CORTE di CASSAZIONE a SEZIONI UNITE sentenza n. 13576 del 4 luglio 2016 – La competenza della giurisdizione è del giudice amministrativo con riguardo all’ipotesi in cui si discuta del riconoscimento della derivazione da causa di servizio di una patologia

FATTO

1. Con sentenza n. 4142/2005 del 25 maggio 2005 – divenuta cosa giudicata – il TAR Lazio-Roma, sezione III, ha accolto il ricorso di L.M. – già dipendente INAIL cessato dal servizio prima del 30 giugno 1998 – avverso la delibera (datata 30 dicembre 1993) del Commissario straordinario dell’INAIL, di rigetto della richiesta del ricorrente diretta ad ottenere il riconoscimento della infermità da cui era affetto (miocardiopatia degenerativa) come dipendente da causa di servizio, disponendone l’annullamento per eccesso di potere sotto diversi profili.

Di conseguenza, il Direttore centrale dell’Istituto ha annullato la suddetta delibera, ma ha comunque escluso il riconoscimento della dipendenza della malattia da causa di servizio, con nuova e articolata motivazione (delibera n. 7653, notificata il 12 novembre 2005).

2. Con ricorso al Tribunale ordinario di Cassino il L.M. ha chiesto che venisse data esecuzione alla suddetta sentenza del TAR, sull’assunto secondo cui, avendo tale sentenza disposto l’annullamento della delibera del 1993, l’INAIL non avrebbe potuto emanare, sia pure con diversa motivazione, un nuovo provvedimento avente il medesimo contenuto di quello annullato, in quanto non avrebbe potuto fare altro che riconoscere la dipendenza dell’infermità da causa di servizio, come stabilito dal Collegio medico d’appello dell’Istituto, le cui conclusioni non erano state condivise nel provvedimento annullato in sede giudiziale.

Con sentenza n. 1435/2008 del 13 novembre 2008 – divenuta cosa giudicata – il Tribunale di Cassino ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

3. Il L.M. ha riassunto la causa dinanzi al TAR Lazio-Sezione staccata di Latina che, con sentenza n. 914/2013 del 29 novembre 2013 – anch’essa divenuta cosa giudicata – ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la causa devoluta alla giurisdizione del giudice del lavoro, perché riguardante un atto emanato nel novembre 2005.

4. Con ricorso in data 15 maggio 2014 il L.M. riassumeva la causa dinanzi al Tribunale ordinario di Cassino che, con sentenza n. 217/2015 del 23 aprile 2015, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso, sull’assunto secondo cui, per effetto delle suindicate sentenze n. 1435/2008 dello stesso Tribunale di Cassino e n. 914/2013 del TAR Lazio, si è venuta a creare una situazione di conflitto negativo di giurisdizione, denunciabile a queste Sezioni Unite.

5. Con il presente ricorso, proposto ex art. 362, secondo comma, n. 1, cod. proc. civ., il L.M. chiede che venga affermata la giurisdizione del giudice ordinario, essendo in discussione un atto adottato dall’INAIL nel novembre 2005.

6. L’INAIL resiste con controricorso, deducendo l’inammissibilità del ricorso, essendo stata definitivamente fissata, pur in assenza di declaratoria esplicita, la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo – in conformità, del resto, con Cass. 15 luglio 2008, 19342, relativa ad analoga fattispecie – fin dal passaggio in giudicato della sentenza del TAR Lazio-Roma, sezione III, n. 4142/2005.

7. L’Istituto rileva che il L.M., per far valere le proprie ragioni, anziché prima rivolgersi al Tribunale di Cassino e poi nuovamente al TAR Lazio-Latina, avrebbe dovuto impugnare dinanzi al Giudice amministrativo il provvedimento del Direttore Centrale dell’Istituto, che, dando esecuzione al suddetto giudicato del 2005, ha, da un lato, disposto l’annullamento della delibera del Commissario straordinario del 1993 e, dall’altro, con ampia motivazione, escluso il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio sia dell’Infermità diagnostica all’attuale ricorrente, sia del suo aggravamento.

