Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 7295 depositata il 22 marzo 2017 – Declaratoria di inefficacia del contratto d’appalto – potere del giudice amministrativo – applicazione – interpretazione (art. 121 c.p.a.)

Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 7295 depositata il 22 marzo 2017

perche’ si configuri il vizio di eccesso di potere giurisdizionale da parte del giudice amministrativo sotto la specie dell’esercizio di una attivita’ decisoria implicante l’adozione di una statuizione corrispondente ad un’attivita’ provvedimentale, il cui compimento l’ordinamento riserva all’amministrazione, eventualmente anche come conseguenza dovuta di una decisione dello stesso giudice amministrativo, e’ necessario che quella statuizione abbia un contenuto corrispondente a quello del potere riservato alla pubblica amministrazione.

La dichiarazione di inefficacia del contratto è sottoposto alla valutazione degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto, mentre nel caso in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta, l’indicato potere è soggetto, oltre che alle valutazioni che precedono, anche alla valutazione della possibilità di subentrare nel contratto ed alla valutazione della proposizione della domanda di subentrare nel contratto.

FATTI DELLA CAUSA

1. Il Consorzio D. s.c. a r.l. ha proposto ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 111, ultimo comma, Cost., contro la s.r.l. DV, in proprio e in qualità di mandataria dell’A.T.I. con K. s.r.l. e nei confronti dell’Istituto Autonomo per le Case Popolari di Napoli, avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 2157 del 27 aprile 2015, che ha provveduto sull’appello proposto dalla s.r.l. DV avverso la sentenza del Tar Campania n. 6066 del 2013. 

