CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 24 gennaio 2017, n. 1752 – Licenziamento disciplinare di un tecnico comunale responsabile dei lavori pubblici per comportamento contrario all’obbligo di fedeltà

Licenziamento disciplinare – Tecnico comunale responsabile dei lavori pubblici – Comportamento contrario all’obbligo di fedeltà – Principi generali di correttezza e buona fede – Discredito sull’amministrazione

Svolgimento del processo

1. La Corte di appello di Milano, con sentenza n. 110/2014, pronunciando in sede di rinvio a seguito della sentenza n. 1632/2012 di questa Corte, ha respinto l’appello proposto dall’arch. E.B. e così ha confermato la pronuncia di primo grado, con cui il Tribunale di Forlì aveva dichiarato la legittimità del licenziamento disciplinare irrogato dal Comune di San Mauro Pascoli, del quale arch. B. era dipendente, con qualifica di tecnico comunale responsabile dei lavori pubblici e inquadramento nell’VIII qualifica funzionale.

2. La condotta contestata al B. era quella di avere inviato la memoria difensiva in data 4.12.2000, da lui presentata a giustificazione di quanto oggetto di una precedente contestazione disciplinare, alla Procura della Repubblica, alla Prefettura e alla competente Soprintendenza ai beni architettonici, circa pretese illegittimità commesse dall’amministrazione comunale. Il Comune aveva ritenuto che tale comportamento fosse contrario all’obbligo di fedeltà sancito dall’art. 2105 c.c. – da coordinarsi con i principi generali di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c. -, stante il contenuto della memoria stessa, diretto a gettare discredito su detta amministrazione.

3. Per quanto ancora rileva nella presente sede, la Corte di appello – con la sentenza poi cassata da questa Corte – aveva ritenuto che il lavoratore, inviando la memoria del 4.12.2000 a soggetti estranei all’amministrazione comunale, avesse posto in essere un atto esorbitante dalle finalità del procedimento disciplinare ed avesse adombrato anche presunti illeciti dell’amministrazione idonei a screditarla e della cui veridicità, anche solo putativa, non vi era prova.

4. Questa sentenza veniva cassata da questa Corte, in accoglimento del terzo motivo di ricorso proposto dal B., il quale aveva lamentato il vizio di motivazione per essere la sentenza carente di un’effettiva motivazione sia sulla sussistenza che sull’intensità della violazione disciplinare, con particolare riferimento alla asserita divulgazione della memoria difensiva, contestata dal ricorrente, e al conseguente pregiudizio all’immagine che sarebbe derivato per l’amministrazione.

5. Nel ritenere fondato tale motivo, questa Corte rilevava la “palese inadeguatezza delle stringate affermazioni circa l’idoneità dei fatti addebitati a giustificare il licenziamento disciplinare, che non può prescindere da un accertamento della effettiva natura e portata della diffusione della memoria in questione”. Il rinvio della causa veniva disposto per “procedere a nuova valutazione in ordine alla sussistenza di un giustificato motivo di licenziamento disciplinare, sulla base anche di un accertamento circa gli effettivi termini della diffusione della memoria in questione”.

6. Riassunto il giudizio, la Corte di appello di Milano con la sentenza ora impugnata ha ritenuto che, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, era circostanza comprovata in giudizio che la memoria fosse stata inviata a tutti i soggetti già destinatari della precedente lettera di denuncia di asserite violazioni edilizie e specificamente al Prefetto, al Procuratore della Repubblica, alla Corte dei Conti, a due consiglieri comunali e ai rappresentanti sindacali.

