CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 05 settembre 2019, n. 22291 – Il versamento per il contributo per la malattia e maternità deve essere effettuato “secondo il settore di appartenenza”, anche nel caso in cui specifiche previsioni contrattuali impongano alle stesse di corrispondere al lavoratore la retribuzione globale

Enti pubblici – Omessi contributi per maternità e malattia – Avviso di addebito

Fatti di causa

1. Con sentenza del 16 ottobre 2016, la Corte d’appello di Genova ha confermato la decisione del Tribunale in sede di accoglimento delle opposizioni proposte da A.R.T.E. – Azienda Regionale Territoriale per l’Edilizia della Provincia di Genova (d’ora in avanti, ARTE) con separati ricorsi, poi riuniti, avverso due avvisi di addebito con i quali l’INPS aveva chiesto il pagamento dei contributi per maternità e malattia relativi ai periodi settembre 2009 – dicembre 2010 e febbraio – maggio 2011 con conseguente annullamento degli opposti atti.

2. Ad avviso della Corte territoriale: a) il tenore letterale dell’inciso “imprese dello Stato, degli enti pubblici e degli enti locali privatizzati e a capitale misto” non depone per la fondatezza della tesi dell’INPS secondo la quale tutte le imprese degli enti pubblici (tra i quali va compresa la Regione) sarebbero assoggettate a contribuzione, dovendosi riferire la locuzione finale “privatizzate e a capitale misto” esclusivamente alle imprese degli enti locali, visto che la forma “a capitale misto” è tipica delle imprese che gestiscono servizi pubblici degli enti locali; b) va, infatti, osservato che nulla esclude che tale ultima forma possa essere adottata anche dalle imprese delle Regioni; c) inoltre l’interpretazione sostenuta dall’INPS determinerebbe una discriminazione irragionevole, derivante dall’indimostrata premessa secondo la quale “i servizi pubblici gestiti da Comuni e Province sarebbero più prossimi ai cittadini ed economicamente più deboli” di quelli gestiti dalle Regioni; d) comunque, pur volendo riferire il sopra riportato primo inciso anche agli enti regionali, è tuttavia da escludere che esso possa riguardare ARTE, in quanto tale ente, pur avendo assunto natura ibrida, non presenta i requisiti per l’assoggettamento alla contribuzione in oggetto, rappresentati dalla avvenuta “privatizzazione” e dal capitale di tipo misto; e) in base alla L.R. Liguria n. 9 del 1998, art. 2, comma 2, ARTE è un ente pubblico economico, strumentale alla Regione, dotato di personalità giuridica, che persegue, sia pure con forme privatistiche, finalità proprie della Regione, gestendone il patrimonio edilizio, con assoggettamento a procedure ad evidenza pubblica e soggezione al controllo pubblico per le nomine, la gestione e il bilancio; f) ne consegue che è da escludere che sia stata realizzata la privatizzazione dell’ente sia in senso formale – perché non si è compiuta la trasformazione dello status giuridico dell’ente pubblico in ente interamente assoggettato alle regole di diritto privato – sia in senso sostanziale, non essendosi avuto il passaggio della titolarità della proprietà dei beni dalla mano pubblica a quella privata; g) neppure si può parlare di “capitale misto”, in quanto ARTE ha acquisito la gestione del patrimonio di ERP (L.R. n. 9 del 1998, art. 3, comma 4 cit.) e gode di autonomia patrimoniale, sicché il patrimonio al momento è interamente pubblico, visto che non risulta essere stato affidato all’azienda ulteriore patrimonio da parte di soggetti privati, come pure è previsto dalla richiamata L.R., art. 3, comma 4, lett. c).

3. Per la cassazione di tale decisione propone ricorso l’INPS affidato a due motivi; ARTE è rimasta intimata.

Ragioni della decisione

4. Con il primo motivo di ricorso si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. avendo la Corte territoriale omesso di pronunciarsi sul motivo di appello con il quale era stata censurata la decisione del primo giudice laddove aveva ritenuto gli avvisi di addebito opposti viziati sotto profilo motivazionale.

