CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 23 gennaio 2014, n. 5
Reato di associazione di carattere militare – Decreto legislativo 15 marzo 2010 n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), art. 2268, comma 1, n. 297; decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore), art. 1.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Verona, con ordinanza emessa il 25 febbraio 2012 e pervenuta a questa Corte il 21 agosto 2012 (r.o. n. 201 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 18 e 25, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore), nella parte in cui modifica il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), espungendo dalle norme mantenute in vigore il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43 (Divieto delle associazioni di carattere militare); il Tribunale, in via subordinata, ha sollevato, in riferimento all’art. 76 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi 14 e 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005) e, per l’effetto, del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui modifica il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo dalle norme mantenute in vigore il d.lgs. n. 43 del 1948.
Con la medesima ordinanza, il Tribunale ordinario di Verona ha «consequenzialmente» sollevato, in riferimento agli artt. 76, 18 e 25, secondo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 2268 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948; il medesimo Tribunale, in via subordinata, ha sollevato, in riferimento all’art. 76 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 14, della legge n. 246 del 2005 e, per l’effetto, dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948.
Il giudice rimettente riferisce di essere investito della trattazione di un procedimento penale nei confronti di varie persone imputate del reato previsto dall’art. 3 (rectius: art. 1) del d.lgs. n. 43 del 1948, in riferimento all’azione dell’associazione denominata «Camicie verdi», poi confluita nell’associazione denominata «Guardia Nazionale Padana».
Nell’udienza del 10 dicembre 2010 il Tribunale ordinario di Verona, dopo avere accertato che con l’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010 era stata abrogata la norma sanzionatoria, aveva sollevato questione di legittimità costituzionale, ritenendo che «ciò fosse avvenuto in totale assenza di una valida delega al Governo per realizzare quell’abrogazione», e, come ricorda il Tribunale, dopo tre giorni dalla proposizione di quella questione, il Governo, con il d.lgs. n. 213 del 2010, aveva nuovamente «abrogato» il d.lgs. n. 43 del 1948, «espungendo la norma dall’elenco delle disposizioni che lo stesso Governo, con il precedente decreto legislativo n. 179 del 2009, aveva espressamente deliberato di mantenere in vigore».
In seguito alla «nuova ed autonoma abrogazione» del d.lgs. n. 43 del 1948, la Corte costituzionale aveva restituito gli atti al collegio rimettente, per una nuova valutazione della rilevanza della questione.
Il Tribunale ritiene che il Governo abbia adottato il nuovo decreto legislativo senza averne il potere. Pertanto, una volta dichiarata l’illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui modifica il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo dalle norme mantenute in vigore il d.lgs. n. 43 del 1948, tornerebbe ad essere rilevante l’originaria questione di legittimità attinente all’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui ha abrogato il citato d.lgs. n. 43 del 1948.
Come ricorda il Tribunale rimettente, con l’art. 14, comma 14, della legge n. 246 del 2005, il legislatore ha delegato il Governo ad adottare, con le modalità di cui all’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e successive modificazioni, «decreti legislativi che individuano le disposizioni statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore», stabilendo al successivo comma 14-ter che «decorso un anno dalla scadenza del termine di cui al comma 14, ovvero del maggior termine previsto dall’ultimo periodo del comma 22, tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al comma 14, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate».
Il comma 14 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005 stabilisce che l’esercizio della delega, avente ad oggetto l’individuazione delle norme da mantenere in vigore, deve avvenire entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, consistente, a sua volta, in «ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore» della legge n. 246 del 2005, vale a dire dal 16 dicembre 2005, con conseguente individuazione del 16 dicembre 2009 quale termine finale.
Con il d.lgs. n. 179 del 2009 il Governo ha elencato le leggi dello Stato anteriori al 1970 delle quali era «indispensabile la permanenza in vigore», e tra queste, al numero 1001 dell’Allegato 1 al citato decreto, ha indicato il d.lgs. n. 43 del 1948. Il successivo intervento, operato con il d.lgs. n. 213 del 2010 sul d.lgs. n. 179 del 2009 per modificarne il contenuto, sarebbe del tutto illegittimo per l’assenza di una delega al Governo ad abrogare leggi o provvedimenti già sottratti all’effetto abrogativo del comma 14-ter dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005. L’individuazione da parte del Governo di un provvedimento del quale era «indispensabile la permanenza in vigore» avrebbe impedito che quel testo normativo fosse travolto dall’effetto abrogativo previsto dal citato comma 14-ter. Conseguentemente solo il legislatore, con una legge, avrebbe poi potuto disporne l’abrogazione.
Secondo il giudice rimettente, il potere esercitato dal Governo, volto a “ritornare” sulle determinazioni già adottate con il d.lgs. n. 179 del 2009, non potrebbe trovare la sua fonte di legittimazione nella delega all’epoca attribuita dal comma 14 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, perché quel potere era conferito per un termine complessivo di quattro anni, spirato nel dicembre 2009, vale a dire pochi giorni dopo l’adozione del decreto legislativo n. 179 del 2009. Quindi, nel dicembre 2010, allorché era stato adottato il d.lgs. n. 213 del 2010, il Governo non avrebbe avuto alcun potere di modificare il contenuto del decreto legislativo n. 179 del 2009. Né il potere del Governo di abrogare un provvedimento legislativo già sottratto all’effetto abrogativo del comma 14-ter dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005 potrebbe «discendere» dal successivo comma 18, disposizione citata nell’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010.
Il comma 18, infatti, non consentirebbe all’esecutivo di «intervenire nuovamente sulla scelta operata nell’individuazione delle norme per le quali era “indispensabile la permanenza in vigore” e sottratte all’effetto abrogativo altrimenti conseguente», ma si limiterebbe a consentire interventi integrativi, di riassetto o correttivi rispetto alle norme mantenute in vigore e alle norme adottate per ragioni di semplificazione e di riassetto delle stesse leggi.
La conferma di ciò deriverebbe, oltre che dal chiaro tenore del comma 18, dal fatto che il comma 14 fissa un termine preciso e definito per l’individuazione delle norme da mantenere in vigore o da lasciar perire, «mentre se si ammettesse che nel diverso e più ampio termine di cui al comma 18 il Governo avesse ancora la medesima facoltà, il termine di cui al comma 14 non avrebbe avuto alcun significato».
La riprova ulteriore del ragionamento del giudice rimettente emergerebbe dalla previsione del comma 14-ter dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, il quale stabilisce inderogabilmente l’abrogazione delle norme non mantenute in vigore «decorso un anno dalla scadenza del termine di cui al comma 14».
Tale abrogazione si verificherebbe un anno prima della scadenza del termine di cui al comma 18, con l’effetto che se si ritenesse ancora possibile per il Governo, nel termine ulteriore del comma 18, modificare le scelte compiute entro il termine di cui al comma 14, «l’elenco delle leggi destinate all’abrogazione o al mantenimento verrebbe ad essere definito addirittura successivamente alla scadenza del termine di cui al comma 14-ter, cui la legge delega ricollega l’effetto abrogativo o di mantenimento in vigore». Gli interventi consentiti dal comma 18 sarebbero solo di adeguamento e armonizzazione della disciplina in vigore (conservata in vigore o successiva al 1970), in quanto tale disposizione prevede che il Governo agisca nel rispetto “esclusivamente” dei criteri dettati dal comma 15 e «non già dei criteri di cui al comma 14, che sono proprio quelli dettati per guidare il Governo nella scelta delle leggi da mantenere in vigore».
In conclusione, secondo il giudice a quo, il legislatore delegante ha inteso assegnare al delegato un primo termine di 48 mesi per compiere le scelte relative all’individuazione delle norme anteriori al 1970 da mantenere in vigore e un secondo termine, di ulteriori 24 mesi, per gli interventi di semplificazione e armonizzazione della normativa mantenuta in vigore e di quella successiva al 1970.
