CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 01 dicembre 2020, n. 27424 – Rapporti di lavoro con le amministrazioni, sottratti all’applicazione della disciplina dell’impiego pubblico contrattualizzato solo sulla base di una norma speciale di pari rango

Illegittimità del licenziamento – Reintegrazione nel posto di lavoro – Mansioni di operaio agricolo specializzato – azienda agraria annessa all’Istituto scolastico – Rapporto di lavoro funzionale all’esercizio dell’attività dell’azienda, di natura privatistica – Non sussiste – Rapporti di lavoro con le amministrazioni, sottratti all’applicazione della disciplina dell’impiego pubblico contrattualizzato solo sulla base di una norma speciale di pari rango

Fatti di causa

1. La Corte d’Appello di Roma, nella contumacia dell’Istituto Tecnico Agrario, ha accolto il reclamo proposto ex art. 1, comma 58, della legge n. 92/2012 avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che, all’esito del giudizio di opposizione, aveva confermato l’ordinanza emessa nella fase sommaria ed aveva rigettato il ricorso di J.S., volto ad ottenere l’accertamento dell’inefficacia o dell’illegittimità del licenziamento intimato il 1° settembre 2014 dal dirigente dell’Istituto Tecnico Agrario Statale G.G. e la condanna dell’Istituto o del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca alla reintegrazione nel posto di lavoro in precedenza occupato ed al risarcimento del danno, pari alle retribuzioni maturate dalla data del recesso a quella della riammissione in servizio.

2. La Corte territoriale ha premesso che con contratto del 2 aprile 1998 il reclamante era stato assunto a tempo indeterminato per svolgere le mansioni di operaio agricolo specializzato presso l’azienda agraria annessa all’Istituto e nel contratto era stato precisato che il rapporto sarebbe stato disciplinato dal C.C.N.L. per i dipendenti delle aziende agricole.

3. Il giudice d’appello ha escluso che il rapporto fosse affetto da nullità, perché instaurato senza il necessario rispetto della normativa che, in ambito scolastico, va osservata quanto al reclutamento del personale. Ha evidenziato al riguardo che l’azienda agraria annessa all’Istituto tecnico, seppure strumentale al servizio pubblico espletato dalla scuola, è gestita sulla base dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità richiamati dall’art. 20 del d.m. n. 44/2001 e quindi i rapporti di lavoro funzionali all’esercizio dell’attività dell’azienda hanno natura privatistica. Nella specie, inoltre, le parti con il contratto del 2 aprile 1998 avevano chiaramente inteso instaurare un rapporto a tempo indeterminato, disciplinato da contratti collettivi di diritto comune, sicché non poteva l’amministrazione invocare la disciplina applicabile all’impiego pubblico né risolvere il rapporto in questione in assenza di atto scritto, di giusta causa o di giustificato motivo, facendo valere un inesistente termine di scadenza del contratto.

4. Sulla base di dette argomentazioni la Corte territoriale, previa dichiarazione di inefficacia del licenziamento, ha accolto tutte le domande formulate nei confronti dell’Istituto Tecnico Agrario Statale, condannato anche al pagamento delle spese di lite. Ha, invece, ritenuto che il Ministero dell’Istruzione fosse estraneo alla controversia.

5. Per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso il MIUR e l’Istituto Tecnico Agrario sulla base di due motivi, ai quali J. S.t ha opposto difese con tempestivo controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ..

Ragioni della decisione

1. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 36 del d.lgs. n. 165/2001 e 97 Cost. e ribadiscono la tesi, disattesa dalla Corte territoriale, secondo cui il contratto a tempo indeterminato stipulato in data 1° aprile 1998, in quanto affetto da nullità per violazione di norme imperative, non poteva produrre alcun effetto sicché, legittimamente, a partire dal 24 settembre 2010 e fino al 16 maggio 2014, erano stati stipulati contratti a termine. Nessun licenziamento era stato intimato il 1° settembre 2014, perché il dirigente scolastico si era limitato a far valere la scadenza del termine apposto all’ultimo contratto, una volta venute meno le condizioni per il rinnovo.

2. La seconda censura, formulata sempre ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., addebita alla sentenza impugnata la violazione dell’art. 20 del d.m. n. 44/2001 perché l’azienda agricola non costituisce un soggetto giuridico distinto dall’Istituto, ma solo un compendio di beni organizzati facenti capi all’Istituto stesso e l’autonomia è limitata al piano contabile ed amministrativo, con la conseguenza che i rapporti instaurati al fine di consentire il funzionamento dell’azienda non possono avere natura privatistica.

3. L’eccezione di tardività del ricorso, formulata nel controricorso e illustrata nella memoria ex art. 378 cod. proc. civ., va accolta solo limitatamente al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.

Risulta, infatti, dagli atti che in data 12 giugno 2017 la cancelleria della Corte d’Appello di Roma ha comunicato alle parti costituite l’avvenuto deposito della sentenza, allegando al messaggio i « documenti che nel registro di cancelleria sono associati a deposito sentenza pubblicazione». Dall’attestazione si desume, quindi, che del provvedimento qui impugnato è stata data comunicazione integrale all’Avvocatura Generale dello Stato, costituitasi nel giudizio di reclamo in rappresentanza del M.I.U.R..

Questa Corte da tempo ha affermato che il termine di sessanta giorni per la proposizione del ricorso per cassazione, di cui all’art. 1, comma 62, della legge n. 92/2012, decorre dalla comunicazione del provvedimento, poiché la regola dettata dalla disposizione, in ragione della specialità del rito, prevale sulla disciplina generale dettata dall’art. 133, comma 2, cod. proc. civ., come riformulato dall’art. 45, comma 1, lett. b) del d.l. n. 90/2014, nella parte in cui precisa che «la comunicazione non è idonea a far decorrere i termini per le impugnazioni di cui all’art. 325» ( Cass. n. 19177/2016 e Cass. n. 32263/2019).

Sulla scorta del richiamato principio, condiviso dal Collegio e qui ribadito, risulta evidente la tardività del ricorso proposto dal Ministero dell’Istruzione il 20 novembre 2017, quando già era ampiamente decorso il termine di sessanta giorni previsto dalla disposizione sopra richiamata, decorrente dalla comunicazione del 12 giugno 2017.

A detta assorbente ragione si deve aggiungere che il ricorso del Ministero, anche qualora tempestivamente proposto, sarebbe stato comunque inammissibile per totale carenza di interesse all’impugnazione, giacché, come si è evidenziato nello storico di lite, la Corte territoriale ha accolto la domanda nei soli confronti dell’Istituto Agrario ed ha rilevato l’estraneità del Ministero al rapporto controverso.

4. L’eccezione di tardività, invece, non può essere accolta quanto all’Istituto Tecnico Agrario Statale.

Occorre premettere che già prima dell’entrata in vigore della legge n. 59/1997 e del regolamento approvato con d.P.R. n. 275/1999, con i quali è stata attuata l’autonomia delle istituzioni scolastiche, il legislatore aveva attribuito agli istituti tecnici e professionali la soggettività giuridica ed il potere di assumere autonomamente obbligazioni.

L’art. 3 della legge n. 889/1931 ( abrogato dall’art. 2, comma 1, del d.l. n. 200/2008 e successivamente ripristinato dall’art.1, comma 2, del d.lgs. n. 179/2009) prevede, infatti, il riconoscimento degli istituti tecnici agrari, industriali e commerciali ( art. 6) come «enti dotati di personalità giuridica e di autonomia nel loro funzionamento» «sottoposti alla vigilanza del ministero dell’educazione nazionale» ( art. 3 comma 2).

4.1. Nell’interpretare le disposizioni normative sopra richiamate questa Corte da tempo (Cass. n. 10982/1996 e Cass. n. 18281/2010) ha affermato che l’attribuzione agli istituti tecnici della personalità giuridica ne assicura la distinzione soggettiva rispetto all’amministrazione centrale della pubblica istruzione, con la quale, peraltro, gli istituti stessi condividono gli interessi generali perseguiti, svolgendo una funzione di carattere strumentale.