8. Poiché ciò non è accaduto, ad avviso dell’INAIL, la statuizione implicita sulla giurisdizione del giudice amministrativo non può più essere messa in discussione.

DIRITTO

1. Deve essere innanzi tutto rilevato che la circostanza che, nella specie, le pronunce declinatone della giurisdizione – cioè la sentenza del Tribunale di Cassino n. 1435/2008 e la sentenza del TAR Lazio-Sezione staccata di Latina n. 914/2013 – siano divenute cosa giudicata non incide sull’ammissibilità della presente denuncia di conflitto negativo di giurisdizione.

Infatti, è ormai acquisito nella giurisprudenza di questa Corte il principio per cui le parti possono proporre conflitto negativo di giurisdizione nel caso in cui la tutela della medesima situazione soggettiva sia stata contemporaneamente richiesta a diversi giudici, i quali abbiano adottato decisioni declinatone della giurisdizione pur senza sollevare essi stessi d’ufficio il conflitto. In simili situazioni il ricorso per cassazione recante la denuncia del conflitto negativo di giurisdizione è proponibile in ogni tempo dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ai sensi dell’alt. 362 cod. proc. civ., secondo comma, n. 1, indipendentemente dalla circostanza che una delle due pronunzie in contrasto sia passata in giudicato (vedi, tra le altre, Cass. SU 5 maggio 2011, n. 9841; Cass. SU 5 luglio 2011, n. 14660; Cass. SU 20 giugno 2012, n. 10139; Cass. SU 7 gennaio 2013, n. 150).

In applicazione di tale principio, si deve ritenere che la suddetta denuncia sia ammissibile anche nell’ipotesi – che ricorre nella specie – in cui entrambe pronunce in contrasto siano passate in giudicato, sempre che ricorrano gli altri elementi che ne consentono la proposizione, come accade nel presente giudizio.

2. Va, al riguardo, ricordato che per conflitto reale negativo di giurisdizione si intende – come fattispecie generale – quello in cui due giudici appartenenti a due distinti ordini giurisdizionali siano stati aditi, in successione di tempo, con riguardo a domande riferibili alla medesima “causa petendi” (si vedano: Cass. SU 7 gennaio 2013, n. 150 cit.; Cass. SU 29 agosto 2008, n. 21928; Cass. SU 10 agosto 1996, n. 7408) e si siano entrambi dichiarati privi di giurisdizione, nel senso che sia stato affermato, da parte sia dell’uno che dell’altro, che questa appartiene al giudice che la nega.

Si determina così una situazione di stallo processuale che può essere superata solo con il ricorso per cassazione recante la denuncia del conflitto negativo di giurisdizione, la cui finalità è quella di rendere effettivo il diritto alla tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost. mediante l’accertamento, definitivo e non più contestabile, del giudice fornito di giurisdizione, che è quindi tenuto a pronunciarsi in ordine alla tutela richiesta (vedi, per tutte: Cass. SU, 5 luglio 2011, n. 14660).

3. Ne consegue che, in linea generale, tale strumento non è utilizzabile se uno dei due giudici in conflitto abbia, sia pure implicitamente, ritenuto sussistente la propria giurisdizione (ex plurimis: Cass. SU 19 giugno 1996, n. 5620; Cass. SU 12 marzo 2001, n. 102).

4. Nella specie, come rilevato anche dal controricorrente, il TAR Lazio-Roma, sezione III, nella sentenza n. 4142/2005 del 25 maggio 2005 – con la quale, in accoglimento del ricorso del L.M., è stata annullata la delibera del Commissario straordinario dell’INAIL, di rigetto della richiesta del ricorrente diretta ad ottenere il riconoscimento della infermità da cui era affetto (miocardiopatia degenerativa) come dipendente da causa di servizio, disponendone l’annullamento per eccesso di potere sotto diversi profili – ha implicitamente, esaminando nel merito la domanda dei ricorrente, affermato la propria giurisdizione.