6.1. Tanto appurato, ha ritenuto che la trasmissione di tale memoria costituiva un comportamento non giustificato, posto in essere senza alcuna necessità, se non la volontà di proseguire l’opera di discredito del datore di lavoro, iniziata con la denuncia di asserite violazioni edilizie del 24 luglio 2000. Tale denuncia non aveva avuto alcun esito, se non la nota riservata con richiesta di chiarimenti ricevuta dal Comune da parte della Prefettura, con cui l’Ente locale ebbe notizia dell’iniziativa del suo dipendente. Il comportamento integrava, pertanto, una violazione dell’obbligo di fedeltà di cui all’art. 2105 c.c.; “…le affermazioni contenute nella memoria insinuavano nel lettore la convinzione di una gestione oscura, opaca e per non dire del tutto illegittima del Comune da parte dei suoi vertici istituzionali, primo fra tutti del sindaco, che spaziano dall’asserita manipolazione del protocollo, alla lamentata correzione di delibere di giunta, dal contenzioso con i cittadini nel settore delle concessioni edilizie a pretese variazioni del piano regolatore adottate in modo illegittimo e così via”.

6.2. La Corte territoriale ha concluso che il comportamento era di gravità tale da giustificare la massima sanzione disciplinare, avuto riguardo al “grado di affidamento richiesto dalle mansioni affidate al lavoratore ed all’intensità dell’elemento intenzionale”.

7. Per la cassazione di tale sentenza ricorre l’arch. B. con due motivi. Resiste il Comune di San Mauro Pascoli con controricorso. In prossimità dell’udienza il ricorrente ha altresì depositato memoria ex art. 378 c.p.c..

Motivi della decisione

1. Con il primo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 384, secondo comma, c.p.c., violazione e falsa applicazione della sentenza rescindente n. 1632/2012; violazione dell’art. 5 legge n. 604/66, violazione dei principi e delle norme in tema di onere della prova e in materia di giudicato.

1.1. La Corte di cassazione aveva disposto che il giudice di rinvio dovesse procedere ad una nuova valutazione in ordine alla sussistenza di un giustificato motivo di licenziamento disciplinare, sulla base anche di un accertamento circa gli effettivi termini della diffusione della memoria in questione. L’effettività e consistenza della “diffusione” doveva costituire oggetto di un nuovo accertamento funzionale alla verifica della sussistenza o meno di una infrazione disciplinare, mentre la Corte di appello ha ritenuto di non dovere procedere né ad accertamenti ulteriori né ad un riesame dei fatti, supponendo come ammesso dallo stesso ricorrente che la missiva fosse stata inviata a tutti i soggetti istituzionali indicati quali destinatari della stessa. In realtà il ricorrente, sin dall’atto introduttivo del giudizio, aveva evidenziato che non poteva essere oggetto di contestazione disciplinare uno scritto difensivo; che era comunque del tutto legittimo l’indirizzamento di tale scritto a soggetti ivi indicati; che inoltre non era stato provato alcun danno all’immagine che sarebbe derivato all’Amministrazione dalla divulgazione della memoria.

2. Con il secondo motivo si denuncia, sotto un diverso profilo, violazione e falsa applicazione dell’art. 384, secondo comma, c.p.c., violazione e falsa applicazione della sentenza rescindente n. 1632/2012; violazione dell’art. 5 legge n. 604/66, violazione dei principi e delle norme in tema di onere della prova e in materia di giudicato.

2.1. Si assume che il terzo motivo di ricorso, accolto dalla Corte di cassazione, verteva sulla mancanza di motivazione circa l’ “effettiva diffusione” della memoria difensiva e il quesito di diritto ivi formulato verteva sulla questione “se in una fattispecie nella quale viene dedotto quale elemento determinante, sia in ordine alla configurabilità dell’illecito disciplinare sia per quanto riguarda il criterio di graduazione della sanzione, la diffusione all’esterno dell’amministrazione di una memoria difensiva presentata da un dipendente pubblico nell’ambito del procedimento disciplinare, possa ritenersi completa, adeguata e razionale ovvero omessa, carente, insufficiente e contraddittoria una giustificazione circa gli elementi di fatto che hanno indotto a ritenere sussistente l’asserita diffusione della memoria e del conseguente pregiudizio all’immagine dell’amministrazione, nell’ipotesi in cui tale asserita diffusione sia stata espressamente contestata e smentita da parte del destinatario del provvedimento disciplinare”.