In via subordinata, qualora si ritenesse la permanenza in capo al Governo di un potere di abrogazione in virtù dei citati commi 14 e 18 della legge n. 246 del 2005, si dovrebbe ritenere l’illegittimità costituzionale di tali disposizioni, per contrasto con l’art. 76 Cost., con conseguente illegittimità della disposizione abrogatrice prevista dal d.lgs. n. 213 del 2010, per assenza di delega. La norma costituzionale consentirebbe infatti di delegare il potere legislativo al Governo solo previa fissazione di principi e criteri direttivi e per oggetti definiti, e il comma 18, riferendosi ai soli criteri del comma 15, non detterebbe alcun criterio «realmente effettivo nel guidare il Governo nell’intervento di selezione delle norme da mantenere in vigore o lasciar cadere, atteso che […] neppure richiama i criteri, di per sé minimali, di cui al comma 14», lasciando così l’esecutivo totalmente libero di individuare le norme da abrogare o da mantenere in vigore.
Ritenendo, invece, che l’intervento di successivo ripensamento dovesse essere almeno rispettoso dei criteri di cui al comma 14, non potrebbero essere trascurate, in via ulteriormente subordinata, «la genericità anche dei criteri elencati in detto comma» e l’assenza di oggetti definiti.
Ciò lascerebbe al Governo una totale discrezionalità, che contrasterebbe con l’art. 76 Cost., «fatto tanto più grave ove, come nel caso di specie, il legislatore delegato utilizzi questa ampia discrezionalità per andare ad attingere norme che sono comunque poste a presidio di valori costituzionali, atteso che indubbiamente il decreto legislativo n. 43 del 1948 dà attuazione all’art. 18, comma 2, della Costituzione, sanzionando penalmente il divieto ivi previsto».
In ordine alla rilevanza e all’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, il rimettente osserva che, se la norma abrogatrice del reato fosse legittima, «il presente procedimento si dovrebbe concludere con una sentenza immediata di improcedibilità per intervenuta abrogazione», mentre, in caso contrario, «dovrebbe proseguire per pervenire ad una pronuncia di merito, anche eventualmente in applicazione dell’art. 2 cod. pen.». Muovendo dall’analisi della giurisprudenza costituzionale in tema di sindacato di legittimità sulle norme penali di favore, tra le quali non rientrerebbe il caso in esame di una norma direttamente e integralmente abrogativa di una fattispecie di reato, il giudice a quo rileva, poi, come non sia condivisibile l’esclusione, in tali ultime ipotesi, del sindacato della Corte costituzionale, in quanto in tal modo residuerebbero aree dell’ordinamento sottratte al controllo di costituzionalità, con il paradosso per cui «scelte legislative di abrogazione di reati offensivi di valori costituzionalmente protetti o di diritti inviolabili dell’uomo non potrebbero mai essere sindacate dal giudice delle leggi».
In ogni caso, sottolinea il Tribunale rimettente, anche «ritenendo che la riserva di legge di cui all’art. 25, secondo comma, Cost., precluda alla Corte costituzionale un sindacato sulle leggi abrogative di reati», tale orientamento non potrebbe trovare applicazione nel caso di specie, in cui «la pronuncia che è richiesta alla Corte è diretta espressamente a riaffermare il principio di riserva di legge di cui all’art. 25, secondo comma, Cost., violato proprio dall’illegittimo intervento di un organo diverso dal Parlamento». Diversamente si produrrebbe l’effetto di legittimare «la violazione del medesimo principio ad opera del Governo in carenza assoluta del relativo potere», con effetti assai più gravi di quelli impediti, riguardo al decreto-legge non convertito, dalla sentenza di questa Corte n. 51 del 1985. Se in quella sede si è privato di effetti il decreto-legge non convertito, «perché senza conversione non è parificabile ad un atto legislativo, tanto più deve essere precluso ad un atto di valore ancora inferiore, come un decreto legislativo adottato senza delega, di esplicare effetti abrogativi».
Alla dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 213 del 2010, laddove «abroga il mantenimento in vigore del reato» oggetto del procedimento a quo, disposto con il d.lgs. n. 179 del 2009, conseguirebbe «la necessità di confrontarsi con la permanenza in vigore dell’ulteriore norma abrogatrice dello stesso reato, attuata con il precedente decreto legislativo n. 66 del 2010». Rispetto alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui ha abrogato l’intero d.lgs. n. 43 del 1948, il Tribunale riporta integralmente il contenuto della precedente ordinanza di rimessione, letta in udienza il 10 dicembre 2010.
Sintetizzando le argomentazioni a sostegno della censura, il giudice rimettente sottolinea l’insussistenza in capo al Governo del potere di abrogare il d.lgs. n. 43 del 1948, in quanto, per un verso, la delega avrebbe riguardato l’adozione di un provvedimento avente «valore di ricognizione della legislazione vigente» e, per altro verso, il d.lgs. n. 43 del 1948 non rientrerebbe nella materia dell’ordinamento militare come definita dall’art. 1 del Codice dell’ordinamento militare. Il Governo, inoltre, si sarebbe avvalso della delega ex art. 14, comma 14, della legge n. 246 del 2005 già utilizzata in senso opposto, poiché il d.lgs. n. 179 del 2009 «aveva espressamente affermato la permanenza in vigore del d.lgs. n. 43 del 1948 in quanto “indispensabile”». Infine, l’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948 lascerebbe priva di copertura sanzionatoria la violazione del divieto delle associazioni militari che perseguono scopi politici, sancito dall’art. 18 della Costituzione.
Ad avviso del Tribunale rimettente, il d.lgs. n. 66 del 2010 trova la propria legittimazione nell’art. 14, commi 14 e 15, della legge n. 246 del 2005.
In particolare, il comma 15 stabilisce che i decreti legislativi di cui al citato comma 14 provvedono, altresì, alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all’art. 20 della legge n. 59 del 1997, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970.
Ciò posto, secondo il rimettente, «il Governo non aveva il potere di abrogare» il d.lgs. n. 43 del 1948, né in forza della delega di cui al comma 14, né sulla base di quella di cui al comma 15 del citato art. 14 della legge n. 246 del 2005.
Rispetto alla delega di cui all’art. 14, comma 14, il potere delegato si sarebbe esaurito con l’emanazione del d.lgs. n. 179 del 2009, che aveva mantenuto in vigore il d.lgs. n. 43 del 1948. D’altra parte «la delega era stata conferita al solo scopo di selezionare le norme da mantenere in vigore e, una volta compiuta questa selezione, non vi era alcuno spazio nella delega per un successivo intervento abrogativo». L’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948 non sarebbe stata consentita nemmeno dal criterio di cui alla lettera b) del comma 14 dell’art. 14 in esame, in quanto la norma in questione non risulterebbe obsoleta, essendo «espressione di un principio che è stato inserito nel corpo della Costituzione, tra le norme fondamentali», laddove altri divieti collegati al particolare momento storico sono stati inseriti nelle norme transitorie (come il divieto di riorganizzazione del partito fascista). Né avrebbe rilievo la scarsa applicazione della norma incriminatrice, che, al contrario, potrebbe essere ritenuta indice della sua particolare efficacia deterrente.
In via subordinata, il Tribunale rimettente solleva la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 14, della legge n. 246 del 2005 per violazione dell’art. 76 Cost., con conseguente illegittimità costituzionale della norma abrogatrice – l’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010 – in esame: la legge delega sarebbe «totalmente muta in ordine al settore nel quale il Governo è chiamato a legiferare, in quanto a fronte di una deliberata abrogazione di tutte le norme anteriori ad una certa data senza distinzione di materie, il Governo è stato delegato a scegliere quali pregresse discipline normative mantenere in vigore»; inoltre, secondo il giudice a quo, i principi e i criteri direttivi indicati nella legge delega sarebbero del tutto privi del requisito della determinazione, risolvendosi in gran parte (e, forse, con la sola esclusione del criterio dettato dalla lettera c del comma 14 in esame) «in prospettazioni prive di contenuto concreto ed effettivamente delimitante del potere delegato».