2. La vicenda oggetto del giudizio dinanzi al giudice amministrativo e’ stata originata dalla proposizione, da parte della xxx, di un ricorso avverso l’esito della gara indetta dall’I.A.C.P. per l’appalto del Servizio di gestione, conduzione e manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti elevatori per il periodo dal giugno 2012 al maggio 2018 nei Comuni di Napoli.
A seguito dell’aggiudicazione al consorzio ricorrente, la xxx proponeva ricorso al Tar Campania, adducendo che la commissione aggiudicatrice aveva illegittimamente integrato i criteri di valutazione delle offerte dopo averle prese in considerazione. Il Tar Campania rigettava sia il ricorso principale sia il ricorso incidentale con cui il consorzio aveva chiesto dichiararsi l’illegittimita’ della partecipazione della controparte alla gara.
3. Il Consiglio di Stato con la sentenza impugnata, ha ribadito il rigetto del ricorso incidentale, ma, in riforma della sentenza di primo grado, ha accolto il ricorso principale, disponendo l’annullamento degli atti di gara e, stante la richiesta espressa della xxx, formulata gia’ con il ricorso introduttivo, ha dichiarato l’inefficacia del contratto stipulato tra lo yyy ed il Consorzio all’esito della procedura di gara.
4. Al ricorso del Consorzio ha resistito con controricorso la s.r.l. xxx, mentre l’yyy ha notificato e depositato un controricorso, nel quale chiede l’accoglimento del ricorso.
5. Le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso si deduce: “articolo 111 Cost., comma 8, articolo 110 c.p.a. e articolo 360 c.p.c., n. 1: violazione degli articoli 122 e 133 del c.p.a. approvato con Decreto Legislativo n. 104 del 2010. Eccesso di potere per violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa”.
Vi viene prospettata la tesi che il Consiglio di Stato, nel pronunciare la declaratoria di inefficacia del contatto, sarebbe incorso in vizio di violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, sotto il profilo che il giudice amministrativo avrebbe commesso una illegittima invasione della sfera della pubblica amministrazione, alla cui scelta sarebbe stato rimesso di mantenere il contratto, nel pubblico interesse alla prosecuzione del servizio, ovvero di procedere alla risoluzione del contratto.
La dedotta violazione dei limiti della giurisdizione viene argomentata sostenendosi che nella fattispecie la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’articolo 133 cod. proc. amm., comma 1, lettera e), n. 1, nell’ambito del quale la “dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione” sarebbe soggetta ai limiti previsti dall’articolo 122 dello stesso codice, i quali, secondo la prospettazione della ricorrente, al di fuori dei casi di violazioni gravi, di cui all’articolo 121 del codice, abiliterebbero il giudice amministrativo, quando annulla l’aggiudicazione, a dichiarare l’inefficacia del contratto soltanto nei casi in cui il vizio rilevato non comporti la rinnovazione della gara. In particolare, secondo la ricorrente, “dal tenore testuale della norma risulta che la scelta in ordine alla privazione degli effetti del contratto stipulato e’ rimessa al G.A. che annulla l’aggiudicazione in funzione del bilanciamento degli interessi economici coinvolti e della concreta possibilita’ per il ricorrente vittorioso di conseguire l’aggiudicazione e il subentro nel contratto solo qualora il vizio rilevato non comporti la rinnovazione della gara.”. Questa esegesi si spiegherebbe perche’ la dichiarazione di inefficacia del contratto sarebbe “sempre legata alla possibilita’ per il ricorrente di proseguire il contratto in luogo del concorrente originario aggiudicatario della gara e, pertanto, qualora il vizio accertato sia sorretto da interesse strumentale alla rinnovazione della gara la giurisdizione amministrativa in ordine alla sorte del contratto” sarebbe “del tutto esclusa”.
A sostegno della prospettazione che l’articolo 122 escluderebbe che, la’ dove l’annullamento dell’aggiudicazione comporti la necessita’ della ripetizione della gara, sussista la possibilita’ del G.A. di dichiarare l’inefficacia del contratto viene invocata la sentenza del Consiglio di Stato n. 140 del 2015, nonche’ anche la sentenza dello stesso consesso n. 6638 del 2011.
Sulla base di tali rilievi si sostiene che, poiche’ il decisum di annullamento dell’aggiudicazione nel caso di specie comportava la ripetizione della procedura e, dunque, ricadeva nelle ipotesi in cui l’articolo 122 lascerebbe alla stazione appaltante l’autonomia e la responsabilita’ sulle scelte in ordine alla sorte del contatto stipulato, la declaratoria dell’inefficacia del contratto avrebbe rappresentato “una illegittima invasione da parte del G.A. nella scelta di merito rimessa alla S.A. di mantenere il contratto nel pubblico interesse alla prosecuzione del servizio ovvero di procedere alla risoluzione contrattuale”.
La sentenza impugnata, che tra l’altro in modo contraddittorio – secondo la ricorrente – aveva accertato che per la natura del vizio dell’aggiudicazione non poteva essere accolta la domanda di subentro e non poteva essere riconosciuto il risarcimento del danno, nel dichiarare l’inefficacia del contratto avrebbe, dunque, illegittimamente invaso la sfera riservata alle attribuzioni dell’Amministrazione, “pronunciando in violazione dei limiti esterni della giurisdizione del G.A.” e per questa ragione se ne chiede la cassazione.
2. Il motivo appare privo di fondamento.