Si è, quindi, ricondotto il conferimento dell’autonoma soggettività alla figura dell’organo – ente, che ricorre allorquando all’organo di una persona giuridica viene a sua volta attribuita la personalità, e se ne è tratta la conseguenza che, rispetto allo Stato, l’ente mantiene la sua natura di organo, inserito nella medesima organizzazione sulla base della inerenza allo Stato dei fini a cui quest’ultimo è preordinato; rispetto ai terzi, invece, opera il connotato della personalità giuridica, che consente all’organo-ente di poter gestire autonomamente il proprio patrimonio, entrando in rapporti diretti con i terzi, nei confronti dei quali ha la capacità di assumere direttamente diritti ed obblighi.

4.2. Quanto alla rappresentanza processuale, è stato affermato, sviluppando i richiamati principi, che, salve specifiche fattispecie derogatorie, gli istituti tecnici sono tenuti ad avvalersi della difesa dell’Avvocatura dello Stato, perché gli stessi rientrano nella previsione degli artt. 1 e 11 del r.d. n. 1611/1933 (Cass. n. 16560/2004), e questa ricostruzione trova conforto nell’art. 14 del d.P.R. n. 275/1999 che, nel testo modificato dal d.P.R. n. 352/2001, al comma 7 bis ha previsto che « L’Avvocatura dello Stato continua ad assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi davanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali e le giurisdizioni amministrative e speciali di tutte le istituzioni scolastiche cui è stata attribuita l’autonomia e la personalità giuridica a norma dell’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59».

4.3. Dalle premesse poste discende che deve essere esclusa l’eccepita tardività del ricorso per cassazione dell’Istituto Tecnico Agrario, perché né la comunicazione della sentenza né la notifica della stessa al dirigente scolastico pro tempore possono essere ritenute idonee a far decorrere il termine breve.

Si è già detto che nel giudizio di reclamo si era costituito il solo Ministero e, pertanto, la comunicazione, che la cancelleria era tenuta ad effettuare alle “parti costituite” ( art. 133, comma 2 cod. proc. civ.), non può spiegare effetti anche nei confronti dell’ente, dotato di un’autonoma soggettività, che in quel giudizio era rimasto contumace.

Il controricorrente, inoltre, non può utilmente invocare l’art. 170, comma 2, cod. proc. civ., perché il principio secondo cui nei giudizi con pluralità di parti, ai fini della validità delle notificazioni e delle comunicazioni, è sufficiente la consegna di un’unica copia dell’atto, opera allorquando il medesimo procuratore assista più parti costituite. Il principio, quindi, non può trovare applicazione qualora, come nella fattispecie, l’Avvocatura, seppure istituzionalmente tenuta ad assumere la difesa dello Stato e dei suoi organi, si sia costituita nell’interesse solo di uno dei soggetti evocati in giudizio.

4.4. La notificazione della sentenza alla parte rimasta contumace è stata effettuata il 21 agosto 2017 presso la sede legale dello stesso Istituto e, pertanto, non è idonea a far decorrere il termine breve, giacché nei casi di patrocinio obbligatorio, quale è quello che viene qui in rilievo, si applica il regime speciale delle notifiche degli atti giudiziari di cui all’art. 11, comma 2, del r.d. n. 1611/1933, che non subisce deroghe nell’ipotesi di contumacia dell’amministrazione, in quanto la domiciliazione è prevista dalla legge e spiega efficacia indipendentemente dalla scelta discrezionale dell’ente di costituirsi o meno in giudizio (Cass. n. 15415/2017 e Cass. n. 7315/2004).

