CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 14 dicembre 2020, n. 28409 – Il criterio per determinare la natura pubblica o privata di un ente deve fare i conti, da un lato, con l’art. 97, comma 2, Cost.. il quale sancisce che «i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge» e, dall’altro, con la disposizione dettata dall’art. 4 della I. 20 marzo 1975, n. 70, secondo la quale «nessun ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge»

Ente di natura associativa senza fini di lucro – Ente strumentale in house del Ministero – Contratti a termine – Illegittimità – Rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato – Ente pubblico al momento della soppressione

Fatti di causa

1. la Corte d’appello di Roma, in accoglimento dell’impugnazione proposta da V.F., A.E., F.P., G.M. e M.L.R. nei confronti del Ministero dello sviluppo economico (quale successore dell’Istituto per la programmazione industriale – IPI -) ed in riforma della decisione del locale Tribunale, affermata l’illegittimità dei contratti a termine e di collaborazione intercorsi tra le parti, dichiarava che tra i ricorrenti e l’IPI fosse intercorso un rapporto di lavoro a tempo indeterminato fin dalla prima assunzione con ordine al Ministero di ripristinare i rapporti e corrispondere il risarcimento del danno pari ad una indennità diversamente quantificata per ciascuno degli appellanti.

Riteneva la Corte territoriale che l’IPI, nato come ente di natura associativa senza fini di lucro e dunque come soggetto di natura privata, a seguito delle modificazioni statutarie introdotte il 13.11.2008 avesse subito una riorganizzazione che aveva portato alla fuoriuscita dei soci di natura privata dalla compagine associativa ed alla soppressione del Comitato d’indirizzo strategico, venendosi così a caratterizzare come ente strumentale in house del Ministero dello sviluppo economico, sotto la cui vigilanza operava con sottoposizione al controllo della Corte dei Conti e recependo un modello organizzativo in cui la P.A. provvede da sé al perseguimento dei propri scopi pubblici, nell’ambito del suo potere di autorganizzazione e del generale principio comunitario di autonomia istituzionale.

Ad avviso della Corte territoriale la riprova di tale emancipazione dalla natura privatistica era data proprio dall’art. 7, comma 20, del D.L. n. 78/2010 di soppressione di taluni enti, tra cui l’IPI, definiti appunto “pubblicI”.

Esaminate, poi, le posizioni degli appellanti riteneva che i contratti stipulati dagli stessi fossero illegittimi (per ragioni differenti a seconda delle tipologie contrattuali) con conseguente sussistenza, per tutti, di un rapporto di lavoro subordinato sin dal primo di tali contratti.

Considerato che la disposta trasformazione dei rapporti andava collocata temporalmente in epoca anteriore alla sopraindicata emancipazione dell’Istituto dalla natura privata, al momento della soppressione di tale Istituto e del passaggio del personale presso il Ministero dello sviluppo economico, i rapporti in questione dovevano considerarsi già in essere come rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

2. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso il MISE con un motivo.

3. Hanno resistito con distinti controricorsi A.E., V.F., F.P., M.L.R. e G.M.

4. Tutte le parti hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

1. Con l’unico motivo il Ministero denuncia, ai sensi dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, dell’art. 7, comma 20, d.l. n. 78/2010, dell’art. 14, comma 15, del d.l. n. 98/2011 nonché degli artt. 30 cod. civ. e 11 disp. att. cod. civ.

Sostiene, in sintesi, ostativa alla costituzione di un rapporto fosse la natura pubblica dell’ente a quo nonché dell’ente ad quem.

Evidenzia che l’IPI aveva, già prima della soppressione, tutte le caratteristiche proprie di un organismo di diritto pubblico in rapporto di delegazione organica con il Ministero dello sviluppo economico che svolgeva su di esso un controllo analogo a quello svolto nei confronti dei propri organi.

L’Istituto, inoltre, svolgeva attività strumentale ai fini istituzionali del Ministero che finanziava annualmente lo stesso rendendolo partecipe degli scopi/attività di incentivazione alle imprese del Ministero controllante.

