblico gestore e contribuzione delle parti del rapporto di lavoro) con il trattamento di fine rapporto che ha diversa struttura e criteri di computo (v. Cass. n. 9340 del 2005).

La stessa Corte costituzionale (sent. n. 243 del 1993), pur riconoscendo un denominatore comune a tutte le indennità dovute alla cessazione dei rapporti di lavoro, rappresentato dalla natura di retribuzione differita, ha esplicitamente affermato che rientra nella discrezionalità del legislatore la definizione dei meccanismi atti a realizzare l’equivalenza (non certo l’uguaglianza) tra i diversi trattamenti di fine lavoro.

4. In conclusione, la Corte rigetta il ricorso. Le spese di lite sono regolate secondo il principio della soccombenza dettato dall’art. 91 cod.proc.civ.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite del presente giudizio di legittimità, liquidate in euro 200,00 per esborsi e in euro 3.500,00 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge.