CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 09 gennaio 2019, n. 274 – Contratto a termine affetti da nullità e sua conversione del rapporto in contratto a tempo indeterminato per insussistenza delle esigenze funzionali

Contratto a termine – Nullità – Conversione del rapporto in contratto a tempo indeterminato – Insussistenza delle esigenze funzionali

Fatti di causa

1. Il Tribunale di Catania rigettò la domanda proposta dall’odierno ricorrente nei confronti del Consorzio di Bonifica n. 9 di Catania, volta ad ottenere la dichiarazione di nullità del termine apposto ai contratti di lavoro stipulati in successione a partire dall’anno 2000 e la conseguente pronuncia di conversione del rapporto in contratto a tempo indeterminato decorrente dal 2001 o, in subordine, dal 10 gennaio 2005 ex art. 145 del CCNL di settore.

2. La Corte di Appello di Catania, adita dal lavoratore, con la sentenza indicata in epigrafe, ha confermato la sentenza di primo grado.

3. La Corte territoriale, rilevato che i contratti a termine erano stati stipulati ai sensi dell’art. 3 della L.R. 30.10.1995 n. 76, ha ritenuto che l’insussistenza delle “esigenze funzionali”, pur in difetto di applicabilità dell’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, non avrebbe potuto in nessun caso comportare la conversione del rapporto. Tanto in ragione della specifica normativa di settore rappresentata dall’art. 32 della L.R. 25.5.1995 n. 45 e dall’art. 6 della L.R. 7 maggio 1958 n. 14, applicabile anche ai Consorzi di bonifica, che impedisce l’assunzione di personale in assenza di concorso.

4. La Corte territoriale ha ritenuto che detta opzione interpretativa era rispettosa del principio di parità di trattamento tra lavoratori assunti a tempo determinato dagli enti pubblici (economici e non) rispetto a quelli assunti da privati datori di lavoro. Ha richiamato i principi affermati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 127 del 2011 e da questa Corte nella decisione n. 6699 del 2003.

5. Ha escluso che le disposizioni regionali non trovassero applicazione nella fattispecie dedotta in giudizio in ragione del principio di “cedevolezza” al cospetto di principi e di interessi generali, diversamente da quanto accade in relazione alle assunzioni obbligatorie di soggetti di categoria, non potendo le parti collettive disporre la costituzione di rapporti di lavoro in contrasto con norma imperativa.

7. Infine, il giudice d’appello ha affermato che, in assenza di domanda risarcitoria, non si poneva una questione di compatibilità della normativa statale e regionale rispetto a quella dell’Unione europea, che nella interpretazione datane dalla Corte di Giustizia nella sentenza causa C-3/10 Affatato del 1.10.2010, consente differenziazioni sanzionatone per l’illegittimo ricorso ai contratti a tempo determinato, tra il settore pubblico e quello privato.

8. Per la cassazione della sentenza il ricorrente indicato in epigrafe ha proposto ricorso affidato a cinque motivi, ai quali ha opposto difese il Consorzio di Bonifica 9 di Catania.

9. La causa, originariamente chiamata all’adunanza camerale del 22 novembre 2017, è stata rinviata a nuovo ruolo per la trattazione in udienza pubblica.

10. Entrambe le parti hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

Sintesi dei motivi

11. Con il primo motivo il ricorrente denuncia violazione dell’art. 112 c.p.c. e degli artt. 23 e 24 della legge n. 87/1953; mancato accoglimento della richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE per contrasto con la Direttiva Europea e della eccezione di illegittimità costituzionale degli artt. 6 e 7 della L.R. Sicilia 7.5.1958 n. 14, 3 della L.R. Sicilia 6.4.1981 n. 49, 32 della L.R. Sicilia 25.5.1995 n. 45 per violazione degli artt. 3, 39, 117 c. 4 Cost.; violazione dell’art. 31 delle preleggi; difetto di motivazione e motivazione incongrua ed insufficiente.

12. Il ricorrente imputa alla Corte territoriale di non avere pronunciato sull’eccepita illegittimità costituzionale della normativa richiamata a fondamento della decisione, eccezione fondata sull’ irragionevole disparità di trattamento tra i lavoratori dei Consorzi di Bonifica operanti nel territorio nazionale, e tra i lavoratori del medesimo Consorzio convenuto in giudizio (nella parte in cui la legislazione regionale consente senza limiti l’assunzione a tempo indeterminato dei soli impiegati e non anche degli operai), sulla violazione dell’art. 117 della Costituzione, sulla violazione del principio di libertà sindacale di cui all’art. 39 C. 4 Cost. e di avere escluso, senza accogliere la richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE, la contrarietà, rispetto alla Direttiva Europea, della normativa nazionale e regionale che consente la reiterazione di contratti a termine in assenza di una ragione giustificatrice.

13. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione della L. 368/2001, la falsa applicazione art. 36 d.lgs. 30.3.2001 n. 165, la violazione dell’art. 1 della L. 230/1962.

14. Assume che, nel contrasto fra normativa statale, che legittima l’apposizione del termine solo in presenza di circostanze eccezionali, e legge regionale che, al contrario, impone il ricorso reiterato al contratto a tempo determinato, occorre applicare la prima, tanto più in presenza di un rapporto regolato dalle norme di diritto privato e dalla contrattazione collettiva.

15. Il ricorrente, ribadito, che ai sensi della L.R. n. 45 del 1995 i Consorzi di Bonifica della Regione Sicilia hanno natura di enti pubblici economici, fa leva sull’inderogabilità delle leggi nn. 23 del 1962 e 368 del 2001 per sostenere che la Regione non poteva prevedere con legge il divieto di assunzione e di conversione del rapporto e che, di conseguenza, il divieto di assunzione posto dall’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995 deve ritenersi “tamquam non esset”.

16. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 3 della L.R. n. 76 del 1995, dell’art. 2 della L.R. n. 16 del 2000, dell’art. 106 della L.R. n. 4 del 2003, dell’art. 110 della L.R. n. 17 del 2004, dell’art. 1 della L.R. n. 4 del 2006, dell’art. 1 c. 2 della L.R. n. 14 del 2010 e motivazione incongrua e insufficiente.

17. Addebita alla Corte territoriale di non avere applicato la legislazione regionale successiva alla L.R. n. 45 del 1995, in particolare l’art. 3 della L.R. n. 76 del 1995, con la quale il legislatore ha autorizzato l’assunzione a termine ai sensi e nel rispetto della legge n. 230 del 1962, applicabile, quindi, in virtù dell’espresso richiamo e dei principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità.

18. Il ricorrente richiama la giurisprudenza di questa Corte per evidenziare che i Consorzi di Bonifica hanno natura industriale e non agricola e per sostenere che, attraverso la normativa richiamata in rubrica, il divieto di assunzione previsto dall’art. 32 della L.R. 45/1995 è stato oggetto di successive deroghe.

19. Con il quarto motivo il ricorrente imputa alla Corte territoriale la violazione della direttiva comunitaria n. 70 del 28/9/1999, per non avere disapplicato la normativa regionale e per non avere disposto la conversione dei rapporti a termine in rapporto a tempo indeterminato.

20. Sostiene che le leggi regionali che hanno consentito il ricorso al contratto a termine si pongono in contrasto con l’obiettivo dell’Accordo Quadro di prevenire gli abusi derivanti dall’utilizzazione di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato.

21. Con il quinto motivo il ricorrente denuncia motivazione incongrua e insufficiente;

violazione dell’art. 30, comma 6, della L.R. Sicilia n. 45/1985, dell’art. 145 CCNL categoria; violazione dell’onere della prova e dell’art. 1419, comma 2, c.c., per non avere la Corte territoriale considerato l’assenza di concrete specifiche esigenze organizzative idonee a giustificare il ricorso al contratto a termine, in realtà utilizzato per sopperire a carenze di organico. Il ricorrente deduce di avere svolto continuativamente per più di un decennio la medesima attività alle dipendenze del Consorzio, circostanza, questa, che da sola dimostra l’illegittimità della clausola di durata inserita nei contratti.

Esame dei motivi di ricorso

22. Il primo motivo è infondato.

23. E’ utile evidenziare che, come rilevato nei punti da 4 a 7 della presente decisione, la Corte territoriale, sulla scorta di argomentazioni, che per quanto si osserva di seguito, sono corrette, ha preso in esame le eccezioni di illegittimità costituzionale formulate con riguardo agli artt. 6 e 7 della L.R. Sicilia 7.5.1958 n. 14, 3 della L.R. Sicilia 6.4.1981 n. 49, 32 della L.R. Sicilia 25.5.1995 n. 45, ed ha spiegato le ragioni per le quali non si poneva una questione di compatibilità della normativa statale e regionale rispetto a quella dell’Unione.

24. Tanto precisato, va osservato che la violazione di precetti costituzionali non può essere direttamente prospettata a motivo di doglianza ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

25. L’eventuale contrasto della decisione impugnata con i parametri costituzionali, realizzandosi sempre per il tramite dell’applicazione di norme di legge, può essere fatto emergere con la formulazione dell’eccezione di illegittimità costituzionale della norma applicata (Cass. SSUU 7929/2013; Cass. 9284/2018, 28892/2017, 17862/2016, 25343/2014, 3798/2014; Corte Costituzionale 1/2014).

26. Alla stessa conclusione si perviene con riguardo alla censura di mancato esame della richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE.

27. Va, infatti, considerato che il rinvio pregiudiziale c.d. interpretativo, di cui si tratta – che consiste nell’adire la Corte se si nutrono dubbi sull’interpretazione di una disposizione europea di rango primario o secondario – ha, di regola, carattere facoltativo, diversamente dal rinvio pregiudiziale c.d. di validità che è sempre obbligatorio.

28. La suddetta facoltatività è piena per i giudici nazionali avverso le cui decisioni possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno (quale nella fattispecie in esame la Corte d’appello) mentre è “relativa” per i giudici di ultima istanza, che, come chiarito dalla stessa consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia UE (a partire dalla sentenza 6 ottobre 1982, causa C-283/81, Cilfit), in presenza di una questione interpretativa del diritto della UE devono adempiere l’obbligo del rinvio, soltanto dopo aver constatato “alternativamente” che: 1) la suddetta questione esegetica è rilevante ai fini della decisione del caso concreto; 2) la disposizione di diritto UE di cui è causa non ha già costituito oggetto di interpretazione da parte della CGUE; 3) la soluzione della questione non è ricavabile “da una costante giurisprudenza della Corte che, indipendentemente, dalla natura dei procedimenti da cui sia stata prodotta, risolva il punto di diritto litigioso, anche in mancanza dì stretta identità fra le materie del contendere”; 4) la corretta applicazione del diritto europeo non è tale da imporsi “con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata”, con l’avvertenza che la configurabilità di tale ultima eventualità deve essere valutata in funzione delle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, delle particolari difficoltà che la sua interpretazione presenta e del rischio di divergenze di giurisprudenza (vedi Corte giust., 17 maggio de 2001, causa C-340/99, TNT Traco, punto 35; 30 settembre 2003, causa C224/01, Kòbler, punto 118; 4 giugno 2002, causa C-99/00, Kenny Roland Lyckeskog).

