CORTE DI CASSAZIONE sentenza n. 4508 del 8 marzo 2016 – Docenti di ruolo e diniego del nulla osta al collocamento fuori ruolo

Svolgimento del processo

Con ricorso al Tribunale di Aosta, M. P. conveniva in giudizio la Regione Autonoma Valle d’Aosta, il Ministero degli Affari Esteri ed il Ministero della Istruzione, dell’Università e della Ricerca, esponendo di aver partecipato vittoriosamente, quale docente di ruolo della Regione Autonoma Valle d’Aosta, alla selezione del personale da inviarsi nelle istituzioni scolastiche italiane all’estero bandito dal Ministero per gli Affari Esteri – Direzione Generale delle Relazioni Culturali; lamentava che, nonostante avesse superato la selezione, essendosi utilmente posizionata all’esito delle prove, ed avesse accettato l’incarico, questo non le fosse stato assegnato, a causa del diniego del nulla- osta al suo collocamento fuori ruolo emesso dalla Regione Autonoma Valle d’Aosta in data 16/11/2007; chiedeva pertanto che fosse ordinato alla Regione di concedere il nulla-osta ed al Ministero degli Affari Esteri di assegnarle la cattedra di sua spettanza, chiedeva, inoltre, la condanna di detto Ministero e della Regione al risarcimento dei danni patrimoniali in misura pari alla differenza fra il trattamento economico che avrebbe dovuto percepire come insegnante di scuola italiana all’estero e quello percepito in Valle d’Aosta, nonché al risarcimento dei danni morali.

Il Tribunale adito, in accoglimento del ricorso, dichiarava illegittimo il diniego del nulla-osta ai collocamento fuori ruolo da parte della Regione Autonoma Valle d’Aosta; ordinava alla stessa di concederlo immediatamente e disponeva che il Ministero per gli Affari Esteri, a seguito dell’emanazione da parte della Regione del suddetto nulla-osta, assegnasse alla ricorrente l’incarico conseguito a seguito del concorso; condannava il Ministero per gli Affari Esteri e la Regione Valle d’Aosta a corrispondere alla ricorrente € 51.563,08, oltre rivalutazione e interessi.

La Corte d’appello di Torino, con la sentenza n. 981 del 2010, accoglieva invece gli appelli proposti dalla Regione autonoma Valle d’Aosta, dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e dal Ministero degli Affari Esteri e rigettava la domanda. Argomentava che, pur dovendosi applicare anche agli insegnanti della Regione Valle d’Aosta la disciplina statale di riferimento costituita e degli artt. 642 e 657 del D.lgs n. 297 del 1994 (T.U. delle disposizioni legislative in materia di istruzione , relative alle scuole di ogni ordine e grado), anche in virtù della previsione dell’art. 2 del D.P.R. n. 861 del 1975, contenente il richiamo ed estensione agli organici delle scuole della Valle d’Aosta dello stato giuridico e del trattamento economico e di carriera del personale degli istituti e delle scuole funzionanti nel restante territorio dello Stato, non poteva tuttavia ritenersi tenuta la Regione al rilascio del nulla-osta, per la mancanza nell’ordinamento di un raccordo tra le disposizioni stabilite per il personale statale e quelle che regolamentano il personale dipendente dalla Regione Autonoma Valle d’Aosta. In difetto di tali previsioni normative, ad avviso della Corte d’ appello, non poteva riconoscersi in capo alla ricorrente un, diritto soggettivo ad ottenere il nulla-osta occorrente per l’assunzione dell’incarico all’estero, per il diniego dell’ Amministrazione statale di assumere a proprio carico il relativo onere stipendiale.

Avverso tale sentenza M. P. ha proposto ricorso, affidato ad un unico motivo, cui ha resistito con controricorso la Regione autonoma Valle d’Aosta. Il Ministero degli Affari Esteri ed il Ministero della Istruzione, dell’Università e della Ricerca sono rimasti intimati. Le parti costituite hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c.

Motivi della decisione

1. A fondamento del ricorso, M. P. deduce violazione o falsa applicazione degli artt. 642 e 657 D.Lgs. n. 297/1994, dell’art. 17 L. 127/1997, degli artt. 69 e 70 D. Lgs. 165/2001; violazione o falsa applicazione delle norme dell’art. 110 CCNL comparto scuola, quadriennio giuridico 2006-2009, sottoscritto in data 29.11.2007.