Con il secondo motivo viene dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 6 della L. 11 gennaio 1953 n. 138, (contribuzione di malattia), 21 della L. 30 dicembre 1971, n. 1204 (contribuzione di maternità), 20 D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2008 n. 133 nonché 9 della L.R. Liguria del 12 marzo 1998 n. 9 evidenziandosi, sulla base della ricostruzione del quadro normativo statale e regionale: che la suindicata legge regionale, nel disciplinare la trasformazione degli IACP regionali in Aziende Regionali Territoriali per l’Edilizia, ha configurato tali aziende come enti pubblici di natura economica, strumentali alla Regione, dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale, patrimoniale e contabile al cui personale dipendente si deve applicare il trattamento giuridico, economico e previdenziale previsto dal CCNL proprio degli IACP trasformati in aziende oppure – in mancanza e per quanto compatibile con la natura degli enti – quello delle Aziende municipalizzate; che il rapporto previdenziale, relativo ai dipendenti delle Aziende regionali in oggetto è instaurato con l’INPS, attraverso il versamento della contribuzione per invalidità, vecchiaia e superstiti al Fondo previdenza lavoratori dipendenti; che la contribuzione chiesta con gli avvisi opposti è dovuta a decorrere dal 1 gennaio 2009, in base all’art. 20, comma 2, del D.L. n. 112/2008 citato secondo cui <<a decorrere dal 1 gennaio 2009, le imprese dello Stato, degli enti pubblici e degli enti locali privatizzate e a capitale misto sono tenute a versare, secondo la normativa vigente: a) la contribuzione per maternità; b) la contribuzione per malattia per gli operai”. Si sottolinea, quindi, che l’interpretazione di tale norma sostenuta nella sentenza impugnata – in base alla quale le imprese degli enti regionali, come l’ARTE in oggetto, sono esclusi dal campo di applicazione della norma medesima – non può essere condivisa in quanto: raccordando la suddetta norma con quella contenuta nel precedente comma 1, l’esenzione dal pagamento della contribuzione per malattia (operai) e per maternità deve essere prevista in modo esplicito dalla legge (come accade, appunto nel comma 1 cit.); diversamente da quanto ritenuto dalla Corte genovese, l’elenco di enti contenuto nella prima parte dell’art. 20, comma 2, in oggetto non si può considerare tassativo, ma solo esemplificativo, di tutti i tipi di imprese dipendenti sia dallo Stato sia da enti pubblici, in specie territoriali, come Regioni Province e Comuni, per il cui personale (qualunque sia l’ente previdenziale competente per la previdenza IVS) è comunque dovuta all’INPS la contribuzione c.d. minore (per malattia degli operai e per maternità); la locuzione “imprese degli enti pubblici”, in altri termini, non può che essere intesa nel suddetto senso omnicomprensivo, che ne consente l’applicazione a tutte le attività svolte in forma imprenditoriale da qualsiasi ente pubblico, a prescindere dal veicolo giuridico utilizzato per l’esercizio dell’attività stessa; la diversa soluzione adottata dalla Corte territoriale nella sentenza impugnata si risolve in una ingiustificata sottrazione di alcuni enti ad un obbligo previsto dalla legislazione statale nella materia della previdenza obbligatoria riservata alla competenza esclusiva dello Stato, ai dell’art. 117, comma 2, lett. o) Cost.;