Non trovano applicazione nella fattispecie i principi invocati dalla difesa del controricorrente nella memoria depositata ex art. 378 cod. proc. civ., perché, da un lato, la disposizione dettata dall’art. 23, comma 4, della legge n. 689/1981 ed ora dall’art. 6, comma 9, del d.lgs. n. 150/2011, ha carattere eccezionale e si applica ai soli giudizi di opposizione (Cass. S.U. n. 752/2007); dall’altro i poteri che al funzionario conferisce l’art. 417 bis cod. proc. civ. restano circoscritti al solo giudizio di primo grado (Cass. 5853/2017 e Cass. n. 4690/2008) e pertanto allo stesso non può essere utilmente notificata la sentenza che abbia definito il giudizio d’appello, qualora in sede di impugnazione l’amministrazione sia rimasta contumace.

Ne discende che il ricorso proposto dall’Istituto Tecnico Agrario con atto notificato il 20 novembre 2017 è tempestivo, poiché la notificazione è intervenuta prima che spirasse il termine previsto dall’art. 327 cod. proc.civ., al quale rinvia l’art. 1, comma 64, della legge n. 92/2012.

5. I motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logicogiuridica, sono fondati.

Occorre muovere dalla premessa che, all’esito della contrattualizzazione del rapporto di impiego pubblico, le amministrazioni indicate nell’art. 1 del d.lgs. n. 29/1993, poi trasfuso nell’art. 1 del d.lgs. n. 165/2001, sono tenute a rispettare, quanto al reclutamento del personale ed alla disciplina del rapporto, le disposizioni dettate dai decreti succedutisi nel tempo (d.lgs. n. 93/1993, d.lgs. n. 80/1998, d.lgs. n. 165/2001 e successive modifiche ed integrazioni), che costituiscono principi fondamentali ex art. 117 Cost. e, per il loro carattere imperativo ed inderogabile, impediscono al datore di lavoro pubblico di instaurare rapporti al di fuori delle regole fissate dagli stessi decreti.

I rapporti di lavoro con le amministrazioni indicate nel richiamato art. 1, nelle quali il legislatore ha espressamente incluso «gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative», possono essere sottratti all’applicazione della disciplina dell’impiego pubblico contrattualizzato solo sulla base di una norma speciale di pari rango che espressamente escluda l’applicabilità oppure qualora si sia in presenza di rapporti anomali, estranei alle finalità istituzionali perseguite dall’ente pubblico e, pertanto, del tutto eccezionali e marginali ( Cass. n. 14809/2007 e Cass. n. 29897/2019).

5.1. I richiamati principi, che devono essere qui ribaditi, portano ad escludere che possano essere assoggettati alla disciplina privatistica i rapporti instaurati dagli istituti tecnici con i dipendenti delle aziende annesse, con finalità didattiche, agli stessi istituti.

E’ necessario premettere che dette aziende non hanno una loro autonoma soggettività, perché quest’ultima postula che si sia in presenza di una organizzazione distinta, separata dalla struttura pubblicistica e dotata di autonomia non solo contabile ma anche gestionale, finanziaria e patrimoniale.

Da tempo, infatti, le Sezioni Unite di questa Corte hanno affermato, e l’orientamento si deve ritenere ancora attuale, che «l’attività imprenditoriale svolta da un ente pubblico non economico conserva, a prescindere dalla sussistenza, o meno, di finalità speculative, la natura pubblicistica quando si svolge nell’ambito dell’organizzazione tipica e fondamentale dell’ente con gli strumenti propri dell’azione amministrativa, mentre acquista natura privatistica solo nel caso in cui l’ente, per il suo esercizio, si avvalga di un’organizzazione distinta e separata dalla struttura pubblicistica, dotata di autonomia gestionale, finanziaria, contabile e patrimoniale» ( Cass. S.U. n. 315/1997; Cass. S.U. n. 11626/2002; Cass. n. 517/2004 e la giurisprudenza ivi richiamata).

5.2. Detta autonomia è da escludere per le aziende annesse agli istituti tecnici, la cui gestione, seppure condotta «secondo criteri di rendimento economico, di efficacia, efficienza e di economicità» (art. 20, comma 2, del d.M. n. 44/2001) è comunque riferibile all’istituzione scolastica e «costituisce una specifica attività del programma annuale» ( art. 20, comma 1), in quanto si correla all’insegnamento delle tecniche di gestione aziendale e di contabilità agraria.

