Personale dipendente dalle aziende esercenti pubblici servizi – Omissioni contributive – Esenzione dall’assicurazione obbligatoria per la disoccupazione volontaria – Stabilità d’impiego
Svolgimento del processo
Con la sentenza numero 328 del 2011, la Corte d’appello di Torino, in riforma della sentenza del Tribunale della stessa sede, rigettava l’opposizione proposta da S. s.p.a. avverso la cartella esattoriale con la quale si richiedeva il pagamento all’Inps della somma di € 6.390,33, comprensiva di capitale e sanzioni, per omissioni contributive relative ai periodi agosto- ottobre 2007 a titolo di assicurazione contro la disoccupazione involontaria.
La Corte territoriale riteneva che non sussistessero nel caso i requisiti previsti dall’articolo 40 n. 2 del R.d.l. n. 1827 del 1935 per l’esonero dall’assicurazione contro la disoccupazione involontaria, in quanto S. s.p.a., subentrata nella gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e assimilati a numerosi comuni dell’area di pianificazione Torino sud, partecipata dei suddetti comuni e da A. s.p.a., società a sua volta interamente posseduta dal Comune di Torino, non aveva natura di azienda pubblica, né di azienda esercente pubblici servizi, anche in coerenza con le Direttive comunitarie (in particolare la n.50/1992, recepita nel nostro ordinamento con d.lgs 17.3.1995 n. 157), in quanto esercente attività industriale o commerciale, sebbene finanziata in modo maggioritario degli enti locali o da altri enti pubblici o da essi controllata. Argomentava che il quadro delineato dall’art. 23 della L. n. 142 del 1990 non era cambiato per effetto del D.lgs n. 267 del 2000, considerato che l’art. 114 configura “l’azienda speciale” come ente strumentale dell’ente locale e “I’istituzione” come organismo strumentale dell’ente locale, con definizioni totalmente sovrapponibili all’art. 23 previgente, nulla invece prevedendo con riferimento alle società per azioni (o a responsabilità limitata) a capitale pubblico, dal che deve desumersi che la mera partecipazione azionaria e l’esperibilità da parte dell’ente locale del controllo sulla società per azioni che gestisce un servizio pubblico non comporta l’acquisto da parte di questa della “natura pubblica” necessaria al fine dell’esonero dall’imposizione previdenziale in questione. Né la situazione poteva dirsi mutata ad avviso della Corte a fronte della sostituzione dell’art. 113 del T.U. ad opera dell’art. 35 della L. n. 448 del 2001, che prevede la possibilità di una gestione degli impianti e dei beni destinati alla produzione dei servizi separata dall’erogazione, con la possibilità che l’erogazione avvenga anche nella forma della società di capitali con la partecipazione maggioritaria degli enti locali, in quanto comunque la previsione non è idonea a superare il dato formale costituito dalla natura giuridica di società delle parti in causa.
Inoltre, non sussisteva per il periodo cui si riferivano i contributi in contestazione l’accertamento da parte del Ministro del lavoro e della previdenza sociale della sussistenza della stabilità di impiego dei dipendenti, richiesto dall’art. 36 del d.p.r. n. 818 del 1957, essendo tale decreto intervenuto solo nell’agosto 2008, con effetto dal 29/11/2007 al 31/12/2008, e quindi per un periodo successivo rispetto a quello cui si riferivano i contributi.
Per la cassazione della sentenza S. s.p.a. ha proposto ricorso, affidato a sei motivi, cui ha resistito l’Inps con controricorso. Equitalia Nomos s.p.a. è rimasta intimata.
Motivi della decisione
1. Con i primi due motivi di ricorso, la società deduce violazione e falsa applicazione dell’articolo 434 comma uno c.p.c. nonché motivazione omessa su un punto essenziale della controversia in relazione all’articolo 360 n. 5 c.p.c.