In ordine all’insussistenza del potere abrogativo del d.lgs. n. 43 del 1948 in forza del comma 15 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, il Tribunale rimettente sottolinea come il comma in questione contenga una delega alla semplificazione o al riassetto delle norme mantenute in vigore, anche al fine di armonizzarle con quelle pubblicate successivamente al 1° gennaio 1970; in questo caso i principi e i criteri direttivi sono quelli elencati nell’art. 20 della legge n. 59 del 1997, espressamente richiamato dal citato comma 15. Soffermandosi dunque sull’art. 20, il giudice a quo osserva che gli unici criteri, previsti dal comma 3 di tale articolo, effettivamente idonei a definire l’ambito entro cui doveva muoversi il legislatore delegato, erano quelli di cui alla lettera a) e, in parte, alla lettera a-bis), laddove il criterio dettato alla lettera b) avrebbe lo scopo esclusivo di indicare in modo espresso le norme da abrogare, perché sostituite da «altre disposizioni confluite nel Codice o incompatibili con queste». Nella prospettazione del giudice rimettente, i criteri sub a) e a-bis) confermano che «la delega non era conferita per riformare le diverse materie individuate, ma semplicemente per realizzare testi unici delle disposizioni ante 1970 mantenute in vigore (con eventuale armonizzazione delle disposizioni successive vigenti), con la facoltà aggiuntiva costituita dalla possibilità di modificare le disposizioni medesime, ma esclusivamente per “garantire la coerenza logica e sistematica della normativa”, anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo, nell’ambito di un coordinamento formale del testo». Dalla delega in esame, dunque, non discenderebbe il potere di abrogare il d.lgs. n. 43 del 1948, la cui disciplina, con particolare riferimento alla fattispecie incriminatrice oggetto del giudizio a quo, non troverebbe alcuna regolamentazione nel Codice dell’ordinamento militare, sicché rispetto a quella fattispecie «non si sono realizzati né un riassetto normativo né tanto meno una codificazione, ma semplicemente se ne è disposta l’abrogazione, con l’effetto di rendere lecito un comportamento prima penalmente punito». Né potrebbe sostenersi, sottolinea il giudice rimettente, che l’abrogazione in esame sia stata imposta o consentita da esigenze di coordinamento o di armonizzazione con altre previsioni contenute nel Codice dell’ordinamento militare, sia perché la materia da quest’ultimo regolata sarebbe diversa da quella di cui al d.lgs. n. 43 del 1948, sia perché la fattispecie incriminatrice in esame non si porrebbe in contrasto con alcuna previsione del codice; pertanto, secondo il giudice a quo, «va esclusa in radice la possibilità che con quel Codice il legislatore delegato potesse abrogare il decreto legislativo 14 febbraio 1948 n. 43», che non riguarda «l’organizzazione, le funzioni e l’attività della difesa e sicurezza militare e delle Forze armate», ma detta una disposizione direttamente attuativa del precetto costituzionale di cui all’art. 18 Cost.
Il Tribunale rimettente aggiunge che, se l’art. 18 Cost. «non impone la previsione di una sanzione e, men che meno, di una sanzione penale», l’abrogazione della norma che costituisce la concreta attuazione del precetto costituzionale, tuttavia, farebbe sì che la condotta, pur vietata dalla Costituzione, diventi «lecita per l’ordinamento penale, non essendo sanzionata da altre norme penali». Ne consegue, nella prospettazione del giudice a quo, che «la scelta di sanzionare o meno quel divieto e la selezione degli interventi sanzionatori più adeguati tanto più non può essere compiuta dal Governo senza una delega specifica sul punto. E per la stessa ragione non può qui essere invocata la possibilità di una lettura ampia dei criteri direttivi».
In ordine alla rilevanza e all’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, il giudice rimettente ribadisce quanto già esposto rispetto alla questione concernente l’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010.
2.- Con ordinanza emessa il 9 maggio 2012 e pervenuta a questa Corte il 2 ottobre 2012 (r.o. n. 229 del 2012), il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Treviso ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 3, 18 e 25, secondo comma, Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948, e dell’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui modifica il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo dalle norme mantenute in vigore il d.lgs. n. 43 del 1948.
Con la medesima ordinanza il giudice a quo ha sollevato, in via subordinata, questioni di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 76 Cost., dell’art. 14, commi 14 e 14-ter, della legge n. 246 del 2005 e, per l’effetto, dell’art. 2268 del citato d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948, ed inoltre, sempre in via subordinata, ha sollevato, in riferimento all’art. 76 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi 14, 14-ter e 18 della legge n. 246 del 2005, e, per l’effetto, dell’art. 1 del d.lgs. n. 179 del 2009, nella parte in cui espunge dalle norme mantenute in vigore il d.lgs. n. 43 del 1948.
Il giudice a quo procede nei confronti di più persone imputate del reato previsto dall’art. 1 del d.lgs. n. 43 del 1948, per la «formazione del corpo paramilitare denominato “Polisia Veneta”, dotata di un inquadramento e ordinamento gerarchico interno in tutto analogo a quello militare», e gli argomenti addotti a sostegno delle questioni sono analoghi a quelli esposti nell’ordinanza del Tribunale di Verona.
Ricorda il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Treviso di aver sollevato, in data 21 gennaio 2011, per l’asserito contrasto con gli artt. 76, 18 e 25, secondo comma, Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948, per mancanza di una valida delega e violazione della riserva di legge, e, in via subordinata, dell’art. 14, commi 14 e 14-ter, della legge n. 246 del 2005.
Con il d.lgs. n. 213 del 2010, il Governo ha nuovamente abrogato il d.lgs. n. 43 del 1948, espungendolo dall’elenco delle disposizioni che lo stesso Governo, con il precedente d.lgs. n. 179 del 2009, attuativo della legge delega n. 246 del 2005, aveva stabilito di mantenere in vigore, e, in seguito a tale abrogazione, la Corte costituzionale ha dichiarato la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate, avendo il rimettente omesso di valutare gli effetti del d.lgs. n. 213 del 2010. Ricorda, ancora, il giudice a quo che il 27 marzo 2012 è entrato in vigore il decreto legislativo 24 febbraio 2012, n. 20 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, recante codice dell’ordinamento militare, a norma dell’ articolo 14, comma 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246), il quale, all’art. 9, ha modificato il libro nono del d.lgs. n. 66 del 2010, disponendo alla lettera q) che «all’articolo 2268, comma 1, il numero 297) è soppresso e, per l’effetto, il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43, riprende vigore ed è sottratto agli effetti di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213».
Il giudice rimettente osserva che l’art. 9 del d.lgs. n. 20 del 2012 ha espressamente abrogato le precedenti disposizioni abrogatrici, con la conseguenza che «rivive la disposizione originariamente abrogata, nel caso di specie il decreto legislativo n. 43 del 1948, e l’effetto abrogativo si limita a interrompere il flusso normativo pro futuro della disposizione abrogata, circoscrivendone l’efficacia: rimossa la causa ostruttiva, si determina il ripristino della precedente disposizione normativa». Il ripristino della fattispecie abrogata non renderebbe irrilevante la questione di legittimità costituzionale delle norme abrogatrici, «in quanto l’assetto punitivo estenderebbe retroattivamente i suoi effetti favorevoli di abolitio criminis in forza della regola della lex intermedia favorevole di cui all’art. 2, comma 4, cod. pen.». Diverso sarebbe l’effetto della dichiarazione di illegittimità costituzionale, la quale «limiterebbe l’efficacia depenalizzante della norma abrogatrice ai “fatti concomitanti”, la cui irrilevanza penale sarebbe comunque salvaguardata dal principio di irretroattività sfavorevole, mentre per “i fatti pregressi”, come quelli oggetto del presente giudizio, si riespanderebbe l’efficacia punitiva della norma penale illegittimamente abrogata vigente al tempus commissi delicti».