Richiama ai fini della legittimità di un sistema che non prevede la conversione automatica dei rapporti ma solo il risarcimento del danno la pronuncia della Corte costituzionale n. 89 del 2003, sentenze della Corte di Giustizia CE (Vassallo del 7 settembre 2006) e precedenti di questa Corte (Cass. n. 1260 del 2015 e Cass. n. 19371 del 2013).

Aggiunge che anche qualora il rapporto a termine debba ritenersi intercorso con un soggetto avente in origine natura privatistica, per la trasformazione in senso pubblicistico subita dallo stesso nel corso del tempo non potrebbe giammai essere disposta la conversione del rapporto.

Evidenzia che l’espressione il personale a tempo indeterminato attualmente in servizio contenuta nella disposizione di cui all’art. 7, comma 20, del d.l. n. 78/2010, per essere conforme al dettato costituzionale, non possa che essere interpretata in senso restrittivo tale da consentire la trasmigrazione solo dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato “attuali”, interpretazione che sola consente di escludere ogni aggirabilità della regola del pubblico concorso quale sistema ordinario di accesso nei ruoli dell’amministrazione.

2. Va preliminarmente disattesa l’eccezione di nullità del ricorso per cassazione formulata dalla controricorrente A.E. per essere la sentenza notificata in via telematica priva, nelle motivazioni, della pag. 5.

Ed infatti, posto che è la stessa controricorrente ad affermare che la sentenza de qua è stata già pubblicata priva della pag. n. 5, nessun onere sussisteva a carico del Ministero di richiedere la correzione di tale sentenza posto che dalla medesima si evinceva comunque il percorso motivazionale seguito dalla Corte territoriale per pervenire alle conclusioni di cui allo storico di lite.

Come da questa Corte già affermato, la conformità della sentenza al modello di cui all’art. 132, comma 2, n. 4, cod. proc. civ., richiede che l’esposizione dei fatti di causa riassuma concisamente il contenuto sostanziale della controversia e che nella motivazione sia chiaramente illustrato il percorso logico giuridico seguito, sicché è sufficiente che la sentenza, pur non avendo l’indicazione esatta delle pagine o anche in assenza di una delle pagine originariamente redatte, consenta di desumere la ragione per la quale ogni istanza proposta dalle parti sia stata esaminata e di ricostruire l’esatto ragionamento posto a base della decisione (v. in tal senso Cass. 21 ottobre 2015, n. 21420).

Né invero la mancanza di tale pagina può dirsi che violi il disposto dell’art. 369, secondo comma, cod. proc. civ atteso che la procedibilità del ricorso per Cassazione non è esclusa dal fatto che la copia autentica della sentenza impugnata (che il ricorrente è tenuto a depositare unitamente al ricorso ex art. 369, comma secondo cod. proc. civ.) sia incompleta perché priva di alcune pagine della parte motivazionale tutte le volte in cui, come nella specie, il ricorrente stesso si sia attenuto a quanto disposto dal citato art. 369 del codice di rito depositando copia autentica della sentenza impugnata così come depositata (ovvero notificatagli dalla controparte), e contenente l’attestazione di conformità all’originale della sentenza della Corte d’appello apposta dal cancelliere di detta Corte – id est quanto all’attestazione di conformità all’originale della copia analogica estratta con modalità telematica – (v. Cass. 10 febbraio 2004, n. 2494), risultando comunque comprensibile il ragionamento dei giudici di merito ed idoneo a stabilire se i motivi di censura siano fondati o meno.

3. Per il resto il motivo supera il preliminare vaglio di ammissibilità per essere le censure, come sopra riassunte, intese a denunciare l’errata non applicazione del divieto di conversione dei rapporti.

Né corrisponde al vero che il Ministero non abbia censurato la sentenza impugnata nella parte in cui ha riconosciuto all’IPI natura privatistica fino alle modifiche statutarie del 2008 evincendosi dal motivo di ricorso che “il soppresso IPI aveva tutte le caratteristiche proprie di un organismo di diritto pubblico in rapporto di delegazione organica con il Ministero; infatti il Ministero dello sviluppo economico era il soggetto pubblico che svolgeva un controllo sull’IPI analogo a quello svolto nei confronti dei propri organi, l’attività dell’IPI era strumentale ai fini istituzionali del Ministero dello sviluppo economico il quale finanziava annualmente lo stesso” (v. in particolare pag. 14 del ricorso per cassazione).

