CORTE DI CASSAZIONE – Ordinanza 25 giugno 2020, n. 12626 – L’elenco delle attività espletabili senza autorizzazione, tassativo per i dipendenti pubblici, anche per il Dirigente scolastico, per cui è obbligatoria la restituzione compenso nella qualità di presidente del consiglio di amministrazione di azienda speciale avendo ricoperto l’incarico senza l’autorizzazione dell’amministrazione datrice di lavoro

Dirigente scolastico – Restituzione compenso nella qualità di presidente del consiglio di amministrazione di azienda speciale – Incarico non autorizzato dalla amministrazione datrice di lavoro – Elenco delle attività espletabili senza autorizzazione, tassativo – Eccezione – Dipendente pubblico collocato in aspettativa o fuori ruolo

Rivelato che

1. con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di Appello di Brescia, per quanto oggi rileva, ha confermato la sentenza di primo grado che aveva condannato V.F., dirigente scolastico del Ministero dell’Istruzione, a pagare a quest’ultimo la somma di € 76.800,00, percepita a titolo di gettoni percepiti dall’Azienda Speciale Comunale “Cremona Solidale” nella qualità di Presidente del Consiglio di Amministrazione, incarico, non autorizzato dalla Amministrazione datrice di lavoro, espletato dal 1.1.2004 al 31.12.2008;

2. la Corte territoriale ha:

3. rilevato che il V. aveva espletato negli anni dal 2004 al 2008 l’incarico di presidente del consiglio di amministrazione dell’azienda speciale comunale “Cremona Solidale” e che l’autorizzazione all’espletamento di tale incarico, richiesta soltanto nel marzo 2008, era stata negata dal Ministero datore di lavoro;

4. ritenuto che l’art. 53 del d.lgs n. 165 del 2001 (nel testo applicabile “ratione temporis” prima delle modifiche apportate dalla I. n. 190 del 2012) vieta al pubblico dipendente di svolgere, senza autorizzazione, incarichi, anche occasionali retribuiti in qualunque forma e non rientranti nei compiti e nei doveri di ufficio;

5. affermato che l’elenco delle attività espletabili senza autorizzazione anche se retribuite è tassativo e che non vi sono ricomprese quelle relative ad incarichi pubblici elettivi o a questi equiparati, a meno che il pubblico dipendente non sia collocato in aspettativa o fuori ruolo;

6. aggiunto che le circolari invocate dal V. (e dall’altro appellante) concernono gli obblighi di comunicazione imposti dal c. 13 dell’art. 53 e non esonerano il dipendente dall’obbligo di richiedere l’autorizzazione per l’espletamento degli incarichi estranei ai doveri di ufficio;

7. escluso la possibilità che l’incarico presso l’azienda speciale comunale fosse equiparabile ad una carica politica elettiva per il solo fatto di essere stato attribuito da un organo politico (il Sindaco); tanto in considerazione della natura amministrativa della funzione del presidente del consiglio di amministrazione dell’azienda speciale comunale, la quale doveva essere qualificata come ente pubblico economico e del fatto che la disciplina dettata dagli artt. 87 e 58 del d.lgs. n. 267 del 2000 non consente di attribuire natura elettiva all’incarico di presidente del consiglio di amministrazione delle aziende speciali comunali;

8. affermato che la disposizione contenuta nel c. 5 dell’art. 53 del d.lgs . 165 del 2001 si limita a dettare le regole per l’affidamento diretto di incarichi retribuiti;

9. avverso questa sentenza V.F. ha proposto ricorso per cassazione affidato a quattro motivi, illustrati da successiva memoria, al quale hanno resistito con controricorso il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e l’ Agenzia delle Entrate;

Considerato

10. il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c. 1 n. 3 cod.proc.civ., violazione e/o comunque falsa applicazione del d.lgs n. 165 del 2001 (primo motivo), degli artt. 58 e 87 del d.lgs n. 267 del 2000 (secondo motivo), della L. 8.6.90 n. 142 in connessione con l’art. 10 n. 27 ter del D.P.R. 633/1972 (terzo motivo) e, ai sensi dell’art. 360 c. 1 n. 5 cod.proc.civ., insufficiente e contraddittoria motivazione circa fatti decisivi per il giudizio “sia con riferimento alla individuazione della natura giuridica della carica espletata, sia con riferimento alla natura giuridica del titolo relativo al percepimento del compenso, sia con riferimento alla natura giuridica dell’Ente Comunale Cremona Solidale” (quarto motivo);

11. il ricorrente asserisce che le circolari n. 5 del 29.5.1998, n. 333/A-9803 DI. del 21.2.2006 e n. 198 del 31.5.2001, pur non costituendo fonti del diritto, sono vincolanti per le Amministrazioni coinvolte, che le avevano disattese, e imputa alla Corte territoriale di non avere tenuto conto della portata di dette circolari nella interpretazione dell’art. 53 del d.lgs n. 165 del 2001; assume che l’incarico espletato costituisce una carica pubblica elettiva ovvero a questa equiparata avuto riguardo alle disposizioni contenute negli artt. 87 e 58 del d, Igs. n. 267 del 2000 (primo e secondo motivo);

12. imputa alla Corte territoriale di non avere considerato che l’ente presieduto da esso ricorrente aveva natura di ente pubblico in ragione della natura pubblico amministrativa della carica conferita al presidente del consiglio di amministrazione e aveva trascurato la risoluzione dell’Agenzia delle Entrate n. 89 del 12.3.2008 (terzo e quarto motivo);

13. il primo e il secondo motivo, da scrutinarsi congiuntamente, sono infondati;

14. l’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, nel testo applicabile alla fattispecie ratione temporis, stabilisce che:

15. “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell’autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto” e aggiunge che “in caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato a cura dell’erogante o, in difetto del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente…” (c.7);