2.2. Nell’accogliere tale censura, la Corte di cassazione aveva evidenziato che mancava una “effettiva motivazione sia sull’ an che sull’intensità della violazione disciplinare, con particolare riferimento alla asserita divulgazione della memoria difensiva….”. Pertanto, il giudice di rinvio aveva violato il dictum della sentenza rescindente, omettendo l’accertamento e la valutazione dell’effettiva diffusione all’esterno della memoria difensiva dai contenuti asseritamente lesivi.

3. I motivi, che possono essere trattati congiuntamente in quanto tra loro connessi, sono infondati.

4. Occorre premettere che, in caso di ricorso per cassazione avverso la sentenza del giudice di rinvio fondato sulla deduzione della infedele esecuzione dei compiti affidatigli con la precedente pronuncia di annullamento, il sindacato della S.C. si risolve nel controllo dei poteri propri del suddetto giudice di rinvio, per effetto di tale affidamento e dell’osservanza dei relativi limiti, la cui estensione varia a seconda che l’annullamento stesso sia avvenuto per violazione di norme di diritto ovvero per vizi della motivazione in ordine a punti decisivi della controversia, in quanto, nella prima ipotesi, egli è tenuto soltanto ad uniformarsi al principio di diritto enunciato nella sentenza di cassazione, senza possibilità di modificare l’accertamento e la valutazione dei fatti, già acquisiti al processo, mentre, nel secondo caso, la sentenza rescindente – indicando i punti specifici di carenza o di contraddittorietà della motivazione – non limita il potere del giudice di rinvio all’esame dei soli punti indicati, da considerarsi come isolati dal restante materiale probatorio, ma conserva al giudice stesso tutte le facoltà che gli competevano originariamente quale giudice di merito, relative ai poteri di indagine e di valutazione della prova, nell’ambito dello specifico capo della sentenza di annullamento.

In quest’ultima ipotesi, poi, il giudice di rinvio, nel rinnovare il giudizio, è tenuto a giustificare il proprio convincimento secondo lo schema esplicitamente od implicitamente enunciato nella sentenza di annullamento, in sede di esame della coerenza del discorso giustificativo, evitando di fondare la decisione sugli stessi elementi del provvedimento annullato, ritenuti illogici, e con necessità, a seconda dei casi, di eliminare le contraddizioni e sopperire ai difetti argomentativi riscontrati (Cass. n. 13719 del 2006, Cass. n. 2606 del 2009, n. 15692 del 2009, n. 12102 del 2014).

5. Nel caso in esame, l’annullamento disposto dalla sentenza rescindente ha riguardato unicamente un vizio di motivazione. Non risultano enunciati, in relazione alle questioni di diritto all’epoca sottoposte a questa Corte di legittimità dall’allora ricorrente, principi di diritto cui il giudice di rinvio dovesse uniformarsi, pur nel rinnovato accertamento dei fatti che gli era demandato.

6. Questa Corte aveva evidenziato come la sentenza all’epoca impugnata mancasse di un’effettiva motivazione sia sull’esistenza che sull’intensità della violazione disciplinare, con particolare riferimento alla asserita divulgazione della memoria difensiva e al pregiudizio all’immagine che sarebbe derivato per l’amministrazione. In particolare, nessuna motivazione era stata spesa con riguardo all’assunto difensivo secondo cui la missiva fu di fatto inviata solo ad alcuni (e non a tutti) i destinatari. L’omissione di esame della tesi difensiva inficiava, di per sé, la sentenza impugnata.