Riferisce di aver eccepito nel giudizio d’appello l’inammissibilità dell’appello ex articolo 434 comma uno c.p.c., a motivo del fatto che l’atto avversario non conteneva alcun motivo specifico di impugnazione della sentenza di primo grado, che non veniva mai richiamata nel gravame. Ribadisce le ragioni di tale eccezione riportando il contenuto dell’atto d’appello e lamenta che la Corte territoriale non si sia pronunciata sulla questione.
2. Con il terzo e quarto motivo, la società deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 40 n. 2 del r.d. 1827/35, dell’art. 36 d.p.r. 818/57, dell’art. 20 commi 2-4-5-6 della L. 133/2008 in relazione all’articolo 360 n. 3 c.p.c., nonché motivazione insufficiente, illogica e contraddittoria su un punto essenziale della controversia in relazione all’articolo 360 n. 5 c.p.c.
Lamenta che la Corte territoriale abbia ritenuto che a S. non possa riconoscersi la qualità di azienda pubblica né quella di azienda esercente pubblici servizi; ribadisce che la società è interamente partecipata da capitale pubblico e che si occupa della gestione dei rifiuti.
3. Con il quinto e sesto motivo, deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 40 n. 2 r.d. n. 2 del r.d. n. 1827 del 1935, dell’art. 36 d.p.r. 818 del 1957 in relazione all’articolo 360 n. 3 c.p.c., nonché motivazione insufficiente, illogica e contraddittoria su un punto essenziale della controversia in relazione all’articolo 360 n. 5 c.p.c.
Lamenta che la Corte d’appello abbia ritenuto insufficiente ai fini di configurare il requisito della stabilità di impiego dei dipendenti l’accertamento ministeriale di tale situazione ottenuto dalla società con effetto dal 29/11/2007 ed argomenta che poiché ai sensi dell’articolo 36 del d.p.r. 818 del 1957 il decreto del Ministero è meramente ricognitivo di tale requisito, era corretta la decisione del giudice di primo grado laddove aveva argomentato che l’art. 66 del C.C.N.L. Federambiente, sulla base del quale il ministero aveva concesso l’esonero, era già in vigore nel 2007, sicché l’accertamento doveva ritenersi effettuato.
4. I primi due motivi non sono fondati.
Occorre in primo luogo ribadire che il mancato esame da parte del giudice di un’eccezione di natura puramente processuale non è suscettibile di dar luogo al vizio di omissione di pronuncia, in quanto tale vizio si configura esclusivamente nel caso di mancato esame di domande od eccezioni di merito, né un vizio di motivazione. Tale omissione avrebbe potuto configurare piuttosto un vizio della decisione per violazione di norme diverse dall’art. 112 c.p.c. se, ed in quanto, si fosse rivelata erronea e censurabile, oltre che utilmente censurata, la soluzione implicitamente data dal giudice alla problematica prospettata dalla parte (v. da ultimo Cass. n. 321 del 12/01/2016).
4.1. Inoltre, nell’interpretare l’art. 434 primo comma, cod. proc. civ., nel testo introdotto dall’art. 54, comma 1, lettera c) bis del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, nonché l’analogo art. 342 cod. proc. civ, si è affermato che il ricorso in appello può anche riproporre le argomentazioni già svolte in primo grado, purché esse siano comunque funzionali a supportare le censure proposte nei confronti di specifici passaggi argomentativi della sentenza appellata (Cass. n. 2143 del 05/02/2015).
4.2. Nel caso, il ricorso in appello dell’Inps richiamava le difese contenute nella memoria di costituzione di primo grado, ed al punto B) – riportato alle pgg. 24 e ss. del ricorso per cassazione – indicava il passaggio motivazionale della sentenza del Tribunale che esse valevano a confutare.
5. I motivi terzo e quarto sono parimenti infondati, essendosi la Corte territoriale attenuta all’interpretazione della normativa in scrutinio condivisa dalla giurisprudenza di questa Corte.