29. Pertanto i giudici nazionali le cui decisioni sono impugnabili non sono neppure tenuti a motivare in modo esplicito la decisione di non accogliere la sollecitazione della parte ad effettuare il rinvio pregiudiziale interpretativo, tanto più che l’iniziativa di rimettere la questione pregiudiziale, pur potendo essere avanzata e richiesta da una delle parti del giudizio, spetta unicamente al giudice nazionale, essendo il procedimento estraneo a ogni iniziativa delle parti (Corte giust., 16 dicembre 2008, causa C210/06, Cartesio, punto 90; 21 luglio 2011, causa C-104/10, Kelly, punto 62; 18 luglio 2013, causa C-136/12, Consiglio nazionale dei geologi e Autorità garante della concorrenza e del mercato, punto 28) e non può costituire un mezzo di ricorso a disposizione delle parti di una controversia dinanzi al giudice nazionale (Corte giust., ord. 3 luglio 2014, causa C-19/14, Talasca, punto 22).

30. Parimenti spettano al giudice nazionale la determinazione e la formulazione delle questioni e le parti in causa non possono modificarne il tenore (Corte giust., 15.6.1972, causa 5/72, Grassi, punto 4, 21 marzo 1996, causa C-297/94, Bruyère e a., punto 19; 6 marzo 2003, causa C-466/00, Kaba, punto 40; 14 aprile 2011, cause C-42/10, C-45/10 e C-57/10, Vlaamse Dierenartsenvereniging e Janssens, punto 43; 21 dicembre 2011, causa C-316/10, Danske Svineproducenter, punto 32; 18 luglio 2013, causa C-136/12, Consiglio nazionale dei geologi e Autorità garante della concorrenza e del mercato, in Notiziario sulla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in sede di rinvio pregiudiziale Numero 1/2016 17 punto 29), pur essendo il giudice libero di invitare le parti a suggerire formulazioni che possano essere utilizzate nella redazione dei quesiti pregiudiziali (Corte giust., 21 luglio 2011, causa C- 104/10, Kelly, punto 65).

31. In sintesi, non è sufficiente che una parte sostenga che la controversia verte su una questione d’interpretazione del diritto UE perché l’organo giurisdizionale interessato – anche se di ultima istanza – sia tenuto a considerare che sussiste una questione da sollevare ai sensi dell’articolo 267 TFUE (Corte giust., 10 gennaio 2006, causa C-344/04, IATA e ELFAA, punto 28; 1 marzo 2012, causa C484/10, Ascafor e Asidac, punto 33; ord. 18 aprile 13, causa C-368/12, Adiamix, punto 17; ord. 14 novembre 2013, causa C-257/13, Mlamali, punto 23).

32. Così come l’articolo 267 TFUE non costituisce un mezzo di ricorso a disposizione delle parti di una controversia dinanzi al giudice nazionale, analogamente contro il provvedimento del giudice nazionale che neghi il rinvio pregiudiziale non è ammessa impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia, rientrando la decisione di sottoporre la domanda pregiudiziale nelle competenze del giudice nazionale. La questione può essere sempre riproposta nel corso del giudizio principale e in sede di impugnazione nell’ambito degli strumenti riconosciuti dall’ordinamento interno per contestare l’esito della pronuncia. Resta salva la possibilità di ricorrere alla Corte europea dei diritti dell’uomo, in caso di violazione delle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU).

33. Le censure che imputano alla sentenza impugnata il vizio di difetto di motivazione (primo motivo) e di motivazione incongrua ed insufficiente (primo, terzo e quinto motivo) sono inammissibili.

34. L’art. 360 c. 1 n. 5 c.p.c., nel testo sostituito dall’art. 54, comma 1, lett. b), del D.L. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella L. 7 agosto 2012, n. 134 (applicabile “ratione temporis” perché la sentenza impugnata è stata pubblicata il 5.11.2012) consente tale denuncia nei limiti dell’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia (Cass. SSUU 8053/2014, 8054/2014).

35. Ebbene, la ricorrente non indica affatto quale sia il fatto storico decisivo che la Corte territoriale avrebbe omesso di esaminare.

36. Quanto alla denunciata “omessa motivazione” (primo motivo), va osservato che le Sezioni unite di questa Corte nelle sopra richiamate sentenze hanno affermato che l’anomalia motivazionale, implicante una violazione di legge costituzionalmente rilevante, integra un “error in procedendo” che comporta la nullità della sentenza solo nel caso di “mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico”, di “motivazione apparente”, di “contrasto irriducibile fra affermazioni inconciliabili”, di “motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile”. Questa Corte ha anche precisato che di “motivazione apparente” o di “motivazione perplessa e incomprensibile” può parlarsi laddove essa non renda “percepibili le ragioni della decisione, perché consiste di argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere l’iter logico seguito per la formazione del convincimento, di talché essa non consenta alcun effettivo controllo sull’esattezza e sulla logicità del ragionamento del giudice” (Cass. SS.UU. n. 22232 del 2016).

37. Evenienze queste che non si riscontrano nella sentenza impugnata (cfr. punti da 3 a 7 di questa sentenza).

38. Il secondo, il terzo, il quarto ed il quinto motivo di ricorso, nella parte in cui addebitano alla sentenza il vizio di violazione e di falsa applicazione delle disposizioni di legge, statale e regionale e della contrattazione collettiva, richiamate nelle rubriche di ciascuno dei motivi in esame e della Direttiva 1999/70/CE, motivi da esaminarsi unitariamente, in ragione della interdipendenza e connessione delle censure sviluppate, sono infondati.

39. Ad avviso del Collegio la ricostruzione del dato normativo e la ricognizione dei principi affermati da questa Corte in tema di assunzioni alle dipendenze degli enti pubblici, anche economici, della Regione Sicilia, costituisce necessaria premessa per l’esame delle questioni sottoposte dal ricorso.