La direzione dell’azienda è attribuita al dirigente scolastico e il potere di deliberare la chiusura della stessa, in caso di perdite irreversibili, è riservata al consiglio di istituto (art. 20, commi 4 e 8), sicché l’autonomia, che erroneamente la Corte territoriale ha ritenuto sussistente e valorizzato, opera solo sul piano contabile, attraverso la previsione di una gestione economica separata.

E’ significativo che il d.M. n. 129/2018, con il quale è stato adottato un nuovo regolamento sulla gestione amministrativo contabile delle istituzione scolastiche, abbia precisato, all’art. 25 comma 1, che «alle istituzioni scolastiche possono essere annesse aziende agrarie o speciali prive di autonomia e personalità giuridica propria con finalità didattiche e formative perseguite mediante attività pratiche e dimostrative». La disposizione, seppure non applicabile alla fattispecie ratione temporis, elimina ogni incertezza quanto ai limiti dell’autonomia attribuita alle aziende agrarie perché esplicita un precetto già desumibile dal quadro normativo previgente, che le Sezioni Unite di questa Corte, da tempo risalente, avevano interpretato in termini difformi rispetto a quelli sollecitati dal controricorrente ritenendo che « deve qualificarsi come rapporto di pubblico impiego, come tale devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quello che si instaura con un dipendente dell’azienda di ente pubblico non economico (nella specie, azienda agraria e tabacchificio annessi all’istituto tecnico agrario statale), qualora l’azienda medesima presenti un’autonomia meramente contabile, faccia capo agli stessi organi direttivi dell’ente, e si inserisca nell’ambito della sua complessiva struttura, quale strumento diretto ed indispensabile per il perseguimento delle finalità pubblicistiche istituzionali dell’ente medesimo (nella specie, insegnamento delle tecniche agrarie)» (Cass. S.U. n. 4828/1978).

5.3. D’altro canto la qualificazione del rapporto in termini di impiego pubblico era già affermata con chiarezza dalla legge n. 889/1931 che, dopo aver previsto al comma 3 dell’art. 2 che «Le scuole tecniche, le scuole professionali femminili, le scuole di magistero professionale per la donna e i corsi superiori degli istituti tecnici debbono avere a piena disposizione aziende, officine, laboratori di esercitazione pratica, in relazione ai fini propri di ciascun istituto», all’art. 41, comma 1, prevedeva che «all’addestramento degli alunni al lavoro nelle aziende, nelle officine e nei laboratori ed alla tenuta dei gabinetti provvede il personale tecnico (assistenti, tecnici agrari, capi officina, sottocapi officina, maestre di laboratori femminili, sottomaestre di laboratori femminili) Ad esso, quando non sia fornito per legge da enti locali, si applicano tutte le disposizioni relative agli impiegati civili dello Stato».

5.4. Con la contrattualizzazione dell’impiego pubblico gli addetti alla gestione delle aziende agrarie sono stati inseriti nel personale tecnico della scuola ed il CCNL di comparto per il quadriennio 1994/1997 ( art. 51) ha ricondotto al IV livello – collaboratore scolastico tecnico – il profilo dell’addetto alle aziende agrarie che «esegue attività di supporto alle professionalità specifiche dell’azienda agraria, compiendo nel settore agrario, forestale e zootecnico, operazioni semplici caratterizzate da procedure ben definite. In particolare, può essere addetto: o alla preparazione materiale del terreno, alla semina e trapianto delle colture, alla raccolta dei prodotti; o al supporto materiale connesso e conseguente alle analisi di laboratorio e alla movimentazione di apparecchiature, macchine e strumenti in dotazione».

5.5. Sul piano normativo, poi, il legislatore, nel dettare con il d.lgs. n. 297/1994 il T.U. delle disposizioni vigenti in tema di istruzione relative alle scuole di ogni ordine e grado, ha previsto all’art. 191, comma 7, che «Agli istituti e scuole di istruzione secondaria superiore sono annessi, a seconda delle rispettive finalità ed indirizzi, gabinetti scientifici, laboratori, officine, reparti di lavorazione ed aziende ».

