Inps – Contribuzione – Premi Inail – Versamento – Alluvione – Restituzione
Svolgimento del processo
Con ricorso al Tribunale di Asti in data 14.1.2010 L. R. agiva nei confronti dell’INPS per la restituzione dei contributi indebitamente versati nei mesi di novembre e dicembre 1994 nonché negli anni 1995-1997 per complessivi € 9.423,90, deducendo di avere ottemperato all’obbligo previdenziale pur avendo subito ingenti danni a causa dell’alluvione che aveva colpito il 6.11.1994 la Regione Piemonte ed avendo pertanto diritto – ai sensi delle leggi 350/2003 e 289/2002 – alla definizione della posizione contributiva con il versamento soltanto del 10% dei contributi dovuti in via ordinaria.
Il Tribunale di Asti, con sentenza 94/2010 del 3.3.2010, accoglieva la domanda.
La Corte d’appello di Torino, con sentenza del 24.3-31.3/2011 (nr. 385/2011), rigettava l’appello dell’INPS.
Per quanto in questa sede rileva, la Corte territoriale osservava che la ditta individuale aveva sede al momento degli aventi alluvionali in Asti ed aveva prodotto la dichiarazione sostitutiva di notorietà inviata alla CCIIAA di Asti in ordine alla sussistenza ed entità dei danni, la scheda di rilevazione dei danni del 12.4.1995, il contratto di finanziamento agevolato ai sensi della legge 35/1995.
Infondata era la difesa dell’INPS secondo cui il beneficio era riferibile ai soli versamenti tributari e non anche ai contributi INPS e premi INAIL e – comunque – alle sole somme ancora da versare: da un lato, l’articolo 3 quater DL 300/2006 aveva chiarito che i benefici di cui alla legge 289/2002 si estendevano ai versamenti previdenziali ed assicurativi obbligatori; dall’altro la norma della legge 289/2002 (art. 9 co 17) doveva essere interpretata nel senso che la definizione agevolata riguardava sia chi non avesse ancora pagato sia chi, avendo già pagato, aveva diritto al rimborso del 90% di quanto versato, pena la violazione dell’articolo 3 della costituzione.
Per la cassazione della sentenza ricorre l’INPS articolando un unico motivo.
L. R. è rimasto intimato.
Motivi della decisione
Con l’unico motivo l’INPS ha dedotto violazione e falsa applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul Funzionamento della Unione Europea (in prosieguo: TFUE) nonché delle norme di diritto comunitario in tema di divieto di erogazione dei benefici prima della valutazione della Commissione Europea e, in connessione con queste, dell’art. 9 co. 17 L. 289/2002, 4 co. 90 L. 350/2003, 3 quater co. l DL 300/2006.
L’Istituto ha richiamato la disciplina degli articoli 107 e 108 del TFUE, prevedenti il divieto in capo allo Stato membro dopo la comunicazione di un progetto diretto ad istituire o modificare un aiuto, di dare esecuzione alla misura prima della decisione della Commissione, all’esito della procedura di controllo.
Ha richiamato altresì il regolamento del Consiglio 659/1999, avente ad oggetto le modalità di applicazione dell’articolo 93 del Trattato (poi 88 del Trattato CE e 108 TFUE). Ha da ultimo ricordato le Comunicazioni provenienti dalle Istituzioni ed organi della Unione Europea (2009/C/85/01) al fine di assistere i giudici nazionali nella applicazione della normativa in materia di aiuti di stato e richiamato i principi enucleati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia europea.
Ha concluso che i benefici contributivi oggetto di giudizio non potevano essere riconosciuti dal giudice nazionale, versandosi in ipotesi di aiuti di Stato illegittimi, come attestato dalle comunicazioni della Commissione Europea del 21 marzo 2011 e 30 maggio 2011.
Il ricorso è fondato e merita accoglimento nei termini di cui segue.
La questione di causa verte sulla interpretazione della legge 350/2003 (legge finanziaria del 2004) – articolo 4 co. 90 – con la quale vennero estese ai soggetti colpiti dagli eventi alluvionali del novembre 1994 nella Regione Piemonte le disposizioni sulla regolarizzazione automatica delle imposte previste dall’articolo 9, comma 17, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) in favore delle imprese colpite dal sisma del 1990 in Sicilia orientale.