Gli effetti retroattivi in malam partem, derivanti dalla caducazione ex tunc della norma abrogatrice dichiarata costituzionalmente illegittima, non potrebbero porsi in contrasto con il principio di retroattività della lex mitior, in quanto la portata costituzionale del principio di retroattività favorevole sarebbe strettamente legata all’esistenza di una lex mitior legittima, cioè validamente emanata nel rispetto di tutti i vincoli costituzionali (è citata la sentenza della Corte costituzionale n. 394 del 2006). L’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948 ad opera dell’art. 2268, comma 1, numero 297), del d.lgs. n. 66 del 2010, non sarebbe stata possibile, in quanto il decreto legislativo abrogato era stato espressamente fatto salvo dal d.lgs. n. 179 del 2009, che dava attuazione all’art. 18, secondo comma, Cost., secondo cui «sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare». Il d.lgs. n. 66 del 2010, abrogando espressamente il decreto che sanzionava penalmente coloro che promuovono, costituiscono, organizzano, dirigono o aderiscono ad associazioni paramilitari, non lo avrebbe sostituito «con altre disposizioni facendo così mancare sul punto una disciplina costituzionalmente necessaria a salvaguardia di valori e libertà costituzionali». Ciò posto, secondo il giudice rimettente, il controllo di legittimità costituzionale non potrebbe negarsi «quando vi sia una scelta del legislatore delegato che esuli completamente dalla delega ricevuta», perché non vi osterebbe il principio della riserva di legge in materia penale, dato che la sua violazione sarebbe avvenuta da parte dell’esecutivo, disconoscendo «il monopolio parlamentare nelle scelte penali».
Nel caso di specie, l’art. 76 Cost. risulterebbe violato, perché l’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948 è avvenuta in mancanza di una espressa delega legislativa al Governo, in quanto la legge delegante non conteneva la previsione dell’abrogazione, attribuendo solo un compito ricognitivo delle norme esistenti. Inoltre, ad avviso del giudice dell’udienza preliminare, con il d.lgs. n. 179 del 2009, il Governo ha indicato le disposizioni di legge anteriori al 1970 di cui era indispensabile la permanenza in vigore, esercitando il potere delegatogli, sicché questo potere era venuto meno al momento dell’emanazione del d.lgs. n. 66 del 2010. Infine, abrogando il reato di costituzione di associazioni di carattere militare, il legislatore avrebbe violato i limiti della delega, in quanto tale incriminazione non rientrava nella materia «ordinamento militare», oggetto di delega.
Quanto alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 213 del 2010, osserva il giudice a quo che il termine per l’esercizio della delega, fissato dal comma 14 dell’art. 14 in ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il quale a sua volta prevedeva ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 246 del 2005, scadeva il 16 dicembre 2009.
In attuazione del comma 14 dell’art. 14, con cui erano stati indicati i principi e i criteri direttivi ai quali il legislatore delegato si doveva attenere per individuare le norme da mantenere in vigore, il Governo aveva adottato il d.lgs. n. 179 del 2009, con cui aveva elencato le leggi dello Stato anteriori al 1970 delle quali era indispensabile la permanenza in vigore, e tra queste, al numero 1001 dell’Allegato 1, il d.lgs. n. 43 del 1948.
Il 16 dicembre 2010 è entrato in vigore il d.lgs. n. 213 del 2010, che ha modificato e integrato il d.lgs. n. 179 del 2009, disponendo l’espunzione dall’Allegato 1 al detto decreto di varie disposizioni legislative statali, tra le quali, al numero 1001 dell’elenco, figura il d.lgs. n. 43 del 1948.
Questo provvedimento sarebbe illegittimo per la mancanza di una delega al Governo ad abrogare leggi o provvedimenti già sottratti all’effetto abrogativo del comma 14-ter dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005. Solo il Parlamento, con un successivo provvedimento, avrebbe potuto disporne l’abrogazione, ma non il Governo, essendo, peraltro, già spirato il termine di quattro anni decorrente dal 16 dicembre 2005, data di entrata in vigore della legge n. 246 del 2005. Né il potere del Governo potrebbe discendere dal comma 18 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, citato nel corpo dell’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010. Tale comma, infatti, si limiterebbe a consentire interventi integrativi, di riassetto o correttivi rispetto alle norme mantenute in vigore e alle norme adottate per ragioni di semplificazione e di riassetto delle stesse leggi, e non attribuirebbe al legislatore delegato il potere di individuare nuovamente le norme «la cui permanenza in vigore sia indispensabile». In via subordinata, il giudice rimettente solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 18, della legge n. 246 del 2005, per violazione dell’art. 76 Cost., con «conseguente illegittimità costituzionale della disposizione abrogatrice» del d.lgs. n. 213 del 2010, impugnata in via principale, per assenza di delega. Il citato comma 18, limitandosi a richiamare i criteri di cui al comma 15, non detterebbe nessun criterio effettivo per guidare il Governo nell’intervento di selezione delle norme da mantenere in vigore.
Sempre in via subordinata, «nel caso in cui si dovesse ritenere che il potere di abrogazione sussista in capo al Governo in base a dette disposizioni», il giudice a quo solleva, in riferimento all’art. 76 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi 14 e 14-ter, della legge n. 246 del 2005, così come modificata dalla legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile).
La legge delega non specificherebbe il settore nel quale il Governo è delegato ad esercitare la funzione legislativa, «limitandosi a indicare una totale abrogazione di norme anteriori a una data, senza distinzione di materie», e non enuncerebbe principi e criteri direttivi sufficientemente determinati.
Ugualmente, secondo il giudice a quo, non sarebbe «possibile sostenere che il potere di abrogazione derivi dal comma 15 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005 in quanto si tratta di una delega alla “semplificazione o al riassetto” delle norme mantenute in vigore, anche al fine di armonizzarle con quelle pubblicate successivamente alla data del primo gennaio 1970»
La questione sarebbe rilevante nel giudizio principale, perché se la norma impugnata fosse legittima il procedimento penale dovrebbe concludersi con una sentenza di proscioglimento per abolitio criminis, laddove, in caso contrario, dovrebbe proseguire per pervenire a una pronuncia di merito.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Verona ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 18 e 25, secondo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale: 1) dell’art. 1 del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore), nella parte in cui modifica il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), espungendo dalle disposizioni mantenute in vigore il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43 (Divieto delle associazioni di carattere militare); 2) «consequenzialmente» dell’art. 2268 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948. Il medesimo Tribunale dubita, in via subordinata e in riferimento all’art. 76 Cost., della legittimità costituzionale dell’art. 14, commi 14 e 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005).
Secondo il giudice rimettente, l’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010 violerebbe l’art. 76 Cost., perché è stato adottato in assenza di una delega che autorizzasse il Governo ad abrogare leggi o provvedimenti già sottratti, ad opera del d.lgs. n. 179 del 2009, all’effetto abrogativo previsto dal comma 14-ter dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005.
Il termine per l’esercizio della delega di cui al comma 14 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, peraltro, era scaduto nel dicembre 2009, ossia prima dell’adozione del decreto delegato. Il potere esercitato dal Governo con la norma censurata non sarebbe potuto «discendere» neanche dal comma 18 del medesimo art. 14 della legge n. 246 del 2005, in quanto la delega da esso conferita non autorizzava ad intervenire nuovamente sulla scelta già operata nell’individuazione delle norme delle quali era indispensabile la permanenza in vigore e da sottrarre all’effetto abrogativo, ma avrebbe consentito solo interventi integrativi, di riassetto o correttivi rispetto alle norme mantenute in vigore.
