CORTE DI CASSAZIONE – Ordinanza 23 agosto 2022, n. 25160 – Poiché l’oggetto del giudizio di ottemperanza consiste nella verifica dell’effettivo adempimento da parte dell’amministrazione pubblica dell’obbligo di conformarsi al comando impartito dal giudice di cognizione, il giudice dell’esecuzione è chiamato non solo ad enucleare e precisare il contenuto degli obblighi nascenti dalla sentenza passata in giudicato, chiarendone il significato reale ma – anche quando emergano problemi interpretativi la cui soluzione costituisca l’indispensabile presupposto della verifica dell’esattezza dell’esecuzione – ad adottare una statuizione analoga a quella che potrebbe emettere in un nuovo giudizio di cognizione

Rapporto di lavoro – Contratti di lavoro a tempo determinato – Inquadramento – Differenze retributive – Anzianità di servizio – Riconoscimento – limite esterno della giurisdizione propria del giudice amministrativo nel giudizio di ottemperanza

Fatti di causa

1. M.G.G., L.G., S.M., M.M., S.V., dipendenti di R.C., premesso di aver sottoscritto con la detta Amministrazione, negli anni 2003/2004, contratti di lavoro a tempo determinato per lo svolgimento di mansioni di “Alta Specializzazione”, di essere stati inquadrati dapprima in posizione economica D3 (fino al 5 giugno 2006) e quindi (dal 12 luglio 2006 fino al 31 dicembre 2008) nella ( inferiore) posizione economica D1, di essere stati successivamente stabilizzati, con decorrenza dal 30 dicembre 2008 con contratto di lavoro a tempo indeterminato ed inquadramento nel profilo professionale (da ultimo ricoperto) di esperto D1, adirono con separati ricorsi successivamente riuniti il Giudice del Lavoro per l’accertamento del loro diritto alla ricostruzione della carriera, ai fini giuridici ed economici, in base alla decorrenza indicata per ciascuno, con accesso alle progressioni economiche orizzontali medio tempore intervenute (con livello D4 dal 2004 e D5 dal 2007), e per la condanna di R.C. al pagamento delle differenze retributive maturate.

2. Il Tribunale respinse le domande.

3. La Corte di appello di Roma, con sentenza n. 161/2015, in riforma della decisione di primo grado, dichiarò «il diritto degli appellanti a vedersi riconoscere l’anzianità di servizio maturata nel periodo di lavoro svolto con contratto a tempo determinato ai fini economici e giuridici nonché della attribuzione delle posizioni stipendiali e della di» e condannò l’ente appellato al pagamento delle differenze retributive sui singoli ratei, maggiorate degli interessi legali dalle scadenze al saldo, da calcolarsi sulla base dell’inquadramento nel profilo D3 a decorrere dal 12 luglio 2006.

4. In esito al passaggio in giudicato della sentenza della Corte di appello ed in esecuzione della stessa il Comune di R.C. conferì ai lavoratori la posizione economica D3, con decorrenza giuridica ed economica dal 12 luglio 2006, e la posizione D4, con decorrenza giuridica ed economica dal 1 dicembre 2009, senza riconoscere il diritto alle progressioni economiche intervenute nel periodo anteriore alla stabilizzazione dei rapporti di lavoro.

5. Gli originari ricorrenti proposero ricorso per ottemperanza dinanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio dolendosi della non esatta esecuzione della sentenza di appello; sostennero che questa aveva loro riconosciuto oltre al diritto all’inquadramento nel profilo superiore anche il diritto alla partecipazione e quindi all’assegnazione di tutte le progressioni economiche orizzontali (D4 e D5, con la decorrenza separatamente indicata per ciascuno) nel tempo intervenute, comprensive quindi anche di quelle relative al periodo nel quale i rapporti di lavoro con l’Amministrazione comunale erano a tempo determinato, progressioni queste ultime non considerate dal Comune di R.C. nel dare esecuzione al giudicato.

6. Il T.A.R. Lazio respinse il ricorso.

7. Il Consiglio di Stato, con la sentenza qui impugnata, confermò la decisione di primo grado.

7.1. Per quel che ancora rileva, il giudice amministrativo di secondo grado escluse che la Corte di appello di Roma avesse riconosciuto il diritto degli odierni ricorrenti alla partecipazione alle progressioni economiche orizzontali degli anni 2004 e 2007, anteriori alla stabilizzazione dei rapporti di lavoro ed in questa prospettiva affermò la corretta esecuzione del giudicato da parte dell’Amministrazione.

8. Per la cassazione della decisione hanno proposto ricorso M.G.G. e gli altri dipendenti in epigrafe indicati sulla base di due motivi; la parte intimata ha resistito con controricorso.