Il presente giudizio appartiene ad un più ampio contenzioso nazionale vertente:
– sulla riferibilità della definizione automatica ex lege 350/2003 soltanto ai tributi – come sostenuto dagli enti pubblici assicurativi – ovvero anche ai contributi e premi;
in ogni caso, sulla ripetibilità dei versamenti (di tributi, contributi o premi) già eseguiti, per la quota eccedente la misura agevolata (pari al 10% del dovuto).
Questa Corte di legittimità – con orientamento consolidato, cui si intende dare continuità e che del resto neppure è contestato dall’INPS con il presente ricorso – ha ritenuto che il beneficio:
– non riguarda solo i tributi ma anche i contributi previdenziali ed i premi assicurativi (Cass. sez lav. nr. 11247/2010; nr. 11133/2010);
– non si riferisce alle sole posizioni ancora pendenti ma determina, altresì, il diritto al rimborso di quanto già versato in misura eccedente la quota agevolata (Cass. sez. lav. sentenze sopra citate nonché: sez. tributaria nr. 20641/20007; sez. VI, 12/06/2012, n. 9577).
In questa cornice nazionale è intervenuta la decisione della Commissione Europea del 14 agosto 2015 (in G.U. U.E. del 18.2.2016).
Questa Corte di legittimità, pronunziandosi in analoghe fattispecie in epoca successiva alla notifica della decisione della Commissione, ha in plurime pronunzie, a partire dalle sentenze 17/06/2016 nr. 12603 e 30/06/2016, n. 13458, affermato i seguenti principi:
a) La sopravvenuta decisione della Commissione Europea è immediatamente applicabile trattandosi, ai sensi dell’art. 288 del T.F.U.E, di atto normativo vincolante e, dunque, di “ius superveniens”; il ricorso in cassazione investe la interpretazione delle norme sulle quali ha inciso lo ius superveniens sicché il giudice di legittimità è tenuto a dare immediata attuazione, anche d’ufficio, alla nuova regolamentazione della materia, decidendo nel merito ovvero, se sia necessario un accertamento dei presupposti di fatto, cassando la sentenza impugnata e rimettendo al giudice di rinvio il relativo compito;
b) Le agevolazioni previste dalla I. n. 350 del 2003, pur realizzando, secondo la decisione della Commissione Europea del 14 agosto 2015, aiuti di Stato ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, del T.F.U.E. incompatibili con il mercato interno, possono essere tuttavia accordate a livello individuale in due ipotesi, tra loro alternative:
1) qualora l’aiuto individuale rientri nei limiti del regolamento UE “de minimis” applicabile (nella specie, il n. 1407 del 2013 e 717/2014 per i settori della pesca ed acquacoltura); a tale ipotesi va naturalmente aggiunta quella in cui l’aiuto rientri in un altro regolamento di esenzione (articolo 3 della decisione della Commissione Europea)
2) qualora l’aiuto possa beneficiare della deroga prevista dall’art. 107, paragrafo 2, del T.F.U.E.;
c) Nelle fattispecie oggetto di contenzioso, in cui la controversia deriva proprio dalla mancata concessione dell’aiuto nella sede amministrativa, non rileva quanto statuito dalla Commissione circa la esenzione dello Stato dall’obbligo di recuperare gli aiuti concessi, per “assoluta impossibilità del recupero” -, detta esimente riguarda solo gli aiuti già versati in sede amministrativa laddove il contenzioso con l’ente previdenziale riguarda aiuti (non ancora concessi ma) “in essere”.
Nella presente sede l’INPS sostiene, citando giurisprudenza della Corte di Giustizia (sentenza 5 ottobre 2006 in causa C 368/2004), che l’aiuto di cui si discute è illegittimo per il fatto stesso che la misura sia stata introdotta nel diritto nazionale prima della decisone della Commissione, in violazione del divieto sancito dall’articolo 88 nr. 3 ultima frase del Trattato CE (ora articolo 108 par 3 TFUE).
Sul punto il motivo è infondato.
Vero è che gli aiuti concessi senza la previa attivazione delle procedure prescritte dal T.FU.E. – (prevedenti la notifica della misura o, in caso di aiuti rientranti nei regolamenti di esenzione, la comunicazione della stessa ) – sono perciò stesso illegali; del pari sono illegali gli aiuti concessi dallo Stato in violazione dell’obbligo cd. di standstill ovvero di attendere la decisione finale della Commissione.