Tanto precisato, il motivo, è fondato nei termini di seguito illustrati.

4. La questione sottoposta all’esame di questa Corte ruota intorno alla natura giuridica dell’IPI.

5. Occorre premettere che l’attività ricostruttiva della natura giuridica di un ente è compito del giudice di legittimità che vi provvede, anche d’ufficio, in ossequio al principio iura novit curia, laddove tale natura fondi la propria essenza in disposizioni di legge (operazione, questa, che non trova limite, pertanto, in differenti prospettazioni o posizioni delle parti), diversamente essendo l’indicato compito circoscritto a quanto ritualmente allegato in causa, nel rispetto degli oneri di cui all’art. 366 cod. proc. civ., laddove una determinata natura (e, per quanto si dirà, quella di ente privato) abbia le radici in atti dell’autonomia delle persone.

6. Ciò precisato, nella specie, occorre partire dall’art. 7, comma 20, d.l. 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” per procedere poi a ritroso nel tempo.

Tale norma ha disposto la soppressione degli enti di cui all’allegato 2 al medesimo d.l. ed i compiti e le attribuzioni esercitati sono stati trasferiti alle amministrazioni corrispondentemente indicate, con transito del personale a tempo indeterminato in servizio presso i predetti enti al momento della soppressione alle amministrazioni e agli enti rispettivamente individuati ai sensi del medesimo allegato.

In attuazione di detta norma è stato, quindi, adottato il decreto interministeriale (da parte del Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze e con il Dipartimento per la pubblica amministrazione e l’innovazione) 11 febbraio 2011 (in GU Serie Generale n. 83 del 11-04-2011) recante la Tabella di corrispondenza ai fini dell’inquadramento del personale a tempo indeterminato proveniente dall’Istituto per la promozione industriale e trasferito al Ministero dello sviluppo economico.

6.1. Orbene è di tutta evidenza che, all’atto della soppressione, l’IPI fosse già un ente pubblico (inimmaginabile essendo che il legislatore abbia inteso, con il medesimo atto normativo, costituire un ente pubblico e contestualmente sopprimerlo).

Tanto si evince chiaramente dalla espressa previsione di cui al citato comma 20 dell’art. 7 secondo cui “gli stanziamenti finanziari a carico del bilancio dello Stato previsti, alla data di entrata in vigore del presente provvedimento, per le esigenze di funzionamento dei predetti enti pubblici confluiscono nello stato di previsione della spesa o nei bilanci delle amministrazioni alle quali sono trasferiti i relativi compiti ed attribuzioni, insieme alle eventuali contribuzioni a carico degli utenti dei servizi per le attività rese dai medesimi enti pubblici”.

D’altra parte se non si fosse trattato di un ente pubblico ma di un soggetto privato, la disposizione che ne ha disposto la soppressione, contestualmente prevedendo il passaggio del personale IPI nei ruoli del Ministero, si sarebbe certamente esposta a profili di illegittimità costituzione sia per violazione dell’art. 42 Cost. sia per violazione dell’art. 97 Cost. (la Corte costituzionale nella sentenza 13 aprile 2017 n. 86 si è occupata della questione di illegittimità costituzionale proprio dell’art. 7, comma 20, d.l. 78 del 2010, ma con riferimento ad altro ente soppresso con quella norma ed ha sottolineato l’esigenza di “emanare disposizioni” anche “per il rilancio della competitività economica” di talché la soppressione di determinati enti pubblici e le modalità di allocazione delle relative funzioni sono state anche ispirate all’esigenza, espressamente enunciata, di accrescere la competitività, attraverso un’opera di razionalizzazione organizzativa).