Con il passaggio in giudicato di tale sentenza, anche la pronuncia implicita sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla tutela richiesta è divenuta intangibile (vedi, per tutte: Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2013 n. 542 nonché Id. 13 marzo 2013, n. 1515).

5. Tuttavia, per come si è sviluppata la complessa vicenda, è accaduto che i giudici cui successivamente si è rivolto il ricorrente – sempre per ottenere “l’esecuzione” della sentenza del TAR Lazio-Roma n. 4142/2005, divenuta cosa giudicata cui, ad avviso dello stesso ricorrente, l’INAIL aveva già esecuzione, sia pure con modalità ritenute scorrette dal L.M. – non hanno tenuto conto di tale situazione ed hanno declinato la propria giurisdizione, rispettivamente il Tribunale di Cassino con la sentenza n. 1435/2008 e il TAR Lazio-Sezione staccata di Latina con la sentenza n. 914/2013, sopra già menzionate, che sono divenute entrambe cosa giudicata.

6. Pertanto, nei fatti, si è venuta ugualmente a creare una situazione di conflitto negativo di giurisdizione, come esattamente affermato dal Tribunale ordinario di Cassino, nella sentenza n. 217/2015 del 23 aprile 2015.

7. Ebbene, tale situazione – che, per quel che si è detto, è meritevole di essere qui definita al fine di rendere effettivo il diritto alla tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost. – deve essere risolta con l’affermazione – o riaffermazione – della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

8. Nella attuale fattispecie a tale risultato si perviene, principalmente, sulla base della citata sentenza del TAR Lazio-Roma n. 4142/2005, il cui passaggio in giudicato ha reso intangibile anche la pronuncia implicita sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, per quanto si è detto.

9. Peraltro, va precisato che la suddetta soluzione è anche del tutto conforme all’orientamento espresso da queste Sezioni Unite, nel senso che le domande proposte da ex dipendenti dell’INAIL in materia di causa di servizio ed equo indennizzo, a norma del regolamento del personale di detto Istituto, trovano il proprio titolo diretto ed immediato nel rapporto di pubblico impiego, sicché in caso di cessazione di tale rapporto di impiego prima del 30 giugno 1998 – data individuata quale discrimine temporale tra la giurisdizione ordinaria ed amministrativa dall’art. 45, comma 17, del d.lgs. n. 80 del 1998 (attualmente, art. 69, comma 7, del d.lgs. 165/2001) – la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo quale giudice del rapporto di lavoro, anche se il provvedimento oggetto di contestazione sia stato emesso dopo la data predetta (Cass. SU 15 luglio 2008, n. 19342).

10. Come è noto, in epoca successiva alla suindicata sentenza, queste Sezioni Unite – modificando il precedente orientamento basato sul criterio del frazionamento della giurisdizione incentrato sulla data della privatizzazione del rapporto di lavoro (30 giugno 1998) – hanno affermato l’indirizzo – ormai consolidato – secondo cui “in tema di pubblico impiego contrattualizzato, la sopravvivenza della giurisdizione del giudice amministrativo, regolata dall’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, costituisce, nelle intenzioni del legislatore, ipotesi assolutamente eccezionale, sicché, per evitare il frazionamento della tutela giurisdizionale, quando il lavoratore deduce un inadempimento unitario deM’amministrazione, la protrazione della fattispecie oltre il discrimine temporale del 30 giugno 1998 radica la giurisdizione presso il giudice ordinario anche per il periodo anteriore a tale data, non essendo ammissibile che sul medesimo rapporto abbiano a pronunciarsi due giudici diversi, con possibilità di differenti risposte ad una stessa istanza di giustizia” (vedi, fra le tante: Cass. SU 1 marzo 2012, n. 3183; Cass. SU 29 maggio 2012, n. 8520; Cass. SU 7 gennaio 2013, n. 142, nonché: Cass. SU 23 novembre 2012, n. 20726; Cass. SU 19 maggio 2014, n. 10918; Cass. SU 17 novembre 2015, n. 23459; Cass. SU 15 marzo 2016, n. 5074).