9. I ricorrenti hanno depositato memoria .

10. Il P.G. ha concluso per l’accoglimento del primo motivo di ricorso.

Ragioni della decisione

1. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti deducono eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa resa in sede di ottemperanza in relazione all’art. 112, comma 2, lett. c) e ss. d. Igs. 104/2010, denunziando, in sintesi, invasione della sfera giurisdizionale del giudice ordinario per avere il giudice amministrativo proceduto alla integrazione del giudicato costituito dalla sentenza della Corte di appello, operazione preclusa all’organo giurisdizionale amministrativo che poteva solo stabilire se l’Amministrazione avesse o meno a quel giudicato ottemperato. Secondo i ricorrenti, il superamento dei limiti della cognizione propria del giudizio di ottemperanza si era verificato per avere il giudice amministrativo escluso che la Corte d’appello avesse loro attribuito il diritto a partecipare alle progressioni economiche orizzontali del periodo antecedente alla stabilizzazione; a tale conclusione il Consiglio di Stato era pervenuto mediante il riferimento alle previsioni contenute nell’art. 40, comma 3, del Contratto collettivo decentrato integrativo per il 2002/2005, a mente del quale «sono ammessi a partecipare alle selezioni i dipendenti che alla data di svolgimento della selezione: – hanno maturato un’anzianità di servizio effettivo con rapporto di lavoro a tempo indeterminato di almeno due anni »; tale riferimento, secondo i ricorrenti, introduceva nella ricostruzione del contenuto della decisione ottemperanda un elemento integrativo del tutto nuovo, estraneo al perimetro delineato dal giudice ordinario; la sentenza della Corte d’appello non conteneva, infatti, alcun riferimento, quale fattore preclusivo dell’accesso alle due progressioni economiche orizzontali intervenute prima della stabilizzazione dei rapporti di lavoro, al difetto di un’ anzianità di servizio effettivo nell’ambito di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

2. Con il secondo motivo di ricorso si prospetta l’eccesso di potere giurisdizionale in relazione al ricorrere del « caso estremo», di radicale stravolgimento delle norme europee di riferimento, determinato dalla valorizzazione della norma del contratto integrativo in totale contrasto con l’interpretazione che delle norme europee in tema di rapporto di lavoro a tempo determinato la Corte di Giustizia aveva costantemente fornito, con sostanziale preclusione all’accesso effettivo alla tutela giurisdizionale.

3. Il primo motivo di ricorso è fondato.

3.1. Le Sezioni Unite di questa Corte, con indirizzo al quale si intende dare continuità, hanno affermato che il potere interpretativo del giudicato da eseguire, che è insito nella struttura stessa del giudizio di ottemperanza in quanto giudizio dì esecuzione, allorché attenga ad un giudicato formatosi davanti ad un giudice diverso da quello amministrativo, non può che esercitarsi sulla base di elementi interni al giudicato da ottemperare e non su elementi esterni, la cui valutazione rientra in ogni caso nella giurisdizione propria dei giudice che ha emesso la sentenza. Pertanto, ove il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza di una sentenza definitiva del giudice ordinario abbia effettuato un sindacato integrativo – individuando, in tal modo, un diverso contenuto precettivo del giudicato con una pronuncia sostanzialmente autoesecutiva – ciò si traduce in un eccesso di potere giurisdizionale sindacabile ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., inteso quale esorbitanza dai limiti esterni che segnano l’ambito della sua giurisdizione (Cass. Sez. Un. 27/12/ 2011 n.28812; cfr. anche Cass. Sez. Un. 10/10/2012, n. 8513; Cass. Sez. Un. 26/04/ 2013, n. 10060).

Al fine di distinguere le fattispecie nelle quali è consentito il sindacato della Corte di cassazione sul rispetto dei limiti esterni della giurisdizione nelle decisioni adottate dal Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza da quelle nelle quali un tale sindacato è inammissibile, è decisivo stabilire se oggetto del ricorso sia il modo con cui il potere di ottemperanza è stato esercitato (limiti interni della giurisdizione) oppure se sia in discussione la possibilità stessa, in una determinata situazione, di fare ricorso al giudizio di ottemperanza (limiti esterni della giurisdizione), con la conseguenza che, ove le censure mosse alla decisione del Consiglio di Stato riguardino (come nella specie) l’interpretazione del giudicato e delle norme oggetto di quel giudizio, gli errori nei quali il giudice amministrativo sia eventualmente incorso, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non sono sindacabili dalla Corte di cassazione (Cass. Sez. Un. 26/04/2013 n. 10060; Cass. 19/01/2012 n. 736).

E’ stato inoltre precisato che poiché l’oggetto del giudizio di ottemperanza consiste nella verifica dell’effettivo adempimento da parte dell’amministrazione pubblica dell’obbligo di conformarsi al comando impartito dal giudice di cognizione, il giudice dell’esecuzione è chiamato non solo ad enucleare e precisare il contenuto degli obblighi nascenti dalla sentenza passata in giudicato, chiarendone il significato reale ma – anche quando emergano problemi interpretativi la cui soluzione costituisca l’indispensabile presupposto della verifica dell’esattezza dell’esecuzione – ad adottare una statuizione analoga a quella che potrebbe emettere in un nuovo giudizio di cognizione.