40. Legislazione della Regione Sicilia in tema di assunzioni.

41. Le Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 4685 del 2015, ricostruita la normativa, di carattere generale, dettata dalla Regione Sicilia per le assunzioni alle dipendenze degli enti pubblici, anche economici, hanno affermato che:

42. il reclutamento del personale dell’amministrazione regionale siciliana e di tutti gli altri enti, territoriali e non, economici e non, previsti dalla L. 30 aprile 1991, n. 12, art. 1, dall’entrata in vigore di quest’ultima, non è più subordinato all’espletamento esclusivo del pubblico concorso;

43. da tale momento, il personale da inquadrare in qualifiche o profili professionali per i quali è richiesto il possesso del titolo di studio non superiore a quello della scuola dell’obbligo deve essere assunto “ai sensi della L. 28 febbraio 1987, n. 56, art. 16”, ovvero “sulla base di selezioni effettuate tra gli iscritti nelle liste di collocamento ed in quelle di mobilità a condizione che essi abbiano i requisiti richiesti”, con avviamento numerico alla selezione “secondo l’ordine di graduatoria risultante dalle liste delle circoscrizioni territorialmente competenti”;

44. dall’entrata in vigore della L.R. 19 agosto 1999, n. 18, che ha aggiunto alla L. 30 aprile 1991, n. 12, art. 1, il comma 1 bis, le disposizioni del comma 1 dello stesso articolo “non trovano applicazione per gli enti pubblici economici, dipendenti o sottoposti al controllo, tutela e vigilanza della Regione o degli enti locali territoriali e istituzionali”;

45. tale disposizione fa venir meno per gli enti pubblici economici ivi indicati quel residuo velo di concorsualità previsto per tutti gli altri soggetti pubblici sopra indicati;

46. ne consegue che la declaratoria di nullità del termine apposto al contratto di lavoro di un dipendente di un ente pubblico economico regionale, anche se sottoposto a tutela o vigilanza della Regione, non è condizionata dall’esistenza dell’obbligo di espletamento delle procedure selettive;

47. tale sistema è regredito con l’entrata in vigore della L.R. 5 novembre 2004, n. 15, la quale con il sopra richiamato art. 49, ha reintrodotto lo strumento concorsuale, prevedendo l’espletamento del “concorso per titoli, integrato, qualora sia richiesta una specifica professionalità, da una prova d’idoneità, nel rispetto dei principi contenuti nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 35, comma 3, ferma restando la speciale disciplina in materia di assunzione dei soggetti appartenenti alle categorie protette, di cui al comma 2 del medesimo articolo” (comma 1);

48. il complesso normativo appena sintetizzato, secondo le scansioni temporali derivanti dall’entrata in vigore delle singole fonti normative, costituisce, dunque, la nuova disciplina delle assunzioni alle dipendenze delle amministrazioni e degli enti pubblici regionali, che sostituisce quella originaria della legge del 1958, da considerare ormai abrogata in base ai normali principi in materia di successione delle leggi.

49. in fattispecie regolata dalla legislazione regionale siciliana, dopo l’entrata in vigore della L.R. 19 agosto 1999, n. 18, che ha aggiunto alla L.R. 30 aprile 1991, n. 12, art. 1, il comma 1 bis, e prima dell’entrata in vigore della L.R. 5 novembre 2004, n. 15, nel caso di declaratoria di nullità del termine apposto al contratto di lavoro di un dipendente di un ente pubblico economico regionale, anche se sottoposto a tutela o vigilanza della Regione, l’instaurazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato non è condizionata dall’obbligo di espletamento di un pubblico concorso o di procedure selettive.

50. I principi innanzi richiamati, condivisi dal Collegio, non trovano applicazione ai Consorzi di Bonifica della regione Sicilia, pur dovendo riconoscersi ai medesimi, come correttamente accertato e statuito nella sentenza impugnata, la natura di enti pubblici economici (“ex multis” Cass. SSUU 1548/2017; Cass. 14679/2016, 12242/2012).

51. Tanto in ragione della peculiare disciplina dettata dal legislatore regionale in materia di assunzioni alle dipendenze dei consorzi di bonifica regionale, la quale, per effetto della sua specialità non può ritenersi derogata dalla disciplina regionale (nei termini ricostruiti ed interpretata dalla sentenza delle SSUU di questa Corte n. 4685 del 2015), dettata in via generale per il reclutamento del personale dell’amministrazione regionale siciliana e di tutti gli altri enti, territoriali e non, economici e non.

52. Va osservato che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 80 del 2018, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1-bis, della legge della Regione Siciliana 30 aprile 1991, n. 12 sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Catania, sul rilievo che l’ordinanza di rimessione aveva tralasciato di esaminare le leggi della Regione Siciliana 25 maggio 1995, n. 45 e 30 ottobre 1995, n. 76 che “a ben vedere, disciplinano la fattispecie in questione prevedendo peculiari modalità di assunzione e di rinnovo dei contratti per i lavoratori a tempo determinato, stabilite, in particolare, dall’art. 30 della legge reg. Siciliana n. 45 del 1995 e dagli artt. 3 e 4 della legge reg. Siciliana n. 76 del 1995 in deroga, limitatamente ai contratti a tempo determinato, al divieto generale di assunzioni posto dall’art. 32 della legge regionale n. 45 del 1995.Tale normativa, che riguarda specificatamente il tema delle assunzioni a tempo determinato da parte dei consorzi di bonifica regionali, benché sia precedente alla disposizione censurata, continua a regolamentare la materia, in base al principio per cui la legge speciale non è derogata dalla posteriore legge generale”.

53. La Corte Costituzionale ha, quindi, richiamato le decisioni di questa Corte n. 21331, n. 21332, n. 21263, n. 21264 e n. 21265 del 2017, evidenziando che esse avevano esaminato tale disciplina.

