CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 13 ottobre 2017, n. 24213 – Pubblico impiego contrattualizzato – Risarcimento del danno patrimoniale, morale e da perdita di chance – Espletamento dell’incarico extralavorativo – Mancato rilascio dell’autorizzazione

Pubblico impiego contrattualizzato – Risarcimento del danno patrimoniale, morale e da perdita di chance – Espletamento dell’incarico extralavorativo – Mancato rilascio dell’autorizzazione – Rispetto dei principi di correttezza e buona fede, oltreché del buon andamento e della imparzialità dell’Amministrazione

Fatto e motivi

1. A.F. aveva convenuto in giudizio la Regione Marche per chiederne la condanna al risarcimento del danno patrimoniale, morale e da perdita di chance, assunto come conseguito al mancato rilascio dell’autorizzazione all’ espletamento dell’incarico extralavorativo da svolgersi alle dipendenze della A. di Ascoli Piceno. In subordine il ricorrente aveva domandato la condanna della Regione al pagamento della corresponsione del superminimo non inferiore alla misura 13% dello stipendio minimo a titolo di esclusività.

2. Il Tribunale rigettò il ricorso e la sentenza è stata confermata dalla Corte di Appello di Ancona con la sentenza n. 979 dell’11.11.2011.

3. La Corte territoriale ha ritenuto che: la delibera della Giunta Regionale n. 950 del 3.8.2004 prevede che il procedimento autorizzatorio deve essere concluso nel termine massimo di trenta giorni e che tale termine inizia a decorrere nuovamente dalla data di rilascio del parere del capo della struttura, nei casi in cui, a causa della sua mancata allegazione all’istanza di autorizzazione, venga sollecitato in sede istruttoria; la motivazione del provvedimento di diniego di autorizzazione era congrua alla luce della disposizione della delibera di Giunta n. 950 del 2004 , che condiziona la concessione dell’autorizzazione all’espletamento di incarichi extralavorativi alla loro compatibilità con i compiti di ufficio; che detta compatibilità era stata esclusa dalle peculiarità organizzative in cui era inserito il lavoro del F. (giornalista); la circostanza che in condizioni analoghe altri giornalisti fossero stati autorizzati a svolgere incarichi extralavorativi, in assenza di dimostrazione della parità di ogni altro fattore escludeva da sé sola il carattere discriminatorio della condotta dell’Amministrazione alla quale, comunque, al momento della richiesta non erano state prospettate le caratteristiche dell’incarico; la domanda volta al pagamento della maggiorazione propria del lavoro da svolgersi in esclusiva per l’ Amministrazione era infondata in quanto, a prescindere dall’assenza di clausole contrattuali prevedenti maggiorazioni di tal fatta, la valutazione dell’impegno richiesto dalle mansioni svolte – da effettuarsi ai sensi della disciplina legale ai fini dell’autorizzazione richiesta – rimaneva su un piano diverso rispetto alla pattuizione individuale relativa all’esclusione della facoltà del giornalista di mettere a disposizione di soggetti diversi il risultato della propria attività.

4. Avverso tale sentenza A.F. ha proposto ricorso per cassazione affidato a cinque motivi al quale ha resistito con controricorso la Regione Marche.

Sintesi dei motivi

5. Con il primo motivo ed il secondo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D. Lgs n. 165 del 2001, dell’art. 37 della L. Regione Marche n. 20 del 2001, e della delibera della Giunta Regionale n. 950 del 2004, dell’art. 2 della L. n. 241 del 1990 e succ. modd. e omessa motivazione su un punto essenziale della controversia.

6. Sostiene che, diversamente da quanto affermato dalla Corte territoriale, il termine di trenta giorni previsto per la concessione del provvedimento autorizzatorio decorre dalla data di richiesta della autorizzazione e non dalla data di rilascio del parere del dirigente della struttura (primo motivo). Precisato che l’incarico per il cui espletamento era stata richiesta l’autorizzazione doveva svolgersi, per definizione, al di fuori “dell’incarico regionale e al di là del rispetto dell’orario di lavoro contrattualmente prefissato”, censura la sentenza nella parte in cui la Corte territoriale ha affermato la congruità della motivazione del provvedimento con il quale era stata negata l’autorizzazione all’incarico extralavorativo. Asserisce che l’art. 37 della L.R. n. 20 del 2001 prevederebbe la mera verifica di compatibilità dell’incarico con gli obblighi derivanti dal rapporto di lavoro e che la delibera della Giunta Regionale n. 950 del 2004 si limiterebbe ad indicare linee generali di indirizzo nella materia degli incarichi extralavorativi. Deduce che il suo rapporto di lavoro era regolato dal contratto individuale che richiamava il CCNL Comparto Autonomie Locali e per la parte economica dal CCNL dei Giornalisti.

7. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D. Lgs n. 165 del 2001 e delle disposizioni contenute nel capo I della L. n. 150 del 2000 e dell’art. 2 del contratto individuale di lavoro. Sostiene che, diversamente da quanto erroneamente presupposto dalla Corte territoriale, il giornalista che lavora alle dipendenze della Pubblica Amministrazione non è investito di compiti istituzionali, propri degli organi di indirizzo politico-amministrativo ma solo dell’attività meramente amministrativa da svolgersi entro l’orario di lavoro contrattualmente previsto (36 ore settimanali) secondo i criteri di turnazione stabiliti dal responsabile del Servizio stampa e che l’incarico che aveva richiesto di essere autorizzato ad espletare era temporaneo ed occasionale e retribuito con compenso volto a coprire “rimborsi, spese, tasse e quant’altro”.

8. Con il quarto motivo il ricorrente denuncia omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia, per avere la Corte territoriale escluso il carattere discriminatorio del diniego di autorizzazione all’espletamento dell’incarico extralavorativo.

9. Con il quinto motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 53 c. 6 e 7 del D. Lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 8 , 3 cpv. del CCNL di lavoro giornalistico e dell’art. 7 c. 3 della L. R. n. 51 del 1997 e omessa , insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto decisivo per il giudizio. Deduce che, una volta ritenuto legittimo il diniego generalizzato a svolgere attività extraimpiego da parte di esso ricorrente, il diritto alla maggiorazione del 13% sarebbe dovuto ai sensi del CCNLG richiamato nel contratto individuale di lavoro in quanto la Amministrazione avrebbe implicitamente richiesto l’esclusività della prestazione lavorativa di esso ricorrente.

10. Il primo ed il secondo motivo di ricorso, da trattarsi congiuntamente, presentano profili di infondatezza e di inammissibilità

11. Il primo motivo è infondato nella parte in cui è denunciata la violazione dell’art. 2 della L. n. 241 del 1990, alla luce dei principi più volte affermati da questa Corte, ai quali il Collegio ritiene di dare continuità, secondo cui al rapporto di pubblico impiego contrattualizzato, regolato da schemi di diritto privato, non si applicano regole del procedimento amministrativo e dunque la legge n. 241 del 1990 (cfr. Cass. 6775/2017, 16088/2016, 15444/2016). Va osservato che questa Corte ha precisato che il contesto pubblicistico in cui si collocano i rapporti di lavoro stipulati dalla PA “iure privatorum”, non esonera queste ultime dall’obbligo di rispettare i principi di correttezza e buona fede, oltreché del buon andamento e della imparzialità dell’Amministrazione, canoni ai quali deve essere conformata anche l’attività di diritto privato dell’Amministrazione, in ragione della persistenza anche in regime contrattualizzato di una significativa relazione tra la prestazione lavorativa del dipendente pubblico e l’interesse generale. Ma la violazione di siffatti principi non è oggetto di doglianza alcuna nella fattispecie in esame.

12. Il primo ed il secondo motivo sono inammissibili nella parte in cui è dedotta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 53 del D. Lgs n. 165 del 2001 e dell’art. 37 della L. Regione Marche n. 20 del 2001.

13. In primo luogo perché il ricorrente, in violazione dell’art 366, n. 4, c.p.c., non specifica quali siano, e per quali ragioni, le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata che contrastano con le indicate norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornite dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. 24298/2016, 87/2016, 25910/2014, 3010/2012, 5353/2007; Ord.187/2014, 16308/2013).

14. In realtà in entrambi i motivi le disposizioni di legge, di fonte statale e regionale, sono lasciate sullo sfondo, perchè la denuncia sul punto non ha alcuno sviluppo argomentativo. Le prospettazioni difensive esposte a corredo di ciascuno dei due motivi in esame, mirano, infatti, a contrastare l’ accertamento fattuale contenuto nella sentenza impugnata sia in ordine al rispetto del termine procedimentale previsto per l’adozione dell’atto autorizzatorio dalla delibera della Giunta n.950 del 3.8.2004 (primo motivo) sia in ordine alle ragioni del diniego dell’autorizzazione ( secondo motivo). Sotto questo aspetto i motivi sono inammissibili perchè al ricorso non sono allegati la delibera n. 950 del 2004, l’istanza di autorizzazione, il provvedimento di rigetto dell’istanza di autorizzazione all’incarico extralavorativo, il parere formulato dal capo della struttura, il contratto individuale di lavoro. Atti questi non allegati al ricorso e di cui non risulta nemmeno specificata la sede di produzione processuale.