5.1. L’art. 40 del R.D.L. 04/10/1935, n. 1827 nella formulazione operante ratione temporis (poi abrogato, a decorrere dal 1° gennaio 2013, dalla lettera c) del comma 69 dell’art. 2, L. 28 giugno 2012, n. 92, nel contesto della riforma degli ammortizzatori sociali) ha previsto al punto 2 (a sua volta già abrogato dall’art. 20, comma 4, D.L. 25 giugno 2008, n. 112) che non sono soggetti all’assicurazione obbligatoria per la disoccupazione involontaria, tra agli altri, “gli impiegati, agenti e operai stabili di aziende pubbliche, nonché gli impiegati, agenti e operai delle aziende esercenti pubblici servizi e di quelle private, quando ad essi sia garantita la stabilità d’impiego”.
5.2. Questa Corte ha già rilevato (cfr., ex plurimis, da ultimo, Cass., 11487/2015 e Cass., nn. 14089 e 13721 del 2014; Cass. n. 27513 del 2013, Cass. n. 22318 del 2013), che la società partecipata non può identificarsi con le imprese industriali degli enti pubblici, trattandosi di società di natura essenzialmente privata, dovendosi altresì escludere che la mera partecipazione da parte dell’ente pubblico sia idonea a determinare la natura dell’organismo attraverso cui la gestione del servizio pubblico viene attuata. La strutturazione delle società a partecipazione pubblica con le forma societarie di diritto privato determina infatti l’accettazione delle regole del diritto privato e, per quello che qui rileva, l’applicazione ai propri dipendenti del regime privatistico. La finalità perseguita dai legislatore nazionale e comunitario nella promozione dì strumenti non autoritativi per la gestione del servizi pubblici locali è specificamente quella di non ledere le dinamiche della concorrenza, assumendo rilevanza determinante, in ordine all’obbligo contributivo, il passaggio del personale addetto alla gestione del servizio dal regime pubblicistico a quello privatistico (Cass. nn. 20818 e 27513 del 2013).
5.3. Ha poi chiarito questa Corte che, anche dopo la modifica dell’ art. 113 del D.lgs n. 267 del 2000 ad opera della L. n. 448 del 2001, art. 35, il successivo art. 114, non toccato dalla modifica, ha continuato a non prevedere l’ente societario tra quelli strumentali dell’ente locale. Inoltre, il ricorso alla forma societaria è considerato dal nuovo testo dell’art. 113 frutto di una vera e propria scelta economica imposta all’ente locale, atteso che detta forma societaria è consentita solo nel caso in cui esista separazione dell’erogazione dalla gestione del servizio e solo per la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali. Si tratta, in altre parole, di una vera e propria opzione di carattere gestionale, in relazione all’ onerosità dell’attività, tanto è vero che gli enti in questa ipotesi sono posti dinanzi all’alternativa di avvalersi o di soggetti economici costituiti in forma societaria partecipata dagli enti interessati, oppure di idonee imprese da scegliere attraverso pubblica gara (comma 4). Dunque, la forma societaria di diritto privato è per l’ente locale una modalità di gestione degli impianti consentita dalla legge e prescelta dall’ente stesso per la duttilità dello strumento giuridico, in cui il perseguimento dell’obiettivo pubblico è caratterizzato dall’accettazione delle regole del diritto privato.
Le disposizioni impugnate definiscono il proprio ambito di applicazione non secondo il titolo giuridico in base al quale le società operano, ma in relazione all’oggetto sociale di queste ultime. Tali disposizioni sono fondate sulla distinzione tra attività amministrativa in forma privatistica e attività d’impresa di enti pubblici. L’una e l’altra possono essere svolte attraverso società di capitali, ma le condizioni di svolgimento sono diverse. Nel primo caso vi è attività amministrativa, di natura finale o strumentale, posta in essere da società di capitali che operano per conto di una pubblica amministrazione. Nel secondo caso, vi è erogazione di servizi rivolta al pubblico (consumatori o utenti), in regime di concorrenza.