54. La disciplina regionale in tema di assunzioni alle dipendenze dei consorzi di bonifica

55. La L.R. 6.4.1981 n. 49 (recante norme provvisorie in materia di bonifica), dispone, all’art. 3 “Dalla data di entrata in vigore della presente legge è fatto divieto ai consorzi di bonifica di procedere, sotto qualsiasi forma, a nuove assunzioni di personale, ad eccezione di quelle destinate esclusivamente alla copertura di posti vacanti della carriera direttiva dei ruoli organici”.

56. Essa, stabilisce, dunque, il divieto di nuove assunzioni fuori organico.

57. La L.R. 25 maggio 1995 n. 45 (Norme sui consorzi di bonifica. Garanzie occupazionali per i prestatori d’ opera dell’ Esa e disposizioni per i commissari straordinari), all’art. 30, nel testo modificato dall’ art. 1 della L.R. 25.5.1995 n. 48, dall’art. 12 della L.R. 18 .5.1996 n. 33, dall’art. 3 della L.R. 30 ottobre 1995 n. 77, consentì ai consorzi di assumere “con rapporto di lavoro a tempo indeterminato gli operai, i braccianti agricoli ed altri soggetti” che nel triennio 1992/1994 avevano prestato alle loro dipendenze, con assunzioni fatte a norma delle vigenti disposizioni in materia di collocamento, a qualunque titolo, la loro opera per un numero non inferiore a 400 giornate lavorative ai fini previdenziali o almeno 250 in due anni del predetto triennio”.

58. L’art. 30 della richiamata L.R. n. 45 del 1995 con il c. 4 introdusse, inoltre, misure assistenziali che garantivano nei successivi anni (triennio 1996-1998), in presenza di specifici presupposti, ai lavoratori che avevano lavorato alle dipendenze del medesimo consorzio, un certo numero di giornate lavorative (inferiore a 250 giornate lavorative a fini previdenziali, nel triennio 1992-1994 ) “a fini previdenziali” , secondo le istruzioni contenute nella Circolare che l’Assessore regionale per l’agricoltura e le foreste” (c.6) avrebbe emanato.

59. L’assunzione a tempo indeterminato fu estesa, dal c. 5 bis del richiamato art. 30, introdotto dall’articolo 12 della L.R. 18.5.1996 n. 33, “fino al cento per cento di ciascun contingente di ogni singolo consorzio” agli operai, ai braccianti agricoli, e agli altri soggetti non rientranti nel comma 1 “già iscritti nella fascia di garanzia di centocinquantuno giornate lavorative, secondo una graduatoria che tiene conto dell’anzianità suddetta e a parità della maggiore anzianità di iscrizione negli elenchi anagrafici. In caso di parità valgono i criteri fissati dalla vigente normativa statale sul collocamento della manodopera agricola”, secondo un meccanismo di progressivo completamento dei contingenti descritto dal successivo c. 5 ter (anche questo comma è stato aggiunto dall’art. 12 della L.R. 18 maggio 1996 n. 33).

60. Il c. 6 del richiamato art. 30 stabilì che i rapporti di lavoro dovevano essere instaurati “in conformità delle norme della contrattazione collettiva di settore”.

61. Questo piano straordinario di stabilizzazione e di misure occupazionali-assistenziali fu accompagnato dalla imposizione del divieto (art. 32), “di procedere, sotto qualsiasi forma, a nuove assunzioni di personale” dalla data di entrata in vigore della legge e dalla predisposizione, da parte della Regione, delle risorse finanziare necessarie per l’applicazione dell’art. 30 (art. 36 commi 3 e 4).

62. La successiva L.R. 30 ottobre 1995 n. 76 (“Norme per il personale dell’assistenza tecnica, dell’ESA, dei consorzi di bonifica e degli enti parco. Disposizioni varie in materia di agricoltura) all’art. 3 autorizzò i Consorzi di bonifica e di bonifica montana, a decorrere dall’ 1 gennaio 1996, in presenza di “comprovate esigenze funzionali”, a stipulare rapporti di lavoro ai sensi della legge 18 aprile 1962, n. 230, avvalendosi preferibilmente dei contrattisti d’opera l’utilizzati nel triennio 1992- 1994 per i fini istituzionali dei consorzi medesimi e con le modalità previste dal c. 6 dell’art. 30 della L.R. n 45 del 1995.

63. L’efficacia di questa disposizione fu prorogata al 31 dicembre 1999 dall’art. 1 della L.R. 6.8.1999 n. 12 e al 31.12.2001 dall’art. 2 della L.R. 22.8.2000 n. 16.

64. La L.R. n. 76 del 1995 all’art. 4 c. 1 previde, inoltre, che “Nelle more dell’attuazione della previsione normativa di cui agli articoli 30 e 31 della legge regionale 25 maggio 1995, n. 45, i consorzi di bonifica e di bonifica montana, ai fini del ricorso alla manodopera occorrente per l’esecuzione di lavori definiti e predeterminati avente carattere stagionale od occasionale, continueranno ad avvalersi della legge 18 aprile 1962, n. 230”.

65. La L.R. 16 aprile 2003 n. 4 (Norme programmatiche e finanziarie per l’anno 2003) con l’art. 106 c. 1, “nelle more del riordino complessivo dei consorzi di bonifica, finalizzato ad assicurare efficienza ed economicità di gestione, da attuarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge” prorogò i contratti di cui all’articolo 3 della L.R. 30 ottobre 1995, n. 76, fino al 1 dicembre 2008, (termine, poi, prorogato dall’articolo 1 della L.R. del 1.2.2006 n. 4 al 31 dicembre 2008 e ulteriormente prorogato al 31.3.2010 dall’ art. 1 c. 2 della L.R. 29.12.2009 n. 13) .