5.5. Il controricorrente, quindi, non può utilmente invocare, per sostenere la natura privatistica del rapporto, il principio affermato da Cass. n. 14809/2007, poi ripreso da Cass. n. 29897/2019, perché in quel caso veniva in rilievo un’attività assolutamente eccentrica rispetto alle finalità istituzionali dell’ente pubblico, a differenza di ciò che accade nell’azienda agricola annessa all’istituzione scolastica, la cui gestione è finalizzata alla formazione degli alunni, perché consente l’apprendimento pratico, ed è strettamente correlata ai programmi didattici annuali.

6. Ne discende che non poteva la Corte d’appello ritenere valido ed efficace il contratto di lavoro a tempo indeterminato stipulato il 10 aprile 1998 dall’Istituto Tecnico Agrario senza il necessario rispetto della disciplina dettata dal d.lgs. n. 297/1994 ( art. 594) e dalle ordinanze ministeriali alle quali il decreto rinvia né, tantomeno, era consentito al dirigente scolastico qualificare il rapporto di diritto privato.

E’ ormai consolidato nella giurisprudenza di questa Corte il principio secondo cui nell’impiego pubblico contrattualizzato, poiché alla stipula del contratto si può pervenire solo a seguito del corretto espletamento delle procedure concorsuali previste dall’art. 35, comma 1, lett. a, del d.lgs. n. 165 del 2001, o per le qualifiche meno elevate nel rispetto delle modalità di avviamento di cui al combinato disposto di cui al richiamato art. 35, comma 1, lett. b, e dell’art. 23 del d.P.R. n. 487 del 1994, la mancanza o la illegittimità delle richiamate procedure si traduce in un vizio genetico del contratto, affetto pertanto da nullità, che l’amministrazione, in quanto tenuta a conformare il proprio operato alle norme inderogabili di legge, può unilateralmente far valere perché anche nei rapporti di diritto privato il contraente può rifiutare l’esecuzione del contratto nei caso in cui il vizio renda il negozio assolutamente improduttivo di effetti giuridici ( cfr. fra le tante Cass. n. 11951/2019, Cass. n. 20416/2019, Cass. n. 30992/2019).

Ha, quindi, errato la Corte territoriale nel ritenere che fra le parti, già a partire dall’anno 1998, si fosse validamente instaurato un rapporto a tempo indeterminato soggetto alla disciplina privatistica, riformando, di conseguenza, la decisione del Tribunale che, invece, seguendo un percorso argomentativo rispondente ai principi sopra richiamati, aveva correttamente rigettato la domanda del S. sul presupposto che il primo contratto, quello a tempo indeterminato, fosse affetto da un vizio genetico, e che il titolo della prestazione dovesse essere individuato nei successivi contratti a tempo determinato, destinati, in quanto tali, a produrre effetti solo sino alla data di scadenza.

7. In via conclusiva il ricorso proposto dall’Istituto Tecnico Agrario deve essere accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto la causa va decisa nel merito, ex art. 384, comma 2, cod. proc. civ., con il rigetto di tutte le domande proposte da J.S..

La novità delle questioni giuridiche trattate nonché l’esito alterno dei gradi del giudizio di merito giustificano l’integrale compensazione fra le parti delle spese dell’intero processo.

Non sussistono le condizioni di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002 perché quanto all’Istituto Agrario il ricorso ha trovato accoglimento e quanto al Ministero la norma non può trovare applicazione trattandosi di Amministrazione dello Stato istituzionalmente esonerata, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, dal materiale versamento del contributo (Cass. S.U. n. 9938/2014; Cass. n. 1778/2016; Cass. n. 28250/2017).

P.Q.M.

accoglie il ricorso dell’Istituto Tecnico Agrario e dichiara inammissibile il ricorso del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca. Cassa la sentenza impugnata in relazione al ricorso accolto e decidendo nel merito rigetta le originarie domande. Compensa integralmente fra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio di merito e del presente giudizio di legittimità.