6.2. La natura pubblica dell’IPI si evince anche dalla norma di interpretazione autentica di cui all’art. 14, comma 15, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 convertito, con modificazioni, dalla I. 15 luglio 2011, n. 111, che ha chiarito che: «L’articolo 7, comma 20, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, si interpreta nel senso che le amministrazioni di destinazione subentrano direttamente nella titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi degli enti soppressi, senza che tali enti siano previamente assoggettati a una procedura di liquidazione».

6.3. Se dunque l’IPI (sottratto alla procedura di liquidazione tipica dei soggetti privati) era, al momento della soppressione, un ente pubblico, va chiarita l’evoluzione che tale soggetto giuridico ha avuto nel corso del tempo a far data dalla sua costituzione.

6.4. Invero non può essere fatta coincidere la costituzione dell’IPI con l’art. 17 del d.l. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito con modifiche nella I. 7 aprile 1995, n. 104, norma prevedente che: «Il Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato provvede annualmente al finanziamento delle iniziative che lo IASM, ora denominato Istituto per la promozione industriale (IPI) intende assumere sulla base di programmi annuali di attività approvati con decreto del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato. I relativi oneri continuano a gravare sul Fondo di cui all’articolo 19, comma 5, del decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96, come sostituito dall’articolo 3. 2. Le amministrazioni pubbliche centrali e locali ed i soggetti da esse partecipati possono, mediante convenzione, utilizzare i servizi dello IASM, ora IPI».

Tale norma, infatti, emanata in un contesto di attuazione delle politiche di intervento nelle aree depresse del territorio nazionale (art. 1), si è limitata a prendere atto della nuova denominazione che lo IASM ha assunto divenendo IPI ed a prevedere le modalità di finanziamento delle iniziative di tale Istituto (da intraprendersi sulla base di programmi annuali approvati con decreto del Ministro competente).

6.5. Dello IASM (Istituto di assistenza allo sviluppo del Mezzogiorno), si era occupato il legislatore già con il d.P.R. 28 febbraio 1987, n. 58 (“Riordinamento degli enti per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno, ai sensi dell’art. 6 della legge 1° marzo 1986, n. 64”) ed all’art. 3, specificamente intitolato “Modificazione della natura giuridica dello IASM” aveva previsto che: «Il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno con proprio decreto fissa il termine entro il quale vengono avviate dall’Agenzia le procedure per lo scioglimento e per la contestuale costituzione, sotto forma di società per azioni, anche con i soggetti indicati all’art. 6, comma 3, della legge n. 64 del 1986, dell’Istituto per l’assistenza allo sviluppo del Mezzogiorno (IASM), con un capitale sociale di dieci miliardi. L’Agenzia è autorizzata a cedere ai soggetti che erano associati allo IASM e in misura proporzionale al loro apporto, quota parte delle azioni della nuova società mantenendo comunque per sé la maggioranza Le cessioni verranno effettuate al valore nominale. Il personale e il patrimonio dello IASM confluiscono nella nuova società, nell’ambito della quale continua il rapporto di lavoro del personale senza soluzione di continuità».

Tale norma, e l’espresso riferimento allo scioglimento e liquidazione, evidentemente presupponeva una natura privata dello IASM.

Tuttavia quanto previsto dal legislatore non ha successivamente avuto attuazione ed anzi con il successivo d.lgs. 3 aprile 1993, n. 96 (“Trasferimento delle competenze dei soppressi Dipartimento per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, a norma dell’art. 3 della legge 19 dicembre 1992, n. 488”) mentre all’art. 11, comma 2, è stato previsto, con riguardo agli enti di promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno di cui all’art. 6 della I. 1° marzo 1986, n. 64 (“Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno”), che le relative competenze passassero al Ministero del tesoro il quale «provvede all’immediato commissariamento al fine del successivo riordino, ristrutturazione, privatizzazione o liquidazione secondo criteri di razionalità ed efficienza gestionale», al successivo comma 4 è stato mantenuto in vita lo IASM precisando che: «L’Istituto di assistenza allo sviluppo del Mezzogiorno (IASM), il cui compito istituzionale è la promozione industriale, risponde della propria attività al Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato, che provvede al suo assetto».