7. La Corte di merito, nel rinnovare l’accertamento e la valutazione dei fatti, ha ritenuto che non vi fosse alcuna necessità di nuove indagini, essendo sufficienti gli elementi già acquisiti agli atti ai fini di un apprezzamento complessivo della vicenda, in relazione alla pronuncia da emettere in sostituzione di quella cassata. Ha difatti osservato che, una volta espunto il vizio che inficiava la sentenza cassata (il mancato accertamento di quanti, tra i soggetti indicati nell’intestazione della missiva, fossero stati effettivi destinatari del documento), le risultanze processuali portavano a ritenere acquisito al processo “il fatto storico di tale invio al Prefetto, al Procuratore della Repubblica, alla Corte dei Conti, a due consiglieri comunali, a rappresentati sindacali territoriali esterni e interni, oltre che al naturale destinatario segretario comunale in qualità di responsabile del procedimento disciplinare”. Alla stregua di tale accertamento di fatto, rinnovato in esecuzione del dictum della sentenza rescindente, ha ritenuto dimostrata sia l’entità della diffusione, sia la lesività insita nella circostanza che i fatti ivi descritti erano risultati del tutto infondati e tanto rivelava l’effettivo intento di discredito perseguito dal ricorrente.

8. Non risulta che questioni sollevate in fasi anteriori del giudizio di merito fossero state portate all’esame della Corte di cassazione per l’enunciazione di regulae iuris che avrebbero dovuto orientare la valutazione del giudice di merito. In particolare, quanto al thema decidendum della “diffusione” della memoria, non risulta che avessero formato oggetto della sentenza rescindente questioni, pure astrattamente rilevabili dal ricorrente, quali l’inidoneità ad integrare illecito disciplinare di un comportamento consistente nell’inoltro della memoria difensiva, sostanzialmente equivalente ad un esposto, ad organi istituzionali preposti al controllo dell’operato dell’ente locale. Difatti, pur avendo il ricorso introduttivo (trascritto in atti, punti III b e III c) argomentato che un qualsiasi scritto proveniente da un dipendente pubblico, sia esso un esposto o un atto redatto a scopi difensivi, avente ad oggetto segnalazioni relative all’operato della Pubblica Amministrazione e indirizzato agli organi pubblici istituzionalmente preposti ai doverosi controlli sulla correttezza di tale operato, non può costituire oggetto di contestazione disciplinare, potendo assumere tale valenza solo per la parte in cui vengano usate, nei confronti di determinati soggetti, espressioni diffamatorie o di cui si accerti il contenuto calunnioso, non risulta che il successivo sviluppo processuale abbia consentito di ritenere coltivata la censura, collaterale a quella della estensione della diffusione, fino a pervenire alla sede di legittimità. La sentenza rescindente rivela l’assenza di enunciati indicativi della sottoposizione a questa Corte del suddetto tema.

9. Pur dovendo essere evidenziato – incidentalmente – che è doverosa la cooperazione del pubblico dipendente per l’emersione di fatti illeciti o comunque illegittimi, di interesse collettivo, posti in essere dalla pubblica amministrazione (l’art. 54 bis del D.Lgs. n. 165/01, successivamente introdotto dalla legge anticorruzione n. 190 del 2012 e, da ultimo, modificato dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90, conv. in L. 11 agosto 2014, n. 114, ha espressamente previsto, al primo comma, che “fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’art. 2043 del codice civile”, il pubblico dipendente che denuncia “all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all’Autorità nazionale anticorruzione…condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia”), nel caso in esame, il giudice di rinvio ha tratto argomenti di convincimento dal riscontro della palese infondatezza dei fatti denunciati. Tale passaggio argomentativo – sul quale la Corte territoriale ha fondato la prova indiziaria dell’intento lesivo e dell’elemento soggettivo della condotta – non è stato specificamente censurato dall’odierno ricorrente.

10. Il ricorso va dunque rigettato, con condanna di parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo per esborsi e compensi professionali, oltre spese forfettarie nella misura del 15 per cento del compenso totale per la prestazione, ai sensi dell’art. 2 del D.M. 10 marzo 2014, n. 55.

11. Sussistono i presupposti processuali (nella specie rigetto del ricorso) per i versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato previsto dall’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. 30 maggio, introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida in Euro 2.500,00 per compensi professionali e in Euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali nella misura del 15% e accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.