Alla dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 213 del 2010, laddove «abroga il mantenimento in vigore del reato» oggetto del procedimento a quo, conseguirebbe, secondo il Tribunale rimettente, «la necessità di confrontarsi con la permanenza in vigore dell’ulteriore norma abrogatrice dello stesso reato, attuata con il precedente d.lgs. n. 66 del 2010».
Anche l’art. 2268, comma 1, numero 297), del d.lgs. n. 66 del 2010 sarebbe in contrasto con l’art. 76 Cost., perché il Governo non avrebbe avuto il potere di abrogare il d.lgs. n. 43 del 1948, che peraltro era stato fatto espressamente salvo dal d.lgs. n. 179 del 2009.
Il d.lgs. n. 43 del 1948, inoltre, non rientrerebbe nella materia dell’ordinamento militare oggetto del decreto delegato e, comunque, non sarebbe stato obsoleto, in quanto espressione del divieto costituzionale di associazioni che perseguono scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare (art. 18 Cost.).
Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale della norma impugnata, anche in relazione all’art. 14, comma 15, della legge n. 246 del 2005, in quanto la relativa delega sarebbe stata conferita non già per riformare le diverse materie individuate, ma solo per realizzare testi unici delle disposizioni pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 e mantenute in vigore, con eventuale armonizzazione delle disposizioni successive vigenti.
Ancora, il Tribunale rimettente ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento all’art. 18 Cost., in quanto l’abrogazione della norma, che costituisce la concreta attuazione del divieto costituzionale di associazioni che perseguono scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare, fa sì che la condotta, pur vietata dalla Costituzione, diventi «lecita per l’ordinamento penale, non essendo sanzionata da altre norme penali». Sarebbe violato, infine, l’art. 25, secondo comma, Cost., in quanto la carenza assoluta del potere abrogativo in capo al Governo determinerebbe la violazione del principio della riserva di legge in materia penale.
In via subordinata, qualora si ritenesse la permanenza in capo al Governo di un potere di abrogazione in virtù dei citati commi 14 e 15 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, si dovrebbe riconoscere l’illegittimità costituzionale di tali disposizioni in quanto sarebbero in contrasto con l’art. 76 Cost., per la genericità dei principi e dei criteri direttivi e per la mancata indicazione di oggetti definiti.
2.- Il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale ordinario di Treviso dubita, del pari, in riferimento agli artt. 76, 3, 18 e 25, secondo comma, Cost., della legittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948, e dell’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui modifica il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo dalle disposizioni mantenute in vigore il d.lgs. n. 43 del 1948.
Il giudice rimettente, con riferimento agli artt. 18, 25, secondo comma, e 76 Cost., ha mosso censure analoghe a quelle sollevate dal Tribunale di Verona.
A suo avviso, le norme impugnate violerebbero anche l’art. 3 Cost., in quanto il legislatore delegato ha operato scelte «che non sono supportate e giustificate da nessuna ragione creando una disparità di trattamento».
Con la medesima ordinanza il giudice a quo ha poi sollevato, in via subordinata e in riferimento all’art. 76 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi 14, 14-ter e 18, della legge n. 246 del 2005, per la genericità dei principi e dei criteri direttivi e per la mancata indicazione di oggetti definiti.
3.- Questa Corte ritiene opportuno ricostruire le vicende da cui traggono origine le odierne ordinanze di rimessione.
Il legislatore, con l’art. 14, comma 14, della legge n. 246 del 2005, aveva delegato il Governo ad adottare, con le modalità di cui all’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e successive modificazioni, «decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore», stabilendo, al successivo comma 14-ter, che, «decorso un anno dalla scadenza del termine di cui al comma 14, ovvero del maggior termine previsto dall’ultimo periodo del comma 22, tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al comma 14, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate». L’esercizio della delega per l’individuazione delle norme da mantenere in vigore sarebbe, quindi, dovuto avvenire entro il 16 dicembre 2009.
Con il d.lgs. n. 179 del 2009 il Governo aveva esercitato la delega, individuando le disposizioni legislative da mantenere in vigore, tra le quali era compreso il d.lgs. n. 43 del 1948, sul divieto delle associazioni di carattere militare che perseguono, anche indirettamente, scopi politici, ma di questo decreto legislativo, successivamente, con l’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010 (Codice dell’ordinamento militare), era stata disposta l’abrogazione.
Per contestare tale abrogazione, il Tribunale di Verona che, in riferimento all’azione dell’associazione denominata “Camicie verdi”, stava giudicando varie persone imputate del reato previsto dall’art.1 del d.lgs. n. 43 del 1948, aveva sollevato una questione di legittimità costituzionale. Dopo tre giorni dalla sua proposizione, però, il Governo, con il d.lgs. n. 213 del 2010, aveva replicato l’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948, espungendolo dalle disposizioni che, con il d.lgs. n. 179 del 2009, aveva in precedenza stabilito di mantenere in vigore.
Questa Corte, considerato lo ius superveniens che aveva reiterato l’effetto abrogativo, aveva disposto la restituzione degli atti al giudice a quo, ritenendo che spettasse a questo la valutazione circa la perdurante rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni sollevate.
A sua volta, il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Treviso, che stava giudicando varie persone per la «formazione del corpo paramilitare denominato “Polisia Veneta”», aveva sollevato, in riferimento agli artt. 76, 18 e 25, secondo comma, Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948, e, in via subordinata, in riferimento all’art. 76 Cost., dell’art. 14, commi 14 e 14-ter, della legge n. 246 del 2005.
Di tali questioni questa Corte, con l’ordinanza n. 341 del 2011, aveva dichiarato la manifesta inammissibilità, perché il giudice a quo non aveva valutato gli effetti dell’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, intervenuto prima dell’ordinanza di rimessione.
4.- Le ordinanze del Tribunale di Verona e del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Treviso concernono le stesse norme e propongono questioni analoghe, perciò i relativi procedimenti vanno riuniti, per essere definiti con un’unica decisione. Infatti, entrambi i giudici hanno sollevato, oltre alle questioni che avevano già proposto, relative all’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, anche questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui ha modificato il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo dalle disposizioni mantenute in vigore il d.lgs. n. 43 del 1948.
5.- Il giorno precedente a quello della pronuncia dell’ordinanza del Tribunale di Verona, avvenuta il 25 febbraio 2012, è intervenuto il decreto legislativo 24 febbraio 2012, n. 20 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, recante codice dell’ordinamento militare, a norma dell’articolo 14, comma 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 60 del 12 marzo 2012 ed entrato in vigore il 27 marzo 2012, con cui il legislatore, in attuazione dell’art. 14, commi 14, 15 e 18 della legge n. 246 del 2005, ha reintrodotto il reato di cui al d.lgs. n. 43 del 1948; l’art. 9, comma 1, lettera q), infatti, ha stabilito che «all’articolo 2268, comma 1, il numero 297) è soppresso e, per l’effetto, il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43, riprende vigore ed è sottratto agli effetti di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213».
Il Tribunale di Verona non ha potuto prendere in considerazione questa disposizione, perché l’ordinanza di rimessione è precedente alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, mentre il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Treviso ne ha tenuto conto, affermando che il ripristino della fattispecie abrogata non è sufficiente a rendere irrilevanti le questioni di legittimità costituzionale delle leggi abrogatrici «in quanto l’assetto punitivo estenderebbe retroattivamente i suoi effetti favorevoli di abolitio criminis in forza della regola della lex intermedia favorevole di cui all’art. 2, comma 4, cod. pen.».
L’affermazione del giudice rimettente è plausibile, perché può ben ritenersi che il citato ius superveniens, ripristinando una fattispecie incriminatrice precedentemente abrogata, non possa determinare la reviviscenza di un reato raggiunto dall’effetto abrogativo. In questo senso è anche la giurisprudenza della Corte di cassazione, che, nel caso di successione di leggi penali, ritiene debba applicarsi quella che prevede il trattamento più favorevole per il reo, anche se la legge più recente ha ripristinato una legge anteriore che quella più favorevole aveva modificato (sentenze 7 luglio 2009, n. 35079 e 21 settembre 2007, n. 38548).