Le conseguenze derivanti dalla illegalità dell’aiuto non sono, tuttavia, disciplinate dalle norme comunitarie e restano rimesse, per costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, agli ordinamenti interni.
Sotto questo profilo va rimarcata la differenza tra aiuto illegale, nozione fondata su un vizio meramente procedurale ed aiuto incompatibile con il mercato interno:
– la illegalità può essere rilevata sia dal giudice nazionale che dalla Commissione mentre il giudizio sulla compatibilità/incompatibilità dell’aiuto è riservato alla Commissione (Corte di Giustizia sent. 21.11.1991 in causa C 354/1990; 5.10.2006 in causa C 368/04);
– un aiuto, pur essendo stato concesso illegalmente, può risultare compatibile all’esito dell’esame della Commissione, che procede infatti alla valutazione di compatibilità anche degli aiuti concessi illegalmente ed impone allo Stato l’obbligo di recupero solo se l’aiuto (oltre ad essere illegale) sia (anche) incompatibile.
In passato la Corte di giustizia europea, nel dettare criteri di orientamento per i giudici nazionali, aveva indicato la necessità di recuperare comunque l’aiuto solo perché illegale ed anche se compatibile (Corte di giustizia 21 novembre 1991 in causa C 354/90; 5 ottobre 2006 in causa C 368/2004); con la sentenza del 12.2.2008 n. 199 (in causa C 199/06) il giudice europeo ha individuato, tuttavia, nuovi criteri, che tengono conto della eventuale decisione della Commissione sulla compatibilità dell’aiuto.
In particolare, se nella sentenza del 5.10.2006, citata dall’INPS, la Corte riteneva determinante la inosservanza dell’obbligo di notificazione della misura (ovvero di quello di standstill) ed irrilevante il fatto che l’aiuto non notificato fosse stato dichiarato successivamente compatibile dalla Commissione, nella richiamata sentenza del 12.2.2008 nr. 199 la Corte europea , in Grande Sezione, ha affermato che l’articolo 88 nr. 3 ultima frase del Trattato CE (ora articolo 108 par 3 T.F.U.E.) deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale non è tenuto ad ordinare il recupero di un aiuto versato in violazione di detta disposizione qualora la Commissione delle Comunità Europee abbia adottato una decisione finale che dichiari la compatibilità di siffatto aiuto con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87 CE; in forza del diritto comunitario egli è tenuto invece ad ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento degli interessi per il periodo della illegalità.
A tale conclusione il giudice europeo è giunto in ragione della ratio dell’obbligo di notifica preventiva degli aiuti, finalizzato a far si che vengano concessi solo aiuti compatibili, ratio che non è contraddetta dal versamento prematuro dell’aiuto (punto 49 della decisione).
Sicché diviene determinante la analisi della decisione della Commissione europea del 14.8.2015; sul punto deve in questa sede ribadirsi la lettura offertane nei precedenti di questa Corte sopra citati, cui si rinvia, con le seguenti ulteriori precisazioni.
Deve muoversi dalla considerazione generale che la decisione della Commissione sulla compatibilità di un aiuto con il mercato interno è strettamente connessa alle consequenziali statuizioni di recupero dell’aiuto incompatibile; l’articolo 14 del regolamento del Consiglio 659/1999, al primo paragrafo, impone, infatti, alla Commissione l’obbligo di recuperare gli aiuti illegali ed incompatibili (e agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per il recupero).
Tanto premesso, si osserva che la decisone della Commissione del 14.8.2015 – al punto 136 ed al punto 157 – ha affermato che per quanto attiene gli aiuti individuali già versati prima della data di avvio della decisione e della ingiunzione di sospensione il regime va considerato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107 paragrafo 2 lettera b) del TFUE (aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali), a condizione che possa essere stabilito un nesso chiaro e diretto tra i danni subiti dalla singola impresa in seguito alla calamità naturale e l’aiuto di Stato concesso a norma delle misure in esame (evitando i casi di sovracompensazione rispetto ai danni subiti dalle singole imprese, deducendo ogni compensazione ottenuta da una qualsiasi fonte relativamente a tali danni, escludendo ogni cumulo tra gli aiuti previsti dai regimi considerati e gli aiuti previsti per i medesimi costi ammissibili da altre misure).