comunque, l’impugnata sentenza non ha tenuto conto dell’art. 19 della L.R. Liguria n. 9 secondo il quale il trattamento previdenziale da applicare ai lavoratori dell’ARTE è quello delle aziende municipalizzate cui si applica l’art. 20, comma 2, cit., sicché lo stesso legislatore regionale ha, sia pure indirettamente, riconosciuto la esistenza in capo all’ARTE di tutti gli obblighi contributivi propri delle aziende municipalizzate; non è condivisibile neppure l’affermazione della Corte genovese secondo cui l’ARTE non ha mai di fatto esercitato le attività del suddetto tipo e ciò perché, in primo luogo, l’espressione “privatizzate o a capitale misto” contenuta nell’art. 20, comma 2, cit. si riferisce soltanto alle imprese degli enti locali (in particolare, dei Comuni), in secondo luogo, era stata la stessa Azienda a dichiarare alla Camera di Commercio di essersi trasformata da ente di diritto pubblico in ente privato, ricevendo una attestazione utilizzata nei rapporti con i terzi, ivi compreso l’ente previdenziale; è erronea l’esclusione dell’esistenza di un “capitale misto”, visto che oltre alla gestione del patrimonio locale di edilizia residenziale pubblica è stata prevista per l’ARTE la possibilità di gestire anche patrimoni privati (e al presenti fini è irrilevante che finora ciò non sia accaduto), sicché vi è l’attitudine dell’azienda a divenire a capitale misto, sulla base della legislazione regionale e dello statuto.

5. Il primo motivo è infondato in quanto la Corte territoriale, procedendo all’esame del secondo motivo di gravame e, quindi, del merito della controversia ha implicitamente ritenuto di superare il difetto formale degli opposti avvisi rilevato dal primo giudice e censurato con il primo motivo di appello.

6. Diversamente, fondato e da accogliere è il secondo motivo alla luce di precedenti pronunce di questa Corte cui si intende dare continuità (Cass. n.2332 del 5 febbraio 2016; Cass. n. 9404 del 23 aprile 2014; Cass. n. 2756 del 6 febbraio 2014, quest’ultima riferita all’ARTE della Regione Liguria; di recente, Cass. n. 5429 del 25 febbraio 2019). E’ il caso di ricordare come solo a partire dalla seconda metà degli anni novanta le Regioni hanno cominciato ad utilizzare, in modo significativo, la competenza legislativa loro riconosciuta dal d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, introducendo sensibili riforme del settore, comportanti la trasformazione degli enti di edilizia residenziale spesso in enti pubblici economici. Tra le prime leggi regionali rientra anche la L.R. Liguria 12 marzo 1998, n. 9, che ha preceduto di pochi giorni il d.Lgs. n. 112/1998. Dopo la riforma costituzionale del 2001 tale produzione legislativa regionale si è ulteriormente intensificata e si è tradotta – per alcune Regioni, come la Liguria, vedi L. 29 giugno 2004 n.10 e la L. 11 maggio 2009 n. 16 – nell’emanazione di ulteriori leggi di riforma. Tutto questo ha portato alla istituzione di una molteplicità di “enti riformati”, ai quali sono state attribuite svariate denominazioni (Aziende, Agenzie etc), tutte dirette a porre in risalto il nuovo ruolo imprenditoriale attribuito agli enti. Quanto all’assetto istituzionale, in un primo momento le scelte dei legislatori regionali non si sono discostate troppo dalla forma tradizionale propria degli IACP: natura di ente pubblico dotato di organizzazione, amministrazione e contabilità autonome, ruolo strumentale dell’ente rispetto alla Regione che ne esercita il controllo.

7. Molte leggi regionali, per effetto della disposta trasformazione dei suddetti enti in enti pubblici economici, prevedono la loro possibile partecipazione a consorzi, società miste e ad altre forme di raggruppamento temporaneo, a volte anche per fini non istituzionali. La legge della Liguria del 1998, configurando ARTE come ente pubblico economico, prevede tale partecipazione solo per i propri fini istituzionali. In questa situazione si sono determinate notevoli difficoltà per stabilire quanto, nei nuovi enti, sia rimasto pubblico e quanto invece sia privato e un indicatore considerato utile per valutare la “oscillazione” verso il privato è costituita dalla “possibilità per gli enti pubblici economici di partecipare o costituire società per l’esercizio dei compiti istituzionali o per altre attività imprenditoriali nel settore” (come accade anche per la legislazione ligure). Parallelamente alle anzidette trasformazioni il personale dipendente dagli enti è passato dal Comparto di contrattazione collettiva delle Regioni e Autonomie locali a quello degli enti pubblici economici del settore dell’edilizia, cioè a quello dei Dipendenti delle aziende per l’edilizia residenziale pubblica aderenti a FEDERCASA.