L’indicato d.lgs. n. 96 del 1993 ha regolato la cessazione dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno ed ha, all’art. 19, comma 5, istituito un Fondo per le aree depresse del Paese (successivamente divenuto Fondo per le aree sottoutilizzate) al quale far affluire le disponibilità di bilancio destinate al perseguimento delle finalità di cui al medesimo decreto, e dunque le finalità di promozione industriale per le quali lo IASM era stato tenuto in vita.

6.6. Insistono i controricorrenti sulla originaria natura privatistica dell’IPI ma senza addurre elementi concreti a sostegno di tale assunto né precisare (sulla base di documentazione eventualmente versata agli atti di causa) quali siano state le modalità di trasformazione dello IASM nel TIPI e quali le vicende che hanno caratterizzato la vita dell’Istituto.

6.6. Né, a tal fine, rileva il precedente di questa Corte n. 5486/1984, con il quale è stata affermata la natura privata dello IASM trattandosi di pronuncia intervenuta prima del citato art. 11 del d.lgs. n. 96/1993.

6.8. Inoltre, secondo la tesi dei controricorrenti, l’IPI si sarebbe emancipato da tale (asserita) natura privata con le modifiche statutarie introdotte il 13.11.2008 che avrebbero portato ad una riorganizzazione ed alla fuoriuscita dalla compagine associativa di soci di natura privata con la configurabilità dello stesso come ente strumentale in house del Ministero dello sviluppo economico ed il recepimento di un modello organizzativo in cui la P.A. provvede da sé al perseguimento dei propri scopi pubblici, nell’ambito del suo potere di autorganizzazione e del generale principio comunitario di autonomia istituzionale.

6.9. Tale tesi, però, non tiene conto del fatto che il criterio per determinare la natura pubblica o privata di un ente deve fare i conti, da un lato, con l’art. 97, comma 2, Cost.. il quale sancisce che «i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge» e, dall’altro, con la disposizione dettata dall’art. 4 della I. 20 marzo 1975, n. 70, secondo la quale «nessun ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge» (si veda anche Corte costituzionale n. 1179 del 1995).

Non poteva perciò essere una previsione statutaria ad attribuire all’IPI quella natura pubblica poi confermata dal legislatore del 2010 che ne ha previsto la soppressione.

6.10. Di certo l’intervento in sede di statuto è stato determinato da una presa d’atto di quello che era un assetto dell’ente come già voluto dal legislatore.

6.11. Si consideri, del resto, che l’interpretazione dottrinale e giurisprudenziale delle norme da ultimo richiamate è andata, con il tempo, nella direzione di consentire l’individuazione di enti pubblici non solo in presenza di una diretta istituzione “per legge” (“istituzione in concreto”) ma anche in presenza di una istituzione “in base alla legge” (“configurazione astratta”).

Ciò evidentemente non vuol dire affermare che è possibile una istituzione di fatto di un ente pubblico ma semplicemente che la qualificazione del legislatore può essere desunta dal trattamento giuridico che il legislatore ha riservato ad un determinato soggetto.

6.12. Ed allora, nel caso in esame, hanno di certo rilevanza gli interventi legislativi che, nel tempo, hanno interessato l’IPI e che a ben guardare ne hanno presupposto una natura pubblica.

6.13. Sul fondo già istituito presso il Ministero del Tesoro, dall’art. 19 del sopra ricordato d.lgs. n. 9 del 1993, norma sostituita dall’art. 3 del già citato d.l. n. 32 del 1995 (che, come detto, aveva preso atto della nuova denominazione che lo IASM ha assunto divenendo IPI), fondo da ripartire tra le amministrazioni competenti, con Deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica del 18 dicembre 1997 (Deliberazione n. 254/97 in GU Serie Generale n. 47 del 26 febbraio 1998), a valere sulle risorse che si sarebbero rese disponibili nel 1998, è stato assegnato in via definitiva l’importo di lire 28,028 miliardi a favore del Ministero dell’industria per il finanziamento del programma di attività dell’Istituto per la promozione industriale (IPI) per il medesimo esercizio.