16. “Le pubbliche amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. Salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento; il relativo provvedimento è nullo di diritto. In tal caso l’importo previsto come corrispettivo dell’incarico, ove gravi su fondi in disponibilità dell’amministrazione conferente, è trasferito all’amministrazione di appartenenza del dipendente ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti (c.8);

17. “Gli enti pubblici economici e i soggetti privati non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. In caso di inosservanza si applica la disposizione dell’articolo 6, comma 1, del decreto legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, e successive modificazioni ed integrazioni. All’accertamento delle violazioni e all’irrogazione delle sanzioni provvede il Ministero delle finanze, avvalendosi della Guardia di finanza, secondo le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni ed integrazioni. Le somme riscosse sono acquisite alle entrate del Ministero delle finanze”(c.9);

18. “L’autorizzazione…deve essere richiesta all’amministrazione di appartenenza del dipendente dai soggetti pubblici o privati che intendono conferire l’incarico; può altresì essere richiesta dal dipendente interessato” (c.10);

19. è stato già affermato da questa Corte, e deve essere qui ribadito, che l’obbligo di esclusività, desumibile dal richiamato art. 53, ha particolare rilievo nel rapporto di impiego pubblico perché trova il suo fondamento costituzionale nell’art. 98 Cost. con il quale il legislatore costituente, nel prevedere che “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”, ha voluto rafforzare il principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., sottraendo il dipendente pubblico dai condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività (fra le più recenti Cass. n. 3467/2019, n. 427/2019, che richiama Cass. n. 20880/2018, Cass. n. 28797/2017; Cass. n.722/2017, Cass. n. 28975/2017).

20. la “ratio” che ispira la disposizione orienta nell’interpretazione della stessa, che va compiuta tenendo conto dell’intera disciplina dettata dalla medesima e non certo dalle circolari richiamate dal ricorrente, che come egli stesso riconosce non costituiscono fonti del diritto e dalle quali, diversamente da quanto prospettato nei motivi in esame, non è nemmeno possibile ricavare alcun canone ermeutico della legge (art. 12 disposizioni sulla legge in generale);

21. il comma 7 è chiaro nel vietare al dipendente lo svolgimento di incarichi non autorizzati e nell’affermare la rilevanza disciplinare della violazione del divieto ed in considerazione di ciò si giustifica il potere sostitutivo previsto dal comma 10, finalizzato a rendere possibile l’accettazione dell’incarico autorizzabile e lo svolgimento dello stesso, una volta ottenuta l’autorizzazione, anche in caso di inerzia del conferente;

22. sono infondate anche le censure formulate nel terzo motivo, con le quali il ricorrente insiste nel sostenere che nella specie l’autorizzazione non doveva essere richiesta, avendo il legislatore equiparato agli amministratori locali gli organi di governo delle aziende pubbliche di servizi alla persona;

23. come già affermato da questa Corte (Cass. n. 3467 del 2019) l’ art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 207/2001 di riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza estende ai componenti degli organi di governo delle IPAB e delle aziende di servizi l’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 87 del d.lgs. n. 267/2000 che, a sua volta, rende applicabili ai componenti dei consigli di amministrazione delle aziende speciali, anche consortili, “…le disposizioni contenute nell’articolo 78, comma 2, nell’articolo 79, commi 3 e 4, nell’art. 81, nell’articolo 85 e nell’articolo 86” dello stesso d.lgs. n. 267/2000;

24. il rinvio è inequivocabilmente limitato a singoli istituti (obbligo di astensione, permessi retribuiti, aspettativa non retribuita, partecipazione alle associazioni rappresentative degli enti locali, oneri previdenziali ed assicurativi, regime fiscale) sicché deve escludersi che il legislatore abbia inteso equiparare integralmente e a tutti gli effetti gli organi di governo delle aziende di servizi agli amministratori degli enti territoriali;

25. è significativo il mancato richiamo dell’art. 77 che, nel dettare la definizione di amministratore locale, sancisce il “diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche nelle amministrazioni degli enti locali ad espletare il mandato, disponendo del tempo, dei servizi e delle risorse necessari ed usufruendo di indennità e di rimborsi spese nei modi e nei limiti previsti dalla legge”;

26. detto mancato richiamo assume particolare rilievo nella soluzione della questione qui controversa perché la non necessità dell’autorizzazione da parte del datore di lavoro pubblico trova la sua giustificazione, quanto alle cariche negli enti locali, nel “diritto” del cittadino a ricoprirle, diritto non esteso agli organi di governo delle IPAB e delle aziende di servizi;

27. consegue a quanto considerato che la norma invocata non è idonea a derogare alla disciplina specifica dettata in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e di incarichi dall’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, sicché il rinvio va interpretato nel senso che le garanzie operano a condizione che l’autorizzazione sia stata richiesta e concessa dall’amministrazione di appartenenza;

28. il quinto motivo è inammissibile perché addebita alla sentenza vizi motivazionali (motivazione insufficente e contraddittoria) ormai estranei al perimetro del mezzo impugnatorio di cui all’art. 360 c. 1 n. 5 cod.proc.civ., nel testo applicabile “ratione temporis” (la sentenza impugnata è stata pubblicata il 28.12,2013), sostituito dall’art. 54 c. 1 lett. b. del d.l. 22 giugno 2012, convertito con modificazioni dalla I. 7 agosto 2012 n. 83 (Cass. SSUU 8054/2014);

29. conclusivamente il ricorso deve essere rigettato;

30. le spese del giudizio di legittimità, nella misura liquidata nel dispositivo, seguono la soccombenza;

31. ai sensi dell’art. 13 c. 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 6.000,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi dell’art. 13 c. 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002 , dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.