Per tale ragione la Commissione ha anche ritenuto sussistere la esimente della “impossibilità assoluta del recupero” per gli aiuti concessi a singoli beneficiari nelle aree colpite da calamità naturale oltre dieci anni prima della data di adozione della sua decisione (in concreto la esenzione si estende a tutte le calamità oggetto degli aiuti esaminati dalla Commissione , con l’unica eccezione degli aiuti connessi al sisma in Abruzzo del 6 aprile 2009). Con riguardo a tali ipotesi la Commissione ha affermato (punto 156) che sarebbe assolutamente impossibile calcolare con precisione l’importo dell’aiuto incompatibile da recuperare, giacché i singoli beneficiari – ammissibili a fruire degli aiuti compatibili con il mercato interno in virtù della deroga di cui all’articolo 107 par. 2 lett. b del TFUE – potrebbero non essere più in possesso della documentazione necessaria ad attestare i danni arrecati dalle calamità naturali, onde dimostrare se abbiano ottenuto o meno unicamente un ristoro del danno subito.
La decisione della Commissione è dunque nel senso:
– della incompatibilità con il mercato interno della misure di aiuto di Stato di cui – per quanto qui rileva – alla legge 350/2003 e leggi successive;
– della compatibilità degli aiuti individuali concessi nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 107 paragrafo 2 lett. b) TFUE.
In sostanza, la decisione della Commissione, ferma la incompatibilità del sistema di aiuti cosi come congegnato in via generale dal legislatore, lascia aperta la strada della compatibilità con il mercato interno degli aiuti individuali e ciò:
– sia ove rientranti nel regolamento de minimis (o in un altro regolamento di esenzione): articoli 2 e 3 della decisione
– sia ove ricorra la condizione di compatibilità di cui all’articolo 107 par. 2 lett. b), da verificare dalle autorità nazionali a livello delle singole imprese e secondo i criteri indicati ai punti 136 e 157 della decisione.
Alla stregua di tale rilievo questa Corte nelle pronunzie sopra richiamate (Cassazione civile, sez. lav.,17/06/2016 nr.12603; 30/06/2016, n. 13458 e successive) ha ritenuto che la compatibilità dell’aiuto possa essere verificata dal giudice nazionale non solo ove chiamato a decidere sull’obbligo di restituzione di un aiuto già concesso – (ipotesi presa in considerazione nella decisione della Commissione) – ma anche in favore delle imprese cui l’aiuto non sia stato ancora concesso (nella fattispecie di causa, per essere in corso un contenzioso con l’ente erogatore).
A ragionare diversamente – cioè a voler ritenere che solo gli aiuti individuali già versati possano essere considerati compatibili con il mercato interno, ex articolo 107 par. 2 lett.b del TFUE – si determinerebbe la conseguenza che la compatibilità /incompatibilità dell’aiuto deriverebbe non già dalla sua idoneità a pregiudicare la concorrenza ma dal dato storico della sua concessione/non concessione alla data di avvio della decisione della Commissione, in contrasto con la chiara ratio dell’articolo 107 TFUE (che è poi alla base della decisione della Corte di Giustizia sugli aiuti illegali del 12.2.2008).
Sotto il profilo del diritto interno, poi, si porrebbe un fondato dubbio di illegittimità costituzionale, per violazione dell’articolo 3 C.; le imprese si troverebbero sottoposte ad un regime differenziato quanto alla fruizione degli aiuti del tutto irragionevole, in quanto non rispondente ad una obiettiva diversità delle situazioni di fatto ma dipendente da una condotta di mancata concessione dell’ente erogatore già ritenuta dalla giurisprudenza di questa Corte – prima dell’intervento della Commissione Europea – illegittima sotto il profilo del diritto interno.
Ulteriore dubbio di compatibilità con l’articolo 3 C. si porrebbe, poi, comparando la situazione delle imprese che a livello individuale sono ammesse a dimostrare le condizioni previste dal regolamento de minimis o da altro regolamento di esenzione (articoli 2 e 3 della decisione) e le imprese cui sarebbe precluso,invece, di dimostrare a livello individuale la compatibilità del regime di aiuto con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107 par. 2 lett. b TFUE.