Argomenta che la necessità del nulla-osta da parte dell’amministrazione di appartenenza dovrebbe ritenersi superata, in virtù della previsione contenuta nell’art. 17, comma 14, della L. n. 127 del 1997, che impone all’amministrazione dalla quale l’insegnante dipende di concedere il comando o il fuori ruolo richiesto da altra amministrazione, allorché il comando o il fuori ruolo avvenga per contingenti e sulla base di una previsione legislativa e regolamentare. Sostiene, ancora, che la disciplina anzidetta, e in generale la disciplina per l’insegnamento all’estero, non può ritenersi destinata soltanto al personale insegnante statale, ma deve ritenersi applicabile anche al personale regionale, che gode dello stesso stato giuridico, anche perché la disciplina collettiva nazionale non distingue fra le varie tipologie di insegnante.

Sostiene che la disciplina generale in materia di pubblico impiego impone all’amministrazione che utilizza il personale di rimborsare all’amministrazione di appartenenza l’onere relativo al trattamento economico fondamentale, cosicché non vi sarebbe ragione in forza della quale il Ministero della Pubblica Amministrazione o il Ministero degli Affari Esteri possano rifiutare alla Regione l’assegnazione del personale.

2. Il ricorso non è fondato.

La disciplina dell’ assegnazione delle cattedre nelle sedi scolastiche all’estero è dettata dal T.U. delle leggi sulla scuola, n. 297 del 1994, agli artt. 639 ss., dall’art. 9 della L. 26/05/2000, n. 147, e dall’art. 110 del CCNL relativo al personale del Comparto Scuola per il quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007. In base a tali previsioni, essa si realizza mediante utilizzazione del personale di ruolo dipendente dalle Amministrazioni dello Stato, da effettuarsi previo collocamento fuori ruolo in base a graduatorie triennali formate all’esito di apposita selezione. L’assegnazione (della durata massima prevista dall’art. 9 della L. 147 del 2000) presuppone il concerto del Ministero degli Affari Esteri con i Ministeri competenti in ordine alle categorie di personale richiesto, alla determinazione dei contingenti (T.U. 297, artt. 639 e 640 comma 1), alle categorie di personale interessate (art. 640 commi 2 e 14), alle modalità di svolgimento degli esami e dei programmi relativi (art. 640 comma 14). L’art. 642 prevede poi che l’assegnazione alla sede estera degli aspiranti utilmente collocati in graduatoria avvenga con decreto del Ministro degli affari esteri, previo nulla osta del Ministero della Pubblica istruzione o del Ministero da essi cui dipendono, che devono provvedere al collocamento fuori ruolo. Quanto al trattamento economico, l’art. 657 del T.U. prevede che le spese per il trattamento economico metropolitano del personale restino a carico dell’amministrazione di appartenenza. A tale trattamento si aggiunge il c.d. assegno di sede (art. 658), per sopperire agli oneri derivanti dal servizio all’estero, a carico del Ministero degli Affari esteri. Il D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 135, ha disposto peraltro (con l’art. 14, comma 12) che “A decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto-legge e fino al raggiungimento del limite previsto dal comma 11, lettera b), non possono essere disposte nuove selezioni per il personale da destinare all’estero ai sensi dell’articolo 639 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, né possono essere rinnovati i relativi comandi o fuori ruolo”.

2.1. Diversa è la fattispecie del distacco, (o comando), richiamata dall’art. 652, che la definisce come assegnazione temporanea (della durata massima di un anno), da disporsi nel caso di posti delle istituzioni scolastiche italiane all’estero che non si siano potuti conferire con la procedura ordinaria sopra descritta , durante la quale il personale conserva il diritto alla sede che occupava nel territorio nazionale, mentre l’onere della relativa spesa è assunto dal Ministero degli Affari Esteri.

2.2. Ne risulta quindi. complessivamente una disciplina specifica, dettata per soddisfare un’esigenza dello Stato italiano, quella di promuovere questo tipo di scuole all’estero per mantenere un contatto con i cittadini italiani, mediante utilizzazione del personale di ruolo dipendente dalle Amministrazioni statali.