La nuova normativa, pertanto, non incide sull’ammissibilità delle questioni sollevate dal Tribunale di Verona, né impone la restituzione degli atti al Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Treviso.
5.1.- Questa Corte, in numerose occasioni, ha ritenuto inammissibili questioni di legittimità costituzionale di norme penali la cui caducazione avrebbe determinato un trattamento deteriore per l’imputato.
I giudici rimettenti non ignorano le ragioni di tali decisioni ma ritengono che nel caso in esame quelle ragioni non sussistano. Essi infatti ricordano che secondo la giurisprudenza costituzionale il principio della riserva di legge in materia penale, posto dall’art. 25, secondo comma, Cost., impedisce a questa Corte interventi in malam partem, rimessi esclusivamente al potere legislativo, ma sostengono che nel caso in esame sia proprio quel principio a giustificare una pronuncia di illegittimità costituzionale, perché le norme impugnate sarebbero state adottate dal Governo in mancanza della necessaria delega e quindi sarebbero state introdotte nell’ordinamento in violazione della riserva di legge.
La tesi dei giudici rimettenti sull’ammissibilità delle questioni proposte è condivisibile, ma occorrono in proposito alcuni chiarimenti, perché la giurisprudenza di questa Corte in materia si è andata nel tempo evolvendo e precisando, ed è alla luce di questa evoluzione che tali questioni vanno ora considerate.
L’inammissibilità del sindacato sulle norme penali più favorevoli era stata originariamente argomentata considerando che una questione finalizzata a una pronuncia in malam partem sarebbe stata priva di rilevanza, dato il principio di irretroattività delle norme penali sfavorevoli. Infatti, si era affermato, «i principi generali vigenti in tema di non retroattività delle sanzioni penali più sfavorevoli al reo, desumibili dagli artt. 25, secondo comma, della Costituzione, e 2 del codice penale, impedirebbero in ogni caso che una eventuale sentenza, anche se di accoglimento, possa produrre un effetto pregiudizievole per l’imputato nel processo penale pendente innanzi al giudice a quo» (sentenza n. 85 del 1976).
Successivamente però questa Corte ha riconosciuto «che la retroattività della legge più favorevole non esclude l’assoggettamento di tutte le norme giuridiche di rango primario allo scrutinio di legittimità costituzionale: “Altro […] è la garanzia che i principi del diritto penale-costituzionale possono offrire agli imputati, circoscrivendo l’efficacia spettante alle dichiarazioni d’illegittimità delle norme penali di favore; altro è il sindacato cui le norme stesse devono pur sempre sottostare, a pena di istituire zone franche del tutto impreviste dalla Costituzione, all’interno delle quali la legislazione ordinaria diverrebbe incontrollabile” (sentenza n. 148 del 1983 e sul punto, sostanzialmente nello stesso senso, sentenza n. 394 del 2006)» (sentenza n. 28 del 2010).
Il mutato orientamento sulla rilevanza non ha comportato automaticamente l’ammissibilità delle questioni relative alle norme penali più favorevoli, perché si è ritenuto che a una pronuncia della Corte in malam partem fosse comunque di ostacolo il principio sancito dall’art. 25, secondo comma, Cost., il quale «demanda in via esclusiva al legislatore la scelta dei fatti da sottoporre a pena e delle sanzioni loro applicabili, impedendo alla Corte di creare nuove fattispecie criminose o estendere quelle esistenti a casi non previsti, ovvero anche di incidere in peius sulla risposta punitiva o su aspetti comunque inerenti alla punibilità (ex plurimis, sentenza n. 394 del 2006; ordinanze n. 204, n. 66 e n. 5 del 2009)» ordinanza n. 285 del 2012).
Non sono però mancati casi in cui la Corte ha ritenuto che l’ammissibilità di questioni di legittimità costituzionale in malam partem non trovasse ostacolo nel principio dell’art. 25, secondo comma, Cost. Particolarmente significativa in questo senso è la sentenza n. 394 del 2006, che ha riconosciuto la sindacabilità delle «c.d. norme penali di favore: ossia delle norme che stabiliscano, per determinati soggetti o ipotesi, un trattamento penalistico più favorevole di quello che risulterebbe dall’applicazione di norme generali o comuni». Alla nozione di “norma penale di favore” ha fatto successivamente, in più occasioni, riferimento la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 273 del 2010, n. 57 del 2009 e n. 324 del 2008; ordinanze n. 103 e n. 3 del 2009), ma è la sentenza n. 394 del 2006 che ne ha precisato le caratteristiche e le relative implicazioni ai fini del sindacato di legittimità costituzionale.
Secondo questa sentenza «il principio di legalità impedisce certamente alla Corte di configurare nuove norme penali; ma non le preclude decisioni ablative di norme che sottraggono determinati gruppi di soggetti o di condotte alla sfera applicativa di una norma comune o comunque più generale, accordando loro un trattamento più benevolo (sentenza n. 148 del 1983): e ciò a prescindere dall’istituto o dal mezzo tecnico tramite il quale tale trattamento si realizza […]. In simili frangenti, difatti, la riserva al legislatore sulle scelte di criminalizzazione resta salva: l’effetto in malam partem non discende dall’introduzione di nuove norme o dalla manipolazione di norme esistenti da parte della Corte, la quale si limita a rimuovere la disposizione giudicata lesiva dei parametri costituzionali; esso rappresenta, invece, una conseguenza dell’automatica riespansione della norma generale o comune, dettata dallo stesso legislatore, al caso già oggetto di una incostituzionale disciplina derogatoria». Un’altra decisione significativa è la n. 28 del 2010, con la quale la Corte, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge intermedia (e più esattamente di un decreto legislativo intermedio) che, in contrasto con una direttiva comunitaria, aveva escluso la punibilità di un fatto precedentemente e successivamente previsto come reato. Secondo questa decisione, infatti, «se si stabilisse che il possibile effetto in malam partem della sentenza di questa Corte inibisce la verifica di conformità delle norme legislative interne rispetto alle norme comunitarie – che sono cogenti e sovraordinate alle leggi ordinarie nell’ordinamento italiano per il tramite degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. – non si arriverebbe soltanto alla conclusione del carattere non autoapplicativo delle direttive comunitarie […], ma si toglierebbe a queste ultime ogni efficacia vincolante per il legislatore italiano».
Questa decisione può costituire un utile punto di riferimento perché, come nel presente giudizio, anche se per una ragione diversa, il vizio del decreto legislativo traeva origine dalla carenza di potere del Governo che aveva adottato la normativa impugnata.
5.2.- Il difetto di delega denunciato dai giudici rimettenti, se esistente, comporterebbe un esercizio illegittimo da parte del Governo della funzione legislativa. L’abrogazione della fattispecie criminosa mediante un decreto legislativo, adottato in carenza o in eccesso di delega, si porrebbe, infatti, in contrasto con l’art. 25, secondo comma, Cost., che demanda in via esclusiva al Parlamento, in quanto rappresentativo dell’intera collettività nazionale, la scelta dei fatti da sottoporre a pena e delle sanzioni loro applicabili, precludendo al Governo scelte di politica criminale autonome o contrastanti con quelle del legislatore delegante. Se si escludesse il sindacato costituzionale sugli atti legislativi adottati dal Governo anche nel caso di violazione dell’art. 76 Cost., si consentirebbe allo stesso di incidere, modificandole, sulle valutazioni del Parlamento relative al trattamento penale di alcuni fatti.