8. Di ciò tiene conto anche la L.R. Liguria n. 9 del 1998 cit. che all’art. 19 stabilisce che: “al personale delle Aziende si applica il trattamento giuridico, economico e previdenziale previsto dal contrario collettivo nazionale del lavoro proprio degli IACP trasformati in Aziende o in mancanza, per quanto compatibile con la natura dell’ente, quello delle Aziende Municipalizzate”. Dal punto di vista previdenziale e pensionistico il personale degli IACP (in coerenza con la rilevata natura degli enti, confermata anche dall’art. 1, comma 2, d. Lgs. n. 165/2001 che comprende gli IACP tra le “amministrazioni pubbliche”) è stato iscritto all’INPDAP, gestione ex CPDEL (che poi è confluito nell’INPS, a decorrere dal 1 gennaio 2012, ai sensi del D.L. 6 dicembre 2011 convertito dalla L. 27 dicembre 2011 n. 214), mentre, man mano che venivano disposte le suddette trasformazioni, i dipendenti degli enti o strutture sostitutivi degli IACP sono stati iscritti all’INPS, per l’assicurazione IVS (c.d. previdenza maggiore). Fino a quando gli IACP sono rimasti pubbliche amministrazioni le prestazioni relative alla c.d. previdenza minore (per malattia degli operai e per maternità) sono state regolate dal regime proprio di tali amministrazioni secondo cui il relativo trattamento economico viene corrisposto direttamente dalle amministrazioni o enti di appartenenza. Nulla è stato espressamente disposto con riguardo alle suindicate (di c.d. previdenza minore) in riferimento ai dipendenti degli enti e delle strutture sostitutivi degli IACP, ma, come regola generale, per gli iscritti all’INPS per l’assicurazione IVS è sempre l’INPS a provvedere anche alle prestazioni della cd. previdenza minore, sulla base dei contributi versati dai datori di lavoro. Ne consegue che, nel silenzio della legge, non può che farsi riferimento a tale regola generale, che corrisponde anche all’esigenza di applicare a tutti i dipendenti dei suddetti enti – comunque denominati e configurati – la medesima disciplina. Neppure possono richiamarsi, al fine di individuare quali siano le caratteristiche sostanziali dell’ente pubblico, la normativa comunitaria e la nozione di organismo pubblico all’interno della disciplina degli appalti sul presupposto che detta normativa fornisca una nozione unitaria di organismo pubblico; anche previdenziale, in armonia con ciò che accade per il rapporto di lavoro.