Detto potere incontra, tuttavia, il limite esterno della giurisdizione propria del giudice amministrativo, con la conseguenza che, quante volte la cognizione della questione controversa, la cui soluzione sia necessaria ai fini della verifica dell’esatto adempimento dell’amministrazione obbligata, risulti devoluta ad altro giudice, soltanto questi può provvedere al riguardo (Cass. Sez. Un. 08/11/2018, n. 28573; Cass. Sez. Un. 19/12/2011, n. 27277; Cass. Sez. Un. 19/07/2006, n. 16469).

3.2. Alla luce dei delineati limiti propri del sindacato del giudice amministrativo in sede di giudizio di ottemperanza deve ritenersi che la sentenza impugnata sia incorsa nel denunziato eccesso di potere giurisdizionale.

Il Consiglio di Stato ha affermato in relazione allo specifico profilo di interesse in questa sede: «7.9. Quanto alle progressioni economiche orizzontali “nel tempo intervenute”, la sentenza si è limitata ad accertare il diritto degli appellanti di parteciparvi “in forza del servizio pregresso e dell’anzianità maturata”». Ha quindi ritenuto che l’Amministrazione avesse dato a tale statuizione corretta e piena esecuzione escludendo gli odierni ricorrenti dalle progressioni economiche orizzontali degli anni 2004 e 2007, antecedenti alla stabilizzazione; ha motivato tale conclusione facendo riferimento alle previsioni contenute nell’art. 40, comma 3, del Contratto collettivo decentrato integrativo per il 2002/2005, a mente del quale «sono ammessi a partecipare alle selezioni i dipendenti che alla data di svolgimento della selezione: – hanno maturato un’anzianità di servizio effettivo con rapporto di lavoro a tempo indeterminato di almeno due anni ». In questa prospettiva il giudice amministrativo ha osservato che « Tali previsioni, lungi dall’introdurre elementi di disparità tra le categorie di lavoratori per il solo carattere temporaneo del rapporto e in forza delle diverse modalità di reclutamento, si limitano a stabilire i requisiti per l’accesso dei dipendenti dell’ente alle selezioni per le progressioni economiche orizzontali bandite dall’Amministrazione. 8.5. Pertanto, come bene rilevato dalla sentenza impugnata, i criteri di svolgimento della selezione 2004/2005, fissati nell’art. 43 invocato dai ricorrenti, si applicano solo ai dipendenti ammessi a partecipare alla selezione, ovvero a quelli che, alla data del suo svolgimento, hanno maturato un’anzianità di servizio effettivo con rapporto di lavoro a tempo indeterminato di almeno due anni. 8.6. Alla luce di quanto sopra evidenziato, legittimamente l’Amministrazione non ha riconosciuto agli appellanti (“stabilizzati” in data 30 dicembre 2008) le progressioni economiche orizzontali attivate precedentemente alla PEO 2009/2010, poiché, pur avendo maturato un pregresso periodo di servizio a tempo determinato (invero considerato ai fini dell’anzianità di servizio e del riconoscimento delle progressioni economiche orizzontali bandite successivamente all’intervenuta stabilizzazione), non avevano il requisito imprescindibile dell’assunzione a tempo indeterminato di almeno due anni alla data di indizione delle dette procedure selettive di progressione. ».

3.3. Dall’esposizione del percorso motivazionale della sentenza impugnata emerge in maniera piana che la verifica della ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza della Corte di appello di Roma in punto di diritto degli odierni ricorrenti a partecipare alle progressioni economiche relative al periodo anteriore alla instaurazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato è stata affidata ad un elemento – la previsione dell’art. 40, comma 3, del contratto integrativo 2002/2005 condizionante la partecipazione alle progressioni economiche in oggetto al requisito dell’anzianità di servizio di almeno due anni maturata nell’ambito di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato – del tutto esterno alla sentenza ottemperanda. Dalla medesima ricognizione del Consiglio di Stato in ordine al contenuto della parte motiva e dispositiva della decisione della Corte di appello emerge infatti che in relazione alle progressioni economiche orizzontali nel tempo intervenute la Corte di appello di Roma si è limitata ad accertare il diritto degli appellanti alla relativa partecipazione in forza del servizio pregresso e dell’anzianità maturata, senza distinguere tra il periodo anteriore e quello successivo all’instaurazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato; il tema della possibile preclusione alla partecipazione a tali progressioni scaturente dal disposto del contratto integrativo con riferimento al requisito del biennio di anzianità di servizio effettivo in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, esulava, del tutto dalle ragioni esplicitate a fondamento del decisum.

Il riferimento alla previsione del contratto integrativo costituisce quindi nell’economia della motivazione della decisione impugnata un elemento utilizzato in funzione integrativa del contenuto precettivo del giudicato, la cui valutazione era preclusa in quanto questione devoluta al giudice ordinario.

3.4. Si configura quindi il denunziato eccesso di potere giurisdizionale, sindacabile ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., per avere il giudice amministrativo esorbitato dai limiti esterni che segnano l’ambito della sua giurisdizione.

4. In base alle considerazioni che precedono, in accoglimento del primo motivo di ricorso, assorbito il secondo, la sentenza deve essere cassata con rinvio al Consiglio di Stato, al quale è demandato il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo, assorbito il secondo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia al Consiglio di Stato in diversa composizione al quale demanda il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.