Deve quindi concludersi che, quando, deducendo la violazione dell’art. 76 Cost., si propone una questione di legittimità costituzionale di una norma di rango legislativo adottata dal Governo su delega del Parlamento, il sindacato di questa Corte non può essere precluso invocando il principio della riserva di legge in materia penale. Questo principio rimette al legislatore, nella figura appunto del soggetto-Parlamento, la scelta dei fatti da sottoporre a pena e delle sanzioni da applicare, ed è violato qualora quella scelta sia invece effettuata dal Governo in assenza o fuori dai limiti di una valida delega legislativa.
La verifica sull’esercizio da parte del Governo della funzione legislativa delegata diviene, allora, strumento di garanzia del rispetto del principio della riserva di legge in materia penale, sancito dall’art. 25, secondo comma, Cost., e non può essere limitata in considerazione degli eventuali effetti che una sentenza di accoglimento potrebbe produrre nel giudizio a quo. Si rischierebbe altrimenti, come già rilevato in altre occasioni da questa Corte, di creare zone franche dell’ordinamento, sottratte al controllo di costituzionalità, entro le quali sarebbe di fatto consentito al Governo di effettuare scelte politico-criminali, che la Costituzione riserva al Parlamento, svincolate dal rispetto dei principi e criteri direttivi fissati dal legislatore delegante, eludendo così il disposto dell’art. 25, secondo comma, della stessa Costituzione.
Per superare il paradosso ed evitare al tempo stesso eventuali effetti impropri di una pronuncia in malam partem, «occorre quindi distinguere tra controllo di legittimità costituzionale, che non può soffrire limitazioni, se ritualmente attivato secondo le norme vigenti, ed effetti delle sentenze di accoglimento nel processo principale, che devono essere valutati dal giudice rimettente secondo i principi generali che reggono la successione nel tempo delle leggi penali» (sentenza n. 28 del 2010).
E’ da aggiungere che, secondo il consolidato orientamento di questa Corte, «le questioni incidentali di legittimità sono ammissibili “quando la norma impugnata è applicabile nel processo d’origine e, quindi, la decisione della Corte è idonea a determinare effetti nel processo stesso; mentre è totalmente ininfluente sull’ammissibilità della questione il “senso” degli ipotetici effetti che potrebbero derivare per le parti in causa da una pronuncia sulla costituzionalità della legge” (sentenza n. 98 del 1997)» (sentenza n. 294 del 2011). Compete, dunque, ai giudici rimettenti valutare le conseguenze applicative che potranno derivare da una eventuale pronuncia di accoglimento, mentre deve escludersi che vi siano ostacoli all’ammissibilità delle proposte questioni di legittimità costituzionale.
6.- Una volta riconosciutane l’ammissibilità, deve essere esaminata, in primo luogo, la questione relativa all’art. 2268, comma 1, numero 297), del d.lgs. n. 66 del 2010, perché se la norma censurata risultasse immune da vizi di costituzionalità, essendosi prodotto l’effetto abrogativo del d.lgs. n. 43 del 1948 da essa stabilito, diventerebbero prive di rilevanza le ulteriori questioni e in particolare quella relativa all’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, che avrebbe ad oggetto l’ulteriore abrogazione di una norma non più in vigore.
6.1.- La questione di legittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948, è fondata.
6.2.- Il d.lgs. n. 66 del 2010 è stato adottato, secondo quanto espressamente indicato nel suo preambolo, sulla base dell’art. 14, commi 14 e 15, della legge n. 246 del 2005, e ad avviso dei giudici rimettenti queste norme non davano al Governo il potere di abrogare il d.lgs. n. 43 del 1948, sul divieto delle associazioni di carattere militare, del quale, con il d.lgs. n. 179 del 2009, era stata in precedenza stabilita la permanenza in vigore.
In effetti, il comma 14 non prevede alcun diretto potere abrogativo, ma conferisce al Governo solo la delega ad individuare gli atti normativi da sottrarre alla clausola “ghigliottina” contenuta nell’art. 14, comma 14-ter, della legge n. 246 del 2005, potere che, come si è detto, era stato già esercitato con il d.lgs. n. 179 del 2009.
E’ quindi fondata la tesi dei giudici a quibus, secondo cui il Governo, al momento dell’adozione del d.lgs. n. 66 del 2010, aveva già esercitato, rispetto al d.lgs. n. 43 del 1948, il potere normativo attribuitogli con il comma 14, né poteva ritenersi consentito, in base al comma citato, il nuovo e contrario esercizio della delega, il quale, anziché in un effetto di salvaguardia dell’efficacia, era sfociato in un’espressa abrogazione.
Anche se fosse stato riconosciuto al Governo dal comma 14 un potere direttamente abrogativo, poi, dovrebbe ritenersi che mancavano le condizioni per esercitarlo nei confronti del d.lgs. n. 43 del 1948, dato che, in base ai criteri indicati in tale comma, si trattava di un testo normativo del quale era indispensabile la permanenza in vigore.
Con il citato comma 14 il Governo era stato delegato ad individuare le disposizioni da mantenere in vigore, che non avessero subito un’abrogazione tacita o implicita (lettera a) e non avessero esaurito la loro funzione, o fossero prive di effettivo contenuto normativo, o fossero comunque obsolete (lettera b), e nessuna di queste condizioni poteva riferirsi al d.lgs. n. 43 del 1948. In particolare è certo che il decreto non aveva esaurito la sua funzione, dato che aveva originato i procedimenti penali nel cui ambito erano state sollevate le odierne questioni di costituzionalità.
Ugualmente, non può ritenersi che si trattasse di disposizione priva di un effettivo contenuto normativo od obsoleta: il d.lgs. n. 43 del 1948, infatti, è coevo alla Costituzione e costituisce l’immediata attuazione dell’art. 18, secondo comma, Cost. L’atto normativo in questione, in coerenza con la previsione della Carta costituzionale, si prefigge di impedire attività idonee a influenzare e pregiudicare la formazione democratica delle convinzioni politiche dei cittadini, anche se non riconducibili a violazioni delle comuni norme penali, il che implica la sussistenza di un effettivo contenuto normativo di rilevanza costituzionale e fa escludere l’obsolescenza della disciplina. Del resto la perdurante attualità del decreto legislativo n. 43 del 1948 è confermata, se ce ne fosse bisogno, dalla sua reintroduzione ad opera del d.lgs. n. 20 del 2012.
E’ da aggiungere che se, come si ritiene, la ratio dell’incriminazione delle associazioni di carattere militare per scopi politici, come anche quella dell’art. 18, secondo comma, Cost., risiede nell’esigenza di salvaguardare la libertà del processo di decisione politica, la norma impugnata risulta chiaramente in contrasto con il criterio della lettera c) del citato comma 14, volto ad assicurare la permanenza in vigore «delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali».
6.3.- Il preambolo del d.lgs. n. 66 del 2010, come si è già ricordato, indica, tra le fonti della delega, oltre al comma 14, anche il comma 15 della legge n. 246 del 2005, il quale stabilisce che «I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970».
Neppure questa disposizione, però, avrebbe potuto giustificare l’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948.
La delega del comma 15, infatti, era diretta alla semplificazione e al riassetto normativo delle disposizioni legislative anteriori al 1° gennaio 1970 mantenute in vigore all’esito delle operazioni “salva-leggi”, da armonizzare, eventualmente, con la legislazione successiva, e in questo contesto la norma abrogatrice posta dall’art. 2268, comma 1, numero 297), del d.lgs. n. 66 del 2010 non può trovare alcuna legittimazione, anche perché il d.lgs. n. 43 del 1948 non rientra nella materia dell’ordinamento militare regolata dallo stesso decreto legislativo n. 66 del 2010.
Dal tenore letterale dell’art. 1 di questo decreto risulta, infatti, chiaramente che le associazioni di carattere militare per scopi politici non rientrano nella materia oggetto del riassetto normativo, e, quindi, anche nell’ipotesi in cui si ritenesse consentita dal comma 15 l’espressa abrogazione di testi legislativi, ivi compresi quelli di cui era stata già disposta la permanenza in vigore, dovrebbe concludersi che non sarebbe stata possibile l’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948, per l’estraneità della materia regolata da questo rispetto all’ordinamento militare che aveva formato oggetto del riassetto.