9. In tale quadro sommariamente delineato si inserisce l’art. 20, comma 2, del D.L. n. 112/2008 conv. dalla L. n. 133/2008 secondo cui “A decorrere dal 1 gennaio 2009, le imprese dello Stato, degli enti pubblici e degli enti locali privatizzate e a capitale misto sono tenute a versare, secondo la normativa vigente: a) la contribuzione per maternità; b) la contribuzione per malattia per gli operai”). Orbene, secondo una interpretazione del testo costituzionalmente orientata al principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., all’elencazione in essa prevista non può essere attribuito carattere tassativo dovendo l’espressione “imprese di Stato” essere interpretata in senso a-tecnico, come riferita alle “imprese partecipate, in tutto o in parte, dallo Stato” (vedi INPS – Circolare n. 114 del 30 dicembre 2008 e INPDAP – Nota operativa n. 18 del 22 dicembre 2009 nonché Nota 20 luglio 2011, n. 18) così come la stessa valenza a-tecnica debba essere attribuita alla restante parte dell’elencazione contenuta nel citato comma 2, che quindi va inteso nel senso di assoggettare alla contribuzione ivi prevista (da effettuare all’INPS) : a) tutte le imprese degli pubblici e degli enti locali (di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni e integrazioni), che sono state interessate, per effetto di norme di legge, di regolamento o convenzione, da processi di privatizzazione avviati nel corso degli anni 90 ed ancora in via di completamento e che hanno continuato ad essere assoggettate ad un regime previdenziale di tipo pubblicistico, nonché a regimi speciali riconosciuti alle medesime in forza di specifiche disposizioni normative; b) tutte le imprese a capitale misto degli enti pubblici e degli enti locali; c) nonché le imprese costituite a seguito di trasformazioni di enti ed istituti di diritto pubblico, i cui dipendenti già assoggettati a regimi previdenziali speciali sono poi confluiti nell’INPDAP ( Cass. n. 2756/2014 cit.). Fra queste ultime imprese rientrano, appunto, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le imprese ex municipalizzate, gli ex IACP e gli Istituti di credito di diritto pubblico privatizzati. La suddetta interpretazione non solo è l’unica conforme al dichiarato obiettivo del D.L. n. 112/2008 di “promuovere lo sviluppo economico, semplificare e razionalizzare l’organizzazione amministrativa” e di semplificare i rapporti di lavoro, “onde determinare effetti positivi in termini di crescita economica e sociale”, ma è anche quella che pone la norma maggiormente in armonia anche con il precedente art. 18 del decreto – che è quello con il quale ha inizio il capo intitolato “Liberalizzazioni e de regolazione” in cui è inserito anche l’art. 20 – ove è stata prevista una particolare e articolata disciplina per il reclutamento del personale delle società a totale o parziale partecipazione pubblica, non condizionata dal rispetto dell’obbligo del pubblico concorso, propria del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni ex art. 97 Cost.. Soltanto attraverso la suindicata interpretazione dell’art. 20, comma 2 del D.L. cit. tale obiettivo è raggiungibile e la norma può anche consentire – in conformità alla sua ratio – di uniformare la disciplina relativa ai predetti obblighi contributivi per tutti gli ex IACP e con quella prevista per la generalità dei datori di lavoro privati (vedi: Cass. 10 marzo 2010, n. 5816).

10. A fronte di questa situazione appare del tutto irrilevante la mancata menzione nel testo della disposizione delle Regioni e/o degli enti strumentali regionali (quali sono gli ex IACP) per le seguenti ragioni: a) le espressioni usate nella elencazione degli enti, come si è detto, sono a- tecniche e, come tali, vanno lette in modo logico- sistematico, in primis tenendo conto della finalità della norma; b) non mancano nella legislazione più recente casi in cui le Regioni sono comprese tra “gli enti pubblici” (vedi, ad esempio, D.Lgs. 16 gennaio 2013 n. 13, art. 2); c) si deve tenere conto anche della disciplina dettata per il reclutamento del personale delle società pubbliche dal precedente art. 18; d) comunque, ricomprendere gli enti strumentali delle Regioni (o anche le Regioni) fra gli “enti pubblici”, se non è preciso non è comunque scorretto.

11. A tutto ciò consegue che, come chiarito dall’INPDAP, nelle citate note, per effetto dell’art. 20, comma 2, in oggetto, a partire dal 1 gennaio 2009, le imprese sopra individuate sono tenute a versare all’INPS, secondo la normativa vigente, la contribuzione per maternità e malattia, mentre l’INPS è tenuto ad erogare, a tutti i dipendenti delle suddette imprese, le prestazioni economiche di maternità – riferite ai congedi di maternità/paternità, ai congedi parentali ed ai riposi giornalieri “per allattamento”, ai permessi di cui all’art. 33 della L. n. 104 del 1992 ricompresi nelle disposizioni legislative di cui al d.Lgs. n.151/2001 e successive modificazioni – nonché, ove previsto, le indennità giornaliere di malattia.