Conclusivamente, in coerenza con la propria predente giurisprudenza, questa Corte rileva che alla luce dello ius supervenies si impone un accertamento di fatto sicché la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio.
Il giudice del rinvio dovrà verificare la sussistenza del diritto dell’azienda in epigrafe a fruire dei benefici di cui all’articolo 4, comma 90, I. n. 350/2003, e successive modifiche e integrazioni, accertando a tal fine:
a) In primo luogo, l’eventuale ricorrenza dei presupposti di fatto per l’applicabilità del regolamento de minimis o di altro regolamento di esenzione – la cui prova è a carico del soggetto che invoca il beneficio (arg. ex Cass. n. 6756 del 2012) – tenendo conto, in particolare, che la regola de minimis, stabilendo una soglia di aiuto al di sotto della quale l’art. 107 T.F.U.E. può considerarsi inapplicabile, costituisce un’eccezione alla generale disciplina relativa agli aiuti di Stato, per modo che, quando la soglia dell’irrilevanza dovesse essere superata, il beneficio dovrà essere negato nella sua interezza (arg. ex Cass. n. 11228 del 2011).
b) Qualora la prova dei presupposti per l’applicabilità del regolamento de minimis non venga fornita, la compatibilità con il mercato interno del beneficio costituente aiuto di Stato, ex art. 107, paragrafo 2, lett. b), TFUE, e dunque, da un lato, quale sia stato l’importo del danno diretto subito dall’impresa per effetto dell’alluvione, da accertare a livello della stessa impresa, e dall’altro, nell’ambito del danno così individuato, quale importo sia stato già compensato da altre fonti (assicurazioni o altre misure di aiuto: cfr. punto 148 della decisione della Commissione), dovendo, in particolare, tenersi conto anche dei benefici previsti dalla stessa normativa in materia di tributi e premi. All’esito delle predette verifiche l’aiuto oggetto dell’attuale controversia potrà essere riconosciuto nei limiti della compensazione del danno residuo.
Quanto alla compatibilità degli accertamenti così richiesti con la normativa processuale ed, in particolare, con le preclusioni del rito in punto di allegazione di nuovi elementi di fatto e di introduzione di nuovi mezzi di prova, deve darsi continuità all’orientamento già espresso da questa Corte nella sentenza 1348/2016 secondo cui: “l’invocazione dell’ius superveniens e il giudizio positivo sulla idoneità della nuova disciplina giuridica ad incidere sulla decisione della lite costituiscono fattori sufficienti e determinanti per la cassazione della sentenza onde consentire, in sede di rinvio, la esibizione di quei documenti prima non ottenibili ovvero l’accertamento di quei fatti che in base alla precedente disciplina non erano indispensabili, ma che costituiscono il presupposto per l’applicazione della nuova regola giuridica.
Invero, poiché il ricorrente ha diritto di avvalersi della nuova legge, è perfettamente conciliabile con gli schemi logici dell’applicazione dell’ius superveniens un rinvio diretto a consentire la produzione di simile documentazione o l’accertamento di tali fatti..”.
Del resto, una diversa soluzione porrebbe fondati dubbi di legittimità costituzionale in relazione agli articoli 24 e 111 C.: il precludere alla impresa la possibilità di allegare (prima) e dimostrare (poi) la ricorrenza delle condizioni per la legittimità dell’aiuto, rese necessarie soltanto da una normativa sopravvenuta in corso di causa, significherebbe privare di effettività il suo diritto di azione.
Secondo il canone della interpretazione costituzionalmente orientata, l’articolo 437 cpc deve dunque essere inteso nel senso di consentire la produzione dei nuovi documenti divenuti indispensabili alla decisione alla luce dello ius superveniens.
La sentenza impugnata deve conclusivamente essere cassata in ragione dei principi di diritto sopra esposti e la causa rinviata ad altro giudice – che si individua d’appello di Torino in diversa composizione – affinchè provveda alla applicazione dello superveniens.
Il giudice del rinvio provvederà anche alla disciplina delle spese del presente grado.
P.Q.M.
Provvedendo sul ricorso cassa la sentenza impugnata e rinvia – anche per le spese – alla Corte d’appello di Torino in diversa composizione.