11. In questo contesto è stata anche rilevata la contrarietà dell’indirizzo espresso da Cass. SU 15 luglio 2008, n. 19342 cit. rispetto al principio – che era stato affermato in precedenza da Cass. SU 10 luglio 2006 n. 15619 e da Cass. SU 23 gennaio 2004 n. 1234 – secondo cui, nell’ipotesi di controversia concernente la domanda di equo indennizzo proposta da un ex dipendente pubblico per infermità contratta a causa di servizio, deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario in tutte le Ipotesi in cui il provvedimento dell’amministrazione sulla suddetta istanza sia intervenuto in epoca successiva alla data del 30 giugno 1998 (vedi: Cass. SU 15 maggio 2012, n. 7504).

Ma è stata anche implicitamente affermata la permanenza della giurisdizione del giudice amministrativo – sia pure ormai configurata come eccezionale – con riguardo all’ipotesi in cui si discuta del riconoscimento della derivazione da causa di servizio di una patologia che non solo sia riconducibile, secondo l’interessato, ad una situazione lavorativa antecedente rispetto al discrimine temporale del 30 giugno 1998, ma sia anche stata diagnosticata in epoca precedente a tale data (vedi: Cass. SU 17 ottobre 2014, n. 22034).

12. Ebbene, poiché nella specie è pacifico che sia il rapporto di impiego, sia la diagnosi della patologia, sia il provvedimento che ne ha negato la derivazione da causa di servizio (delibera del 30 dicembre 1993 del Commissario straordinario dell’INAIL), sono antecedenti al 30 giugno 1998 – anche a prescindere dall’intervenuto giudicato sulla giurisdizione (di cui si è detto) – non potrebbero nutrirsi dubbi sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, visto che, la successiva delibera n. 7653 (notificata il 12 novembre 2005) del Direttore centrale dell’Istituto, che ha dato esecuzione alla sentenza del TAR Lazio-Roma n. 4142/2005 (come afferma lo stesso L.M.) non rappresenta – ai fini della attribuzione della giurisdizione – un autonomo provvedimento di diniego della domanda del dipendente, trattandosi di un atto con il quale l’INAIL – a fronte di una pronuncia giudiziaria meramente formale di annullamento per difetto di motivazione – ha, come consentito, reiterato con una nuova motivazione il medesimo provvedimento annullato in sede giurisdizionale, provvedimento, peraltro, basato su una valutazione che, per sua natura, è sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, in quanto costituisce valutazione di ordine eminentemente tecnico, fatte salve le sole ipotesi di violazione di legge e di eccesso di potere per illogicità (vedi, per tutte: Cons. St. sez. II, 15 settembre 2011, n. 4789).

13. In sintesi, alla luce delle suddette considerazioni, il presente conflitto negativo di giurisdizione tra il Tribunale di Cassino e il TAR Lazio deve essere composto dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale vanno rimesse le parti, previa cassazione della sentenza del TAR Lazio-Sezione staccata di Latina n. 914/2013 del 29 novembre 2013.

La peculiarità fattuale della vicenda esaminata e la sostanziale novità di molte delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese dei presente giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, componendo il denunciato conflitto negativo di giurisdizione tra il Tribunale di Cassino e il TAR Lazio, dichiara la giurisdizione del Giudice amministrativo, cassa la sentenza del TAR Lazio-Sezione staccata di Latina n. 914/2013 del 29 novembre 2013 e rimette le parti davanti al TAR Lazio competente. Compensa tra le parti le spese del presente giudizio.