66. Il citato articolo 106 della L.R. n. 4 del 2003 al c. 2 introdusse, inoltre, misure occupazionali assistenziali analoghe a quelle previste dall’art. 30 della L.R. n. 45 del 1995.

67. Il legislatore regionale con l’art. 1 c. 10 della L.R. 29.12. 2008 n. 25 ha ribadito il divieto di assunzione di nuovo personale “alle Amministrazioni regionali, istituti, aziende, agenzie, consorzi, esclusi quelli costituiti unicamente tra enti locali, organismi ed enti regionali comunque denominati, che usufruiscono di trasferimenti diretti da parte della Regione” (eccezion fatta quanto alle aziende unità sanitarie locali e alle aziende ospedaliere agli enti del settore C.E.F.P.A.S. , ex art. 32 della L.R. 14.4.2009 2009 n. 5) e ha consentito (c. 10 bis, inserito dall’art. 8 della L.R. 29 dicembre 2010) il ricorso alle procedure di mobilità previste dall’art. 30 del d. Igs. N. 65 del 2001 (ndr dall’art. 30 del d. Igs. N. 165 del 2001).

68. La L.R. 28 giugno 2010 n. 14 (Norme in materia di personale dei consorzi di bonifica), all’art. 1 comma 2 ha confermato il divieto per i consorzi di bonifica di “procedere ad assunzioni di personale sotto qualsiasi forma e con qualsiasi imputazione contabile, sia a carico della Regione sia a carico dei medesimi consorzi”, ad eccezione di quelle correlate alla estensione delle garanzie occupazionali (volte a sopperire alle esigenze determinatesi in conseguenza delle calamità naturali verificatesi nel periodo 2009-2010 ed allo scopo di realizzare interventi e/o lavori di manutenzione e ammodernamento delle reti irrigue collettive e delle reti scolanti)

69. Il quadro normativo, nei termini innanzi ricostruito, attesta che la L.R. n. 76 del 1995 laddove ha autorizzato i consorzi di bonifica a ricorrere alle assunzioni a tempo determinato, da svolgersi ai sensi della L. n.130 del 1962, (“in caso di comprovate esigenze funzionali” art. 3 c. 1 e ove “occorrente per l’esecuzione di lavori definiti e predeterminati aventi carattere stagionale o occasionale”, art.4) non si pone affatto in contrasto con il divieto di assunzione a tempo indeterminato dettato dall’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995, non introduce alcuna norma derogatoria a tale divieto, né abroga l’art. 32, diversamente da quanto affermato nelle decisioni di questa Corte n. 18532 del 2013 e n. 12242/2012, i cui principi, già superati dalle decisioni assunte nn. 21332, 21331, 21265, 21264, 21263 del 2017, il Collegio non ritiene di condividere.

70. La legge n. 76 del 1995 e le disposizioni di legge regionale intervenute successivamente si sono, infatti, limitate a prorogare nel tempo l’utilizzo di siffatta tipologia di assunzioni e, al contempo, le misure di garanzia occupazionale-assistenziale.

71. L’ individuazione specifica, nella quantità, delle risorse finanziare che, per ciascun periodo di bilancio, la Regione era tenuta a mettere a disposizione per il ricorso alle assunzioni a tempo determinato e per l’attuazione del sistema delle garanzie occupazionali, attesta, poi, in modo inequivocabile l’intenzione del legislatore regionale di cristallizzare le piante organiche o e di non ampliarle nella misura corrispondente al numero dei lavoratori che i consorzi di bonifica erano stati autorizzati ad assumere a tempo determinato “in caso di comprovate esigenze funzionali” ovvero “ove occorrente per l’esecuzione di lavori definiti e predeterminati aventi carattere stagionale o occasionale”.

72. In continuità con le decisioni 21332, 21331, 21265, 21264, 21263 del 2017, richiamate nel punto n. 69 di questa sentenza, deve considerarsi, altresì, che la legge n. 76 del 1995 si pone in linea di coerenza sistematica con il divieto di assunzioni a tempo indeterminato imposto dall’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995, la quale ha ridotto drasticamente il numero degli enti consortili e ha controbilanciato, come già evidenziato (punto n. 61 di questa sentenza), il divieto di nuove assunzioni con la previsione (art. 30) di un piano straordinario di “stabilizzazioni” in favore di coloro che avevano prestato attività lavorativa a tempo determinato per un triennio (stabilizzazione estesa dal c. 5 bis del richiamato art. 30, introdotto dall’articolo 12 della L.R. 18.5.1996 n. 33).

73. Risulta, dunque, chiara, la volontà del legislatore di consentire nel sistema delle assunzioni dei Consorzi di bonifica solo circoscritte ipotesi di assunzione a tempo determinato, rinviando per le modalità di assunzione alla Legge n. 230 del 1962.

74. Va anche osservato che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 347 del 1999, nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge approvata dall’Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1997, (Interventi in favore dei consorzi di bonifica), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136 della Costituzione, dal Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, ha, tra l’altro osservato che la “Né la paventata stabilizzazione di pregressi rapporti precari sembra, invero, potersi evincere dalla consentita “proroga degli interventi” fino al 1999, dovendosi tale locuzione riferire, logicamente e ragionevolmente, non ai singoli rapporti in atto, bensì all’utilizzo in sé dello strumento del contratto a termine”.

75. E’ opportuno ribadire (Cass. 21332, 21331, 21265, 21264, 21263 del 20107, Cass. 4895/2012) che il divieto di assunzione cede esclusivamente di fronte al diritto di assunzione dei disabili.