6.14. Il d.lgs. n. 1 del 1999, recante il “Riordino degli enti e delle società di promozione e istituzione della Società Sviluppo Italia”, ha stabilito il conferimento alla suddetta Società delle partecipazioni azionarie in varie società (SPI, I., IG, I., R., E., F.) e delle quote di IPI detenute dallo Stato o da società da questo controllate, al fine di provvedere, entro il 30 giugno 2000, al riordino e all’accorpamento delle citate partecipazioni in un unico gruppo.

6.15. L’art. 19, comma 2, della I. 24 novembre 2000, n. 340 “Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1999” ha, poi, autorizzato il Ministero dell’industria ad utilizzare una quota del finanziamento concesso per il 2000, entro il limite massimo di 200 milioni, per acquisire la partecipazione maggioritaria nell’IPI e sostenere i relativi oneri associativi. In tal modo l’IPI è stata sganciata dal processo di riordino di Sviluppo Italia per restare struttura ancorata al Ministero.

6.16. L’art. 14 della I. 5 marzo 2001, n. 57 (Disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati”) ha, quindi, previsto (comma 3) che a decorrere dal 2001 gli oneri per il finanziamento delle attività di promozione industriale svolte dall’IPI su tutto il territorio nazionale fossero posti a carico del Fondo unico per gli incentivi alle imprese del Ministero dell’industria.

6.17. Con il successivo art. 60, comma 3, della I. 27 dicembre 2002, n. 289 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003)” è stato disposto che gli oneri relativi al funzionamento dell’Istituto riguardanti le iniziative e le attività di assistenza tecnica afferenti le autorizzazioni di spesa relative alla l. n. 488 del 1992 e agli interventi di programmazione negoziata, dovessero gravare sull’apposito Fondo costituito dal medesimo comma 3 presso il Ministero delle attività produttive al quale sarebbero andate a confluire le risorse per tali interventi (il Fondo di cui al citato art. 60, iscritto nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, è stato, poi, soppresso dall’art. 1, comma 841, della I. 27 dicembre 2006 n. 296 – finanziaria 2007 -, e le relative risorse sono confluite nel Fondo previsto dall’art. 61 della citata legge 289/2002, con esclusiva iscrizione nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico).

6.18. Ancora, con l’art. 1, comma 234, della I. 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria per il 2005) è stato previsto che «Al fine di assicurare l’efficace svolgimento delle attività di cui all’articolo 17 del decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 aprile 1995, n. 104, l’Istituto per la promozione industriale (IPI) adotta, d’intesa con il Ministero delle attività produttive, appositi programmi pluriennali» ed è stato determinato in 25 milioni di euro il relativo finanziamento, stabilendosi che la copertura dei suddetti oneri sia assicurata sulle disponibilità del Fondo unico per gli incentivi alle imprese – di cui all’articolo 52 della legge n. 448 del 1998 – e del Fondo per le aree sottoutilizzate presso il MAP, di cui all’articolo 60, comma 3, della legge n. 289 del 2002.

6.19. In linea con gli indicati interventi normativi, con successivo d.P.R. 14 novembre 2007, n. 225 (Regolamento recante riorganizzazione del Ministero dello sviluppo economico, a norma dell’articolo 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296) è stato previsto (art. 4) che la Direzione generale per la politica industriale svolge i compiti di spettanza del Ministero, anche con riferimento alle specificità delle politiche settoriali, (tra gli altri) nell’ambito (lett. v) delle “attività di coordinamento con le società e gli istituti operanti in materia di promozione industriale e vigilanza sull’Istituto per la promozione industriale (IPI), nonché direttive, vigilanza e controllo sulle attività effettuate da organismi pubblici e privati sulla base di convenzioni o di norme nella materia di competenza della Direzione generale”.

6.20. Analoga previsione è stata inserita nel d.P.R. 28 novembre 2008, n. 197 (art. 4, comma 1, lett. s) con riguardo all’attività di vigilanza della Direzione generale per la politica industriale e la competitività.