5.4. Si è anche affermato nei richiamati arresti che questi concetti sono ben presenti nella giurisprudenza costituzionale la quale, soprattutto al fine di individuare il corretto discrimine tra la legislazione regionale e quella statuale, considera la legislazione ora in esame quale frutto di disposizioni che mirano a separare la sfera di attività amministrativa da quella privata per evitare che un soggetto, che svolge attività amministrativa, eserciti allo stesso tempo attività d’impresa, beneficiando dei privilegi dei quali esso può godere in quanto pubblica amministrazione. Non è, dunque, negata né limitata la libertà di iniziativa economica degli enti territoriali, ma è imposto loro di esercitarla distintamente dalle proprie funzioni amministrative, rimediando a una frequente commistione, che il legislatore statale ha reputato distorsiva della concorrenza (v. Corte cost. 24.6.2008 n. 326).
5.5. A tale consolidato orientamento ermeneutico il Collegio intende dare continuità, in assenza di convincenti argomentazioni di segno contrario.
6. Neppure il quinto e sesto motivo sono fondati.
Occorre premettere che l’art. 36 del D.P.R. n. 818 del 1957, come operante ratione temporis, dispone che “Ai fini dell’applicazione dell’art. 40, n. 2, del regio decreto-legge 4 ottobre 1935, n. 1827, e dell’art. 32, lett. b), della legge 29 aprile 1949, n. 264, la sussistenza della stabilità d’impiego, quando non risulti da norme regolanti lo stato giuridico e il trattamento economico del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni, dalle aziende pubbliche e dalle aziende esercenti pubblici servizi, è accertata in sede amministrativa su domanda del datore di lavoro, con provvedimento del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale decorrente a tutti gli effetti dalla data della domanda medesima”.
La portata di tale disposizione è stata in più occasioni affrontata da questa Corte (v. ex multis Cass. n. 8211 del 2014, n. 13069/2016), che ha affermato che anche in relazione al personale dipendente dalle aziende esercenti pubblici servizi l’esenzione dall’assicurazione obbligatoria per la disoccupazione volontaria opera soltanto ove ai medesimi sia garantita la stabilità d’impiego e che tale stabilità d’impiego, ove non risultante da norme regolanti lo stato giuridico e il trattamento economico, deve essere accertata dal Ministero competente su domanda del datore di lavoro, con decorrenza dalla data di tale domanda.
6.1. Nel caso, correttamente la Corte territoriale ha escluso la rilevanza del decreto ministeriale sopra richiamato, intervenuto per un periodo successivo a quello cui si riferiscono i contributi (in tal senso, v. Cass., ord. 3 giugno 2015, n. 11487; Cass. ord. 19 luglio 2015, n. 16097; Cass., n. 18455/2014, cit,; Cass, 30 ottobre 2013, n. 24524; Cass., ord. 8 gennaio 2016, n. 173). E difatti, il provvedimento amministrativo è dotato per esplicita disposizione della legge di un’efficacia temporale limitata, né è prevista una sua estensione.
6.2. Diverso problema è quello attinente la possibilità per il giudice di procedere direttamente all’accertamento del requisito della stabilità dell’impiego, pur in assenza del decreto per il periodo considerato (anche, se del caso, considerando l’accertamento ministeriale per un periodo diverso come uno degli elementi da valutare), questione che tuttavia non viene posta nel ricorso, dove non si lamenta l’errata interpretazione da parte della Corte territoriale del contratto collettivo che prevede il trattamento economico e giuridico dei dipendenti, né l’omissione di tale valutazione.
7. Segue il rigetto del ricorso e la condanna della parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore dell’istituto controricorrente, liquidate nella misura indicata in dispositivo. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese nei confronti dei Equitalia Nomos s.p.a., rimasta intimata.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso. Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore dell’Inps, che liquida in euro 4.000,00 per compensi professionali, oltre ad euro 100,00 per esborsi, rimborso spese generali nella misura del 15% ed accessori di legge.