In proposito è importante ricordare che, in un comunicato del 22 ottobre 2010 del Ministero della difesa, il Ministro aveva reso noto che l’inserimento del d.lgs. n. 43 del 1948 tra le norme da abrogare elencate nell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010 era erroneo. Conseguentemente l’Ufficio legislativo del Ministero della difesa ne aveva «proposto la correzione con procedura di rettifica di errore materiale da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale», ma questa soluzione non era stata «condivisa dall’Ufficio legislativo del Dipartimento per la Semplificazione Normativa, co-proponente del Codice».
La norma censurata, quindi, eccede anche l’ambito della delega conferita dal comma 15, giacché «la finalità fondamentale di semplificazione, che costituiva la ratio propria della legge n. 246 del 2005, era quella di creare insiemi normativi coerenti, a partire da una risistemazione delle norme vigenti, sparse e non coordinate, apportando quelle modifiche rese necessarie dalla composizione unitaria delle stesse» (sentenza n. 80 del 2012), mentre l’abrogazione di norme penali incriminatrici solo apparentemente connesse con la materia oggetto del riassetto normativo si colloca evidentemente su un altro piano e richiede scelte di politica legislativa, che, seppur per grandi linee, devono provenire dal Parlamento.
Chiarito perciò che la norma in questione non potrebbe rientrare nell’ambito di un’operazione di semplificazione o di riassetto dell’ordinamento militare, deve anche considerarsi che il comma 15 dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, riguardando i «decreti legislativi di cui al comma 14» dello stesso articolo, in nessun caso potrebbe giustificare l’abrogazione di una legge della quale, a norma del comma 14, dovrebbe essere invece assicurata la permanenza in vigore.
6.4.- Una terza delega è contenuta nell’art. 14, comma 14-quater, della legge n. 246 del 2005, il quale stabilisce che «Il Governo è altresì delegato ad adottare, entro il termine di cui al comma 14-ter, uno o più decreti legislativi recanti l’abrogazione espressa, con la medesima decorrenza prevista dal comma 14-ter, di disposizioni legislative statali ricadenti tra quelle di cui alle lettere a) e b) del comma 14, anche se pubblicate successivamente al 1° gennaio 1970».
Il preambolo del d.lgs. n. 66 del 2010 non richiama il comma 14-quater; tuttavia, dai lavori preparatori, emerge che il legislatore delegato ha inteso attuare anche la delega prevista da questo comma, individuando e abrogando espressamente le disposizioni legislative ormai inutili, e nel parere reso sullo schema del decreto legislativo in esame il Consiglio di Stato, per indicarne la base normativa, ha fatto espresso riferimento anche al comma 14-quater, oltre che ai commi 14 e 15.
Neppure questa disposizione di delega però, pur prevedendo espressamente un potere abrogativo, può giustificare l’abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948, perché il comma 14-quater dà mandato al Governo di abrogare «le disposizioni legislative statali ricadenti fra quelle di cui alle lettere a) e b) del comma 14», vale a dire quelle «oggetto di abrogazione tacita o implicita» e quelle che «abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete», e in queste categorie, come si è già visto, non può in alcun modo rientrare il decreto legislativo che vieta le associazioni di carattere militare per scopi politici.
6.5.- Alla luce delle considerazioni svolte nei paragrafi precedenti, si deve concludere che, per la carenza della necessaria delega legislativa, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948, è fondata. Sono conseguentemente assorbiti gli altri profili di illegittimità costituzionale prospettati dai giudici rimettenti.
7.- Resta da esaminare la questione relativa all’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui modifica il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo, con l’Allegato B, dalle norme mantenute in vigore dall’Allegato 1 del citato d.lgs. n. 179 del 2009, il d.lgs. n. 43 del 1948.
Anche in questo caso le censure dei giudici rimettenti si appuntano, innanzitutto, sulla violazione dell’art. 76 Cost., sul presupposto che la reiterata abrogazione del d.lgs. n. 43 del 1948 sarebbe avvenuta in carenza di delega.
L’art. 1 del d.lgs n. 213 del 2010 dispone che, «Ai fini e per gli effetti dell’articolo 14, commi 14, 14-ter e 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni, al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, sono apportate le seguenti modificazioni: a) l’Allegato 1 è integrato dalle disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, inserite nell’Allegato A al presente decreto; b) dall’Allegato 1 sono espunte le disposizioni legislative statali indicate nell’Allegato B al presente decreto; c) le voci di cui all’Allegato C al presente decreto sostituiscono le corrispondenti voci dell’Allegato 1». Insomma questa disposizione, svolgendo un’opera integrativa da un lato e riduttiva dall’altro, con l’Allegato A ha aggiunto alcune disposizioni legislative a quelle mantenute in vigore dal d.lgs. n. 179 del 2009, mentre con l’allegato B ne ha espunte altre.
Il d.lgs. n. 213 reca la data del 13 dicembre 2010, e, poiché il 16 dicembre 2009 il termine della delega prevista dal comma 14 dell’art.14 della legge n. 246 del 2005 era ormai decorso, è al comma 18 dello stesso articolo che occorre fare riferimento per individuare la fonte del potere esercitato nell’occasione dal Governo. Questo comma stabilisce che «Entro due anni dall’entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui al comma 15 e previo parere della Commissione di cui al comma 19».
Riconducendo a questa disposizione l’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, gli si deve riconoscere un carattere “integrativo”, relativamente alla lettera a), e “correttivo”, relativamente alla lettera b), con l’avvertenza che l’integrazione e la correzione non sarebbero potute avvenire senza osservare i criteri di delega del comma 14.
Infatti il comma 18, che si collega ai «decreti legislativi di cui al comma 14» e fa riferimento ai «principi e criteri direttivi di cui al comma 15», costituisce il prolungamento nel tempo, con alcune specificità, delle deleghe contenute nei due commi anzidetti. In particolare è il comma 14 che segna il discrimine tra le disposizioni legislative da mantenere in vigore e quelle da abrogare, sicché neppure dal comma 18 potrebbe derivare al Governo il potere di disporre l’abrogazione di disposizioni che, come quella del d.lgs. n. 43 del 1948, sarebbero invece, per il comma 14, dovute rimanere in vigore.
Perciò deve concludersi che il Governo non poteva espungere dal d.lgs. n. 179 del 2009 la disposizione del d.lgs. n. 43 del 1948, sul divieto delle associazioni di carattere militare per scopi politici, di cui aveva legittimamente disposto il mantenimento in vigore.
Ciò chiarito, si deve concludere che anche la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui modifica il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo, con l’Allegato B, dalle norme mantenute in vigore dall’Allegato 1 del citato d.lgs. n. 179 del 2009, il d.lgs. n. 43 del 1948, è fondata per carenza di delega legislativa.
Sono conseguentemente assorbiti gli altri profili di illegittimità costituzionale prospettati dai giudici rimettenti.
8.- Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2268 del d.lgs. n. 66 del 2010, nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il d.lgs. n. 43 del 1948 e dell’art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010, nella parte in cui modifica il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo, con l’Allegato B, dalle norme mantenute in vigore dall’Allegato 1 del citato d.lgs. n. 179 del 2009, il d.lgs. n. 43 del 1948, per violazione dell’art. 76 della Costituzione.
Sono assorbite le questioni di legittimità costituzionale sollevate in via subordinata.
P.Q.M.
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2268 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), nella parte in cui, al numero 297) del comma 1, abroga il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43 (Divieto delle associazioni di carattere militare);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore), nella parte in cui modifica il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), espungendo dalle norme mantenute in vigore il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43 (Divieto delle associazioni di carattere militare).
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Provvedimento pubblicato nella G.U. della Corte Costituzionale 29 gennaio 2014, n. 5.