6.21. Si è, dunque, in presenza di una vicenda che si caratterizza per l’assoluta singolarità in quanto collocata in un contesto nel quale, da un lato, non si è mai dato seguito alle disposizioni normative che, all’epoca dello IASM, avevano previsto la trasformazione degli enti sorti per lo svolgimento dell’attività di assistenza tecnica e di promozione per la localizzazione nel Mezzogiorno di nuove imprese in società per azioni (con evidente opzione per lo statuto privatistico) e, dall’altro, tali disposizioni sono state superate da interventi legislativi successivi che, nel caso dello IASM, hanno sancito la sopravvivenza dell’ente prevedendo uno stretto collegamento con il dicastero competente (si veda il sopra citato art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 96 del 1993) e, nel caso dell’IPI, seppure non specificamente diretti alla qualificazione del soggetto e alla istituzione di un ente pubblico, ne hanno presupposto la natura pubblica (si vedano i riferimenti legislativi specificamente riguardanti tale Istituto, sopra riportati).

Con particolare riferimento all’IPI, che, nell’indicato assetto normativo, non fondava la propria attività principale esclusivamente su criteri di rendimento, efficacia e redditività né assumeva su di sé i rischi collegati allo svolgimento di tale attività, i quali ricadevano sull’Amministrazione vigilante che finanziava interamente i costi di funzionamento, senza che, evidentemente, il suddetto servizio d’interesse generale potesse essere rifiutato per ragioni di convenienza economica, è stato il legislatore che, presupponendone, come detto, la natura pubblica, lo ha considerato necessario per la soddisfazione di un interesse generale (la promozione industriale anche attraverso programmi di incentivazione per le imprese, l’attuazione di piani pluriennali da adottarsi su indicazione ovvero previa intesa con il Ministero competente) e lo ha indicato quale destinatario di finanziamenti pubblici al fine di assicurare l’efficace svolgimento delle attività di cui all’art. 17 del d.l. n. 32 del 1995, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 104 del 1995.

6.22. Anche, dunque, in presenza di una possibile diversa originaria configurazione, con il tempo, e per scelta legislativa, l’IPI ha assunto la connotazione di una struttura parallela a quella Ministeriale (come una Agenzia tecnica del dicastero, con propri compiti operativi ma assoggettata agli indirizzi e al controllo di un dicastero) alla quale l’Amministrazione ha affidato attribuzioni e funzioni anche strettamente istituzionali.

6.23. Alla luce delle considerazioni che precedono, il d.l. n. 78 del 2010 di soppressione dell’IPI assume una chiara valenza ricognitiva della natura pubblica che l’Istituto aveva acquisto come si evince dai plurimi interventi legislativi di cui si è detto.

6.24. Ed allora è tale natura ad essere ostativa alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato quale effetto della declaratoria di illegittimità dei termini apposti a contratti stipulati quando l’Istituto aveva già acquisito natura pubblica, che è questione necessariamente preliminare rispetto ad ogni valutazione circa la deduzione del Ministero secondo cui tale costituzione non potesse comunque essere disposta nei suoi confronti, in quanto subentrato all’esito della soppressione.

7. Dalle considerazioni che precedono deriva che il ricorso (nei termini sopra evidenziati) deve essere accolto e la sentenza impugnata deve essere cassata per quanto di ragione.

8. Non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384 cod. proc. civ., respingendosi la domanda di conversione dei rapporti di lavoro a termine in rapporti a tempo indeterminato.

Vanno, invece, confermate le statuizioni della Corte d’appello quanto al risarcimento del danno riconosciuto in favore degli odierni controricorrenti (non oggetto di rilievo da parte del Ministero ricorrente).

9. La complessità e novità delle questioni trattate costituisce giusto motivo per compensare tra le parti le spese dell’intero processo.

10. Non sussistono le condizioni di cui all’art. 13, comma 1, quater d.P.R. n. 115 del 2002

P.Q.M.

Accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, respinge le domande di conversione dei rapporti di lavoro a termine in rapporti a tempo indeterminato e conferma le statuizioni della Corte d’appello quanto al risarcimento del danno; compensa tra le parti le spese dell’intero processo.