76. La circostanza che i rapporti a termine dedotti in giudizio siano stati stipulati al di fuori delle ipotesi previste dalla L. n. 230 del 1962, richiamata negli artt. 3 e 4 della L.R. n. 76 del 1995, (la circostanza è stata incontestamente accertata nei giudizi di merito) non ne consente la trasformazione o conversione in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, non essendo possibile sanare, per tal via, rapporti di lavoro invalidi sin dalla loro origine, in quanto tale effetto è precluso dal richiamato divieto di assunzione a tempo indeterminato (Cass. SSU 2991/1986; Cass. 1308/2013, 11163/2008, 10376/2001, 7741/2001, 5617/2000).

77. Va anche considerato che l’automatica trasformazione del rapporto intercorso inter partes finirebbe per eludere il divieto di assunzione imposto dal richiamato art. 32 della L.R. n. 45 del 1995.

78. Dal divieto di assunzione a tempo indeterminato, imposto dall’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995, applicabile “ratione temporis”, consegue che i rapporti di lavoro instaurati in violazione di detto divieto, sono affetti da nullità e vanno, pertanto, considerati come rapporti di fatto, ai sensi dell’art. 2126 c.c. (Cass. 21332, 21331, 21265, 21264, 21263 del 2017).

79. Deve, inoltre, ritenersi che nei casi di abusivo ricorso al contratto a tempo determinato da parte dei consorzi di bonifica della Regione Sicilia trova applicazione anche la regola generale della responsabilità contrattuale posta dall’artt 1218 c.c. (nella specie non prospettata) con applicazione dei principi affermati dalle Sezioni Unite di questa Corte nelle sentenze n. 5072 del 2016 e n. 11374/2016, con esclusione del diritto al risarcimento del danno correlato alla perdita del posto di lavoro a tempo indeterminato, posto che una siffatta possibilità è stata esclusa, come già detto, dall’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995 (Cass. 21332, 21331, 21265, 21264, 21263 del 2017).

80. Deve ribadirsi il principio già affermato da questa Corte (Cass. nn. 21332, 21331, 21265, 21264, 21263 del 2017 e nella sentenza n. 12131/2011), secondo cui il ricorso ai canoni generali di determinazione e liquidazione del risarcimento del danno (artt. 1218 e ss. cod.civ.) e alle leggi dettate per i lavoratori del settore privato (legge n. 183 del 2010) non inficia la potestà legislativa (da ritenersi concorrente ai sensi dell’art. 17 dello Statuto della Regione siciliana (R.D.Lgs. n. 4555 del 1946 e succ. modd.) prevista in materia di “rapporti di lavoro”, considerato il limite rappresentato dai principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, i quali “costituiscono un punto di riferimento che deve essere valorizzato in un’interpretazione costituzionalmente orientata della legislazione regionale.

81. Questioni di legittimità costituzionale

82. Il ricorrente nella memoria difensiva depositata in prossimità della udienza ha ribadito la eccezione di illegittimità costituzionale delle leggi regionali che disciplinano l’assunzione alle dipendenze dei Consorzi di bonifica (artt. 6 e 7 della L.R. n 14 del 1958, 3 della L.R. n. 49 del 1981, 32 della L.R. n. 45 del 1995, 49 della L.R. n. 15 del 2004) per contrasto con l’art. 117 della Costituzione.

83. L’eccezione è priva di fondamento.

84. Lo Statuto della regione siciliana (approvato con R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, modificato dalle leggi costituzionali 23 febbraio 1972, n. 1, 12 aprile 1989, n. 3 e 31 gennaio 2001, n. 2) dispone all’art. 14 c. 1 che l’Assemblea, nell’ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato…. ha la legislazione esclusiva, tra le altre, nella materia dell’ ordinamento degli uffici e degli enti regionali ( lett. p) e all’art. 17 dispone che “Entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l’Assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative “all’organizzazione dei servizi”, tra le altre, nella materia relativa alla “legislazione sociale: rapporti di lavoro, previdenza ed assistenza sociale, osservando i minimi stabiliti dalle leggi dello Stato” (lett. f).

85. La legge costituzionale n. 3 del 2001, con la quale è stato riscritto il titolo V della Costituzione, ha previsto all’art. 10 che “Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”, sicché il nuovo assetto può essere invocato solo se amplia e non se restringe la competenza delle Regioni a statuto speciale (C. Cost. n. 274 del 2003).

86. In linea più generale, va osservato che la Corte Costituzionale ha affermato che la identificazione della materia nella quale si collocano le disposizioni impugnate va fatta avendo riguardo all’oggetto o alla disciplina da essa stabilita, sulla base della sua “ratio”, senza tenere conto degli aspetti riflessi, ed ha evidenziato che le disposizioni che stabiliscono limiti alle assunzioni si inquadrano nell’ambito dell’organizzazione degli uffici regionali e degli enti ivi operanti e non attengono alla materia dell’ordinamento civile né a quella del coordinamento della finanza pubblica (C. Cost. n. 235 del 2010, n. 95 del 2008, n. 29 del 2006).

87. E’ innegabile che le regole fondamentali da applicare ai rapporti di lavoro dei dipendenti dei Consorzi di bonifica sono sottratte alla competenza delle Regioni (anche a statuto speciale come la Sicilia) in quanto tutte le Regioni devono rispettare nella loro legislazione il limite, rimasto pressoché invariato nel passaggio tra il vecchio e il nuovo testo del Titolo V della Parte seconda della Costituzione e, quindi, dell’art. 117 Cost., individuato dalla costante giurisprudenza costituzionale, prima come c.d. “limite del diritto privato” ed oggi come “ordinamento civile” (materia riservata alla potestà esclusiva dello Stato ai sensi del nuovo art. 117, secondo comma, lettera I, Cost.), che consiste nel divieto da parte della legislazione regionale di alterare le regole fondamentali che disciplinano I rapporti privati (fra le tante: Corte cost., sentenze n. 82 del 1998, n. 352 del 2001, n. 282 del 2004).