Mette conto in primo luogo di rilevare che il vizio di violazione della giurisdizione e’ prospettato esclusivamente sotto la specie della pretesa invasione da parte del giudice amministrativo della sfera riservata all’azione della pubblica amministrazione e, quindi, dell’esercizio di un potere che ad essa sarebbe riservato.
Il vizio viene prospettato sulla base di una particolare lettura di una norma regolatrice del processo amministrativo e, quindi, dell’esercizio della giurisdizione del giudice amministrativo, ma, nella sua prospettazione tale lettura risulta funzionale alla individuazione di un vero e proprio limite alla giurisdizione del giudice amministrativo sotto il profilo appena indicato e, dunque, in thesi, apparirebbe configurare una questione di giurisdizione.
La questione e’, tuttavia, infondata per le seguenti ragioni.
2.1. La norma regolatrice dell’esercizio della giurisdizione di cui si assume la violazione e’ l’articolo 122 del cod. proc. amm., il quale – sotto la rubrica “inefficacia del contratto negli altri casi”, che si spiega in ragione di quella dell’articolo 121 precedente, che disciplina la “inefficacia del contratto nei casi di gravi violazioni” – cosi’ dispone in tema di poteri del giudice amministrativo allorquando, nell’esercizio della sua giurisdizione, annulli l’aggiudicazione definitiva: “1. Fuori dei casi indicati dall’art. 121, comma 1, e dall’articolo 123, comma 3, il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto, fissandone la decorrenza, tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilita’ per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto e della possibilita’ di subentrare nel contratto, nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta.”.
La lettura della norma, prospettata nel ricorso in esame, si incentra sull’attribuzione all’inciso finale del comma 2 di essa, la’ dove allude ai “casi i cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara”, del valore di escludere, nell’ipotesi contraria, in cui il vizio dell’aggiudicazione comporti invece quell’obbligo, il potere del giudice amministrativo, nell’ambito della sua giurisdizione, che nella specie e’ esclusiva ai sensi dell’articolo 133 cod. proc. amm., comma 1, lettera e), n. 1, di dichiarare inefficace il contratto, stipulato a seguito dell’aggiudicazione annullata.
La tesi e’ che in questo caso spetterebbe all’amministrazione il potere di scegliere se mantenere in vita il contratto nel pubblico interesse allo svolgimento dell’attivita’ cui esso era funzionale oppure di procedere alla sua risoluzione.
L’esegesi prospettata dal ricorso, una volta apprezzata nella logica della violazione dei limiti esterni della sua giurisdizione da parte del giudice amministrativo, per il tramite dell’adozione di una statuizione corrispondente ad un provvedimento riservato all’esercizio di un potere dell’amministrazione (e controllabile in sede giurisdizionale solo dopo il suo esercizio o mancato esercizio), mostra la sua intrinseca debolezza gia’ su un piano che prescinde dall’approfondimento della sua validita’.
Infatti, perche’ si configuri il vizio di eccesso di potere giurisdizionale da parte del giudice amministrativo sotto la specie dell’esercizio di una attivita’ decisoria implicante l’adozione di una statuizione corrispondente ad un’attivita’ provvedimentale, il cui compimento l’ordinamento riserva all’amministrazione, eventualmente anche come conseguenza dovuta di una decisione dello stesso giudice amministrativo, e’ necessario che quella statuizione abbia un contenuto corrispondente a quello del potere riservato alla pubblica amministrazione.
Ora, alla figura della declaratoria di inefficacia del contratto disciplinata dall’articolo 122 e prima ancora dall’articolo 121 del cod. proc. amm. quale possibile statuizione del giudice amministrativo in presenza di certi presupposti, non fa riscontro una figura di provvedimento amministrativo di declaratoria di inefficacia del contratto, stipulato in ambito di disciplina dei contratti pubblici attribuito all’amministrazione. Cio’ si rileva con riferimento alla disciplina del Decreto Legislativo n. 163 del 2006, sotto la cui vigenza si colloca la vicenda di cui e’ processo. Ma non diverso rilievo e’ possibile con riguardo alla nuova disciplina di cui al Decreto Legislativo n. 50 del 2016.
Cio’, e’ tanto vero che la ricorrente non afferma che all’amministrazione nella specie spettasse la declaratoria di inefficacia che ha fatto la sentenza impugnata, ma che ad essa competesse di decidere sul se mantenere in vita il contratto oppure procedere alla sua risoluzione.
Non rinvenendosi, dunque, e non essendo stato nemmeno allegato il potere esclusivo dell’amministrazione di dichiarare unilateralmente l’inefficacia del contratto, sotto il profilo formale difetta l’oggetto della pretesa usurpazione.
E semmai la prospettazione che all’amministrazione spettasse di attivarsi oppure no per la risoluzione contrattuale e, dunque, di decidere se valersi o meno di un rimedio contrattuale, implicherebbe, del tutto ipoteticamente, si badi, che il giudice amministrativo, ove la tutela della pretesa di risoluzione si collocasse sul piano paritetico e, quindi, della giurisdizione ordinaria, avrebbe invaso la giurisdizione del giudice ordinario.
Prospettazione che e’ del tutto estranea al ricorso.
2.2. Procedendo oltre il piano di valutazione appena indicato, che e’ meramente formale, il Collegio rileva, peraltro, che (“esegesi della norma dell’articolo 122 su cui si fonda il ricorso e che e’ stata condivisa dal precedente evocato, cioe’ da Cons. Stato n. 140 del 2015, e’ stata successivamente dallo stesso consesso disattesa in una serie di sentenze dell’anno 2016, cioe’ nelle sentenze dalla n. 1126 alla n. 1137 del 2016.