12. Il versamento delle predette contribuzioni deve essere effettuato “secondo il settore di appartenenza”, anche nel caso in cui specifiche previsioni contrattuali impongano alle stesse di corrispondere al lavoratore la retribuzione globale. Infatti, i trattamenti previsti dai contratti collettivi sono da intendere come integrativi delle indennità (di maternità/paternità e malattia) a carico dell’INPS, sicché se il trattamento contrattualmente previsto è di importo superiore rispetto all’indennità a carico dell’INPS, lo stesso resta a carico del datore di lavoro limitatamente alla quota differenziale, mentre se il trattamento economico contrattuale è di importo pari o inferiore rispetto a quello previsto per legge si applica esclusivamente la disciplina di legge (vedi INPS, Circolare n. 114 del 30 dicembre 2008 e messaggi n. 3352, n. 5730, n. 15680 rispettivamente del 10 febbraio 2009, del 10 marzo 2009, dell’8 luglio 2009). Va, inoltre, tenuto presente che il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, nella risposta alla istanza di interpello n. 14/2013, del 17 aprile 2013, ha precisato che, dovendo il suddetto versamento contributivo essere effettuato “secondo il settore di appartenenza”, per il contributo per la malattia si deve considerare che l’indennità giornaliera di malattia spetta “ai lavoratori dipendenti con qualifica di operai e apprendista, nonché per le qualifiche impiegatizie, nei casi previsti per il settore di appartenenza delle imprese medesime”.

13. La Corte d’appello, nella sentenza impugnata, ha escluso l’obbligo di ARTE della Provincia di Genova di versare i contributi in argomento sulla base di una interpretazione dell’art. 20, comma 2, cit. molto legata al dato testuale che l’ha portata a ritenere che, pur volendo considerare compresi dalla norma gli enti regionali, comunque essa sarebbe inapplicabile all’ARTE cit., in quanto tale ente, pur avendo assunto natura ibrida, non avrebbe i requisiti per l’assoggettamento alla contribuzione in oggetto, rappresentati dalla avvenuta “privatizzazione” e dal capitale di tipo misto. In primo luogo, per quel che si è detto, tale impostazione risulta essere basata su una premessa non condivisibile, rappresentata dal considerare il testo della norma come preciso dal punto di vista tecnico-giuridico, mentre esso va inteso in senso a-tecnico ed omnicomprensivo di tutti gli enti che svolgono attività di impresa a partecipazione pubblica (di qualsiasi tipo). Peraltro, nel caso di specie, essa risulta anche contraria alla legislazione regionale di riferimento.

14. Infatti, la L.R. Liguria n. 9 del 1998, art. 2, comma 2 – non modificato sul punto – definisce gli ARTE regionali come enti pubblici economici, strumentali alla Regione, dotati di personalità giuridica, che perseguono, sia pure con forme privatistiche, finalità proprie della Regione e prevede altresì che alle Aziende possa essere affidato, oltre al patrimonio pubblico anche ulteriore patrimonio da parte di soggetti privati (art. 3, comma 4, della L.R. richiamata).

15. Va aggiunto che la legislazione ligure prevede anche la possibilità per i suddetti enti pubblici economici di partecipare o costituire società per l’esercizio dei compiti istituzionali o per altre attività imprenditoriali nel settore. Pertanto – diversamente da quel che afferma la Corte genovese – non può comunque escludersi che, nel caso di specie, l’ente di cui si tratta abbia acquisito natura tale da essere ricompreso nella sfera di applicazione della norma impugnata, in quanto ai suddetti fini è sufficiente fare riferimento alla configurazione che all’ente è stata data dal legislatore regionale, mentre non è rilevante il fatto che alcune tra le previste disposizioni – destinate ad incrementare gli aspetti privatistici dell’attività della Azienda – non abbiano avuto ancora applicazione.

16. Per le suesposte ragioni il ricorso dell’INPS deve essere accolto e la sentenza della Corte di appello di Genova deve essere cassata in accoglimento del secondo motivo. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, rigettando le opposizioni di ARTE della Provincia di Genova alle cartelle di pagamento indicate in dispositivo.

17. Le spese relative all’intero processo vanno compensate tra le parti in considerazione della circostanza che sulle questioni oggetto del presente giudizio l’intervento chiarificatore di questa Corte è intervenuto successivamente ai gradi di merito e si è consolidato dopo la proposizione del ricorso de quo.

P.Q.M.

Accoglie il secondo motivo di ricorso, rigettato il primo, cassa l’impugnata sentenza in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, rigetta le opposizioni; compensa tra le parti le spese dell’intero processo.