88. Ma, come già innanzi osservato (cfr. punto 86 di questa sentenza), costituisce principio consolidato nella giurisprudenza della Corte Costituzionale quello per il quale la regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale è riconducibile alla materia dell’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e rientra nella competenza residuale delle Regioni di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione.

89. Va, poi, precisato che il divieto di nuove assunzioni, di cui all’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995 determina solo come effetto indiretto (Corte Cost. n. 235 del 2010) l’impossibilità di convertire il rapporto di lavoro a tempo indeterminato, sicché non è ravvisabile alcuna violazione dell’art. 117 c. 2 lett. I), che riserva alla potestà esclusiva dello Stato la materia “ordinamento civile” e fa divieto di alterare le regole fondamentali che disciplinano i rapporti privati (Corte Cost. 282 del 2004, 352 del 2001, 82 del 1998).

90. Sono manifestamente infondate le eccezioni di incostituzionalità degli artt. 6 e 7 della L.R. n 14 del 1958, 3 della L.R. n. 49 del 191, 32 della L.R. n. 45 del 1995, 49 della L.R. n. 15 del 2004 per contrasto con l’art. 3 della Costituzione.

91. E’ manifestamente infondata quella dedotta sull’assunto della disparità di trattamento tra operai e dipendenti appartenenti alla “carriera direttiva” in quanto la possibilità di assunzione prevista dall’art. 3 della L.R. n. 49 del 1981 con riguardo a tale categoria di lavoratori trova ragione nella necessità, rilevata dal legislatore regionale, di provvedere alla copertura di posti vacanti esistenti nell’organico dei Consorzi, situazione diversa e non comparabile con quella considerata dalla L.R. n. 45 del 1995 che, come già evidenziato ha previsto un piano straordinario di stabilizzazione di rapporti a tempo determinato, e ha vietato in modo assoluto con l’art. 32 nuove assunzioni senza alcuna differenziazione tra qualifiche.

92. E’ manifestamente infondata anche l’eccezione dedotta con riguardo alla differenziazione del regime delle assunzioni alle dipendenze di Consorzi operanti in Regioni diverse dalla Sicilia, perché la mancanza di elementi specificativi del regime di reclutamento vigente in altre Regioni, neppure queste identificate, rende impossibile ogni comparazione.

93. L’eventuale sussistenza di un’ingiustificata diseguaglianza e/o discriminazione presuppone un giudizio comparativo tra situazioni fra loro confrontabili, ciò vale sia per quanto riguarda l’art. 3 Cost. sia per quel che concerne il principio fondamentale di non discriminazione del diritto UE (Cass. 22552/2016; CGUE sentenza 12 giugno 2014, SCA Group Holding BV, C-39/13, C-40/13 e C-41/13 – riunite; sentenza 18 luglio 2013, FIFA, C-205/11 P). Conformità del diritto interno alla direttiva 1999/70/CE

94. Non v’è spazio per l’avvio della procedura di rinvio pregiudiziale in quanto il Collegio ritiene di condividere i principi affermati nelle già richiamate decisioni di questa Corte nn. 21331, 21265, 21264, 21263 del 2017, le quali hanno escluso la violazione delle norme comunitarie, sul rilievo che la direttiva del 70/1999/CE non impone la trasformazione del contratto a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato ma lascia agli Stati membri un certo margine di discrezionalità in materia, potendo il legislatore di uno Stato membro sanzionare il ricorso abusivo al contratto a termine con altre misure diversamente dissuasive e parimenti efficaci.

95. D’altra parte, è già stata positivamente vagliata (con riguardo allo speciale regime dell’art. 36, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001) la compatibilità comunitaria del divieto di costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato in caso di violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori (cfr. ordinanza 12 dicembre 2013, Papalia, C-50/13, che richiama precedenti enunciati della stessa Corte).

96. Il ricorso va, in conclusione, rigettato con affermazione dei principi di diritto che seguono:

97. la L.R. n. 76 del 1995 non deroga al divieto di assunzione a tempo indeterminato dettato dall’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995 ma si pone in linea di continuità sistematica con tale legge;

98. il divieto di nuove assunzioni, fuori organico e a tempo indeterminato, previsto dall’art. 32 della L.R. n. 45 del 1995, che cede esclusivamente di fronte al diritto di assunzione dei disabili, implica che i rapporti di lavoro instaurati in violazione del detto divieto sono affetti da nullità e non ne è consentita la trasformazione o conversione in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, non essendo possibile sanare, per tal via, rapporti di lavoro invalidi sin dalla loro origine;

99. l’attività lavorativa prestata con inosservanza dei limiti posti dagli artt. 3 e 4 della L.R. n. 76 del 1995 per il ricorso al contratto a tempo determinato da parte dei consorzi di bonifica della Regione Sicilia, che sono enti pubblici economici regolamentati, finanziati, e vigilati dalla Regione, produce per il lavoratore i diritti previsti dall’art. 2126 cod.civ. per le prestazioni di fatto, nonché, in caso di abusivo ricorso a tale fattispecie contrattuale, l’applicazione della regola generale della responsabilità contrattuale posta dagli artt. 1218 e ss. cod. civ., con applicazione dei principi affermati nelle sentenze Cass. Sez. U. n. 5072/2016 e Cass. 11374/2016;

100. la direttiva del 70/1999/CE non contempla, alcuna ipotesi di trasformazione del contratto a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato ma lascia agli Stati membri un certo margine di discrezionalità in materia.

101. Le spese delle spese del giudizio di legittimità vanno compensate avuto riguardo alla complessità del quadro normativo.

102. Ai sensi dell’art. 13 c. 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Dichiara compensate le spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi dell’art. 13 c. 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.