In esse il Consiglio di Stato si e’ fatto carico della sentenza n. 140 del 2015 e l’ha disattesa motivando che la sua affermazione sull’esegesi dell’articolo 122 si era posta in contrasto con la decisione n. 13 del 2011 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e lo aveva fatto senza farsene carico.
Al riguardo, le dette decisioni hanno richiamato la motivazione dell’Adunanza Plenaria, la’ dove essa ha affermato che: “…l’articolo 122, regola l’inefficacia del contratto attribuendo al giudice di stabilire se dichiarare tale inefficacia, tenendo conto degli elementi ricordati dagli appellanti, e soprattutto, se vi sono elementi per ritenere che l’appalto possa essere aggiudicato al ricorrente vittorioso (Cons. St., Sez. 6, 15 giugno 2010, n. 3759). La norma, tuttavia, e’ applicabile, testualmente, “nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara”, e tale circostanza nella specie non ricorre. Il vizio accertato dai primi giudici, e riconosciuto anche in questa sede, ha prodotto l’annullamento dell’intera gara e la necessita’ di rinnovare la procedura”.
Da questo passo motivazionale le sentenze citate hanno tratto la conseguenza che “E’ stato quindi sancito il principio che laddove debba essere rinnovata l’intera gara cio’ implichi la potesta’ del giudice di caducare l’atto negoziale medio tempore stipulato.”.
2.3. Il Collegio rileva, in ogni caso, che (“esegesi dell’articolo 122 sulla base della quale parte ricorrente ha fondato la sua prospettazione risulta priva di fondamento.
Queste le ragioni.
Va innanzitutto considerato che l’articolo 122 del cod. proc. amm. individua il suo ambito di applicazione innanzitutto con l’espressione “fuori dei casi indicati dall’articolo 121, comma 1, e dall’articolo 123, comma 3”: e’ con tale espressione che il legislatore del codice ha voluto individuare, conforme al valore generale della rubrica, quando si applica la previsione della norma ed essa e’ tale da evidenziare un’applicabilita’ del tutto generalizzata con riguardo all’ipotesi di annullamento dell’aggiudicazione, al di fuori delle ipotesi delle due norme i cui casi sono eccettuati.
L’attribuzione del potere e’ generalizzata e, a differenza di quanto accade alle ipotesi dell’articolo 121, nelle quali il legislatore ha tipizzato alcune situazioni nelle quali il giudice amministrativo deve dichiarare l’inefficacia del contratto, sebbene previo riscontro degli analitici presupposti indicati nella norma, e’ affidata ad un potere di valutazione del giudice amministrativo.
La successiva articolazione della norma, che ha sempre come presupposto comune l’annullamento della aggiudicazione, dato che il potere e’ attribuito al “giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva”, si presta ad una duplice alternativa lettura.
La prima e’ nel senso che le successive specificazioni delle condizioni di esercizio del potere del giudice amministrativo si riferiscano soltanto all’ipotesi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara, mentre, per converso, se l’annullamento sia di tale portata da implicare la rinnovazione, il potere del giudice amministrativo non sarebbe ancorato ad alcuna di esse.
La seconda e’ nel senso che invece, sia nel caso in cui debba rinnovarsi la gara, sia nel caso contrario, il potere sia soggetto sempre e comunque alla valutazione “degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilita’ per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto”, mentre nel solo caso in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta”, sia soggetto, oltre che a quelle stesse valutazioni a quella della possibilita’ di subentrare nel contratto e della proposizione della domanda di subentrare in esso.
La collocazione dell’inciso “nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta sia stata proposta”, immediatamente dopo l’espressione “e della possibilita’ di subentrare nel contratto”, anziche’ prima della specificazione degli altri criteri di esercizio del potere del giudice, induce a preferire la seconda opzione interpretativa.
L’opzione proposta dalla ricorrente, del resto, la’ dove propone di leggere la norma nel senso che non trovi applicazione nel caso in cui l’annullamento dell’aggiudicazione presenti profili tali da implicare che si debba rinnovare la gara e che in esso sia riservato alla pubblica amministrazione di decidere della sorte del contratto, si presenta, invece, del tutto ingiustificata ed anche priva di ragionevolezza. Infatti, essa comporterebbe che sia lasciato il potere di scelta all’amministrazione nel caso piu’ grave e le sia negato in quelli meno gravi.
3. Alla stregua delle considerazioni svolte il ricorso appare, dunque, privo di fondamento e dev’essere rigettato non essendosi verificato alcun eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo per usurpazione di attivita’ riservata all’Amministrazione.

4. Le spese seguono la soccombenza, che sussiste solo nei confronti della resistente DV, avendo l’I.A.C.P. di Napoli aderito al ricorso. Le spese si liquidano in dispositivo ai sensi del d.m. n. 55 del 2014. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti per il Est. Cons Raffaele Frasca R.g.n. 16725-15 (ud. 24.1.2017) versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente alla rifusione alla resistente Del Veccchio s.r.l. delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro ventimila, oltre duecento per esborsi, nonché le spese generali al 15% e gli accessori come per legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei pre