15. Tali omissioni si pongono in contrasto con i principi sanciti dall’art. 366 c.p.c., comma 2, n. 6, e art. 369 c.p.c., comma 1, n. 4. Si tratta di norme che onerano il ricorrente, ove siano in gioco atti processuali ovvero documenti o prove orali la cui valutazione debba essere fatta ai fini dello scrutinio di un vizio di violazione di legge, ex art. 360 c.p.c., n. 3, di carenze motivazionali, ex art. 360 c.p.c., n. 5, o di un “error in procedendo”, ai sensi dei nn. 1, 2 e 4 della medesima norma, di allegarli al ricorso e dì indicarne l’esatta allocazione nel fascicolo d’ufficio o in quello di parte, rispettivamente acquisito o prodotto in sede di giudizio di legittimità (Cass. SS.UU. 22726/2011; Cass. 13713/2015, 19157/2012, 6937/2012).

16. Il terzo motivo è infondato atteso che la circostanza che il ricorrente, nella qualità di giornalista di addetto al servizio stampa, non svolgesse attività di indirizzo politico amministrativo non esclude la necessità dell’autorizzazione per l’espletamento di incarichi extralavoritivi, imposta per i pubblici dipendenti, in maniera chiara e rigorosa dall’art. 53 c. 7 del D.Lgs. n. 165 del 2001 e dall’art. 37 della L. R n. 20 del 2001. E’, poi, evidente l’equivoco nel quale incorre il ricorrente laddove assume di non essere investito di compiti istituzionali, tali qualificando solo quelli propri degli organi di indirizzo politico amministrativo dell’Amministrazione Regionale.

17. Il quarto motivo è inammissibile , in quanto sotto l’apparente denuncia di vizi motivazionali, prospettati erroneamente con riguardo alla formulazione dell’art. 360 c. 1 n. 5 c.p.c. nel testo non più applicabile “ratione temporis” per effetto delle modifiche apportate dall’art. 2, comma 1), il ricorrente in realtà sollecita una nuova, inammissibile, lettura del materiale istruttorio (Cass. SS.U 24148/2013, 8054/2014; Cass. 1541/2016, 15208 /2014, 24148/2013, 21485/2011, 9043/2011, 20731/2007; 181214/2006, 3436/2005, 8718/2005), perdippiù non allegando i provvedimenti autorizzatori favorevoli ai colleghi.

18. Il quinto motivo presenta profili di inammissibilità e di infondatezza.

19. Esso è inammissibile nella parte in cui è denunciata la violazione dell’art. 53 c. 6 e 7 del D. Lgs. n. 165 del 2001 perchè, ancora una volta (cfr. punti 13 e 14 di questa sentenza) il ricorrente, in violazione dell’art 366, n. 4, c.p.c., non specifica quali siano e per quali ragioni le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata in contrasto con i commi 6 e 7 dell’art. 53 e con l’art. 7 c. 3 della L.R. n. 51 del 1997 o con l’interpretazione delle stesse fornite dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. 24298/2016, 87/2016, 25910/2014, 3010/2012, 5353/2007; Ord. 187/2014, 16308/2013). La denuncia di violazione della legge statale e di quella regionale, rimane, anche nel motivo in esame, priva di sviluppo difensivo ed argomentativo e mira, piuttosto, ad introdurre le doglianze riferite all’assetto negoziale individuale del rapporto di lavoro, che sono fondate su atti (il contratto individuale di lavoro e il CCNL dei Giornalisti, di diritto privato, e per questo soggetto all’onere di allegazione secondo i principi affermati da questa Corte nella decisione n. n. 20075 del 2010) che non sono nè riprodotti nel ricorso nè a questo allegato, e rispetto ai quali manca la specifica indicazione della sede di produzione processuale.

20. Esso è infondato nella parte in cui addebita alla sentenza vizi motivazionali , in quanto la Corte territoriale ha spiegato in maniera esaustiva, chiara e lineare le ragioni del rigetto della domanda subordinata volta al pagamento della maggiorazione contrattuale del 13% propria dell’incarico giornalistico per il quale sia stata pattuita l’esclusiva, avendo rilevato che il contratto individuale non conteneva alcuna pattuizione in tal senso e che non era possibile ricostruire , siccome prospettato dal F., una volontà negoziale diversa fondata sul rilievo attribuito all’impegno richiesto dall’organizzazione del lavoro del medesimo dal provvedimento di non autorizzazione dell’incarico.

21. Sulla scorta delle considerazioni svolte, il ricorso va rigettato ed il ricorrente va condannato a pagare le spese del giudizio di legittimità, nell’importo liquidato nel dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente a rifondere alla controricorrente le spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 4.000,00 per compensi professionali, € 200,00 per esborsi, oltre 15% per rimborso spese generali forfetarie, oltre IVA e CPA.