2.3. Rispetto a tale quadro, la situazione dei docenti della Valle d’Aosta presenta profili particolari. Essi, infatti, ai sensi del D.P.R. 31/10/1975, n. 861, appartengono ai ruoli regionali, la cui consistenza è determinata da tabelle le cui variazioni sono disposte annualmente dalla Regione autonoma. Ai concorsi per l’accesso ai ruoli regionali sono ammessi coloro che, in possesso dei requisiti generalmente previsti dalle norme vigenti, dimostrino, attraverso apposito accertamento, piena conoscenza della lingua francese, ed analogamente II trasferimento di personale ispettivo tecnico, direttivo e docente da uffici, istituti e scuole del rimanente territorio nazionale ai corrispondenti uffici, istituti e scuole della Valle d’Aosta è disposto previo apposito accertamento della piena conoscenza della lingua francese. Il trattamento economico è a carico del bilancio della regione, compresi gli oneri contributivi relativi alla previdenza e all’assistenza previsti per il corrispondente personale della scuola statale (art. 2 del D.P.R. cit.).

2.4. Tali docenti, ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. citato, sono soggetti alle norme vigenti per il corrispondente personale degli istituti e delle scuole funzionanti nel restante territorio nazionale quanto allo stato giuridico e al trattamento economico e di carriera, salve le previsioni dei restanti articoli dello stesso D.P.R.

2.5. La peculiarità della situazione professionale degli insegnanti della Valle d’Aosta sopra evidenziata si ripercuote sull’ assegnazione delle cattedre nelle sedi scolastiche all’estero, che introduce un mutamento dello stato giuridico e del trattamento economico. La normativa sopra descritta mal si coordina infatti con le peculiarità dello stato giuridico di tale categoria di insegnanti, considerato che mancano previsioni che consentano la partecipazione della Regione autonoma Valle d’Aosta alla procedura selettiva del personale e alla determinazione dei contingenti e che ne regolamentino l’accollo economico. Se quindi non può essere negato l’accesso degli insegnanti della Val d’Aosta alla partecipazione alla procedura concorsuale per l’assegnazione dei docenti alle scuole europee ed italiane all’estero, che costituisce un’esperienza qualificante dal punto di vista professionale ed offre un interessante riconoscimento economico, tuttavia dev’essere attribuita alla Regione, nel concedere o meno il richiesto nulla-osta, la possibilità di valutare la concreta incidenza dell’assegnazione all’estero sulla situazione regionale, sia dal punto di vista delle ripercussioni sui ruoli organici, che delle conseguenze economiche che determina, in assenza di accollo dell’onere da parte del MIUR.

2.6. Correttamente pertanto la Corte torinese ha concluso che, in difetto di diverse previsioni normative, non possa riconoscersi in capo agli insegnanti della Valle d’Aosta un diritto soggettivo ad ottenere il nulla osta occorrente per l’assunzione dell’ incarico all’estero, attenendo invece la loro possibilità di controllo alla legittimità della valutazione compiuta per la concessione o meno del nulla-osta, valutazione che non è stata fatta oggetto di specifica censura.

2.7. La considerazione della necessità di prevedere un raccordo fra le disposizioni normative suddette, che renda effettiva l’equiparazione ai fini che ne occupano del personale statale e di quello dipendente della Regione autonoma Valle d’Aosta e consenta l’applicazione in concreto a questi ultimi delle norme relative alla mobilità statale, non determina tuttavia possibili censure di illegittimità costituzionale, considerato che le difficoltà che possono sorgere nella realizzazione di un obiettivo di carriera sperato non limitano la realizzazione di diritti primari costituzionalmente garantiti, e che le differenze obiettive dello stato giuridico degli insegnanti dipendenti dalla Regione autonoma Valle d’Aosta giustificano un regime a tali fini differenziato; essi peraltro ai sensi dell’art. 6 del D.P.R. 31/10/1975, n. 861 possono essere trasferiti, a domanda, ad uffici, istituti e scuole del restante territorio nazionale, con passaggio ai relativi ruoli, secondo le norme vigenti per i trasferimenti del personale docente.

3. Segue coerente il rigetto del ricorso. L’assenza di precedenti pronunce di legittimità sulla questione e di una disciplina di raccordo nel senso sopra prospettato determina la compensazione tra tutte le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Compensa tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità.