CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 16 gennaio 2019, n. 982

Cassa di Previdenza dei ragionieri e periti commerciali – Illegittimità delle ritenute sulle pensioni a titolo di contributo di solidarietà – Eccezione di decadenza ex art. 47 D.P.R. 639/1970 – Normativa riferita all’Inps e non alle Casse di previdenza “privatizzate”

Fatti di causa

1. La Corte d’Appello di Perugia, con sentenza n. 32/2015, ha rigettato il gravame proposto dalla Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali avverso la pronuncia del Tribunale della stessa città che aveva accolto i ricorsi dei rag. F.C., V.P. e A.M. volti a far accertare l’illegittimità delle ritenute effettuate sulle rispettive pensioni a titolo di contributo di solidarietà, in forza di delibera regolamentare della stessa Cassa del 20.12.2003.

2. Contro tale pronuncia di appello la Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi, poi illustrati da memoria e resistiti da controricorso dei pensionati.

Ragioni della decisione

1. Con il primo motivo la Cassa censura la sentenza impugnata per violazione dell’art. 112 c.p.c. (art. 360 n. 4 c.p.c.), in ragione dell’omessa pronuncia sull’eccezione di decadenza ai sensi dell’art. 47 d.p.r. 639/1970.

1.1 II motivo va disatteso.

1.2 Non vi è dubbio che la pronuncia sul punto sia mancata e che la questione, già fatta oggetto di reiezione da parte del Tribunale, fu riproposta con il motivo di appello puntualmente trascritto nel corpo del ricorso per cassazione.

Va peraltro precisato che la Cassa, pur menzionando anche l’art. 443 c.p.c., fa riferimento ad una eccezione di decadenza ai sensi dell’art. 47 cit., che è dunque l’unico oggetto del contendere, anche perché la stessa Cassa dà atto che tutti i tre pensionati presentarono il ricorso al Consiglio di Amministrazione di cui all’art. 25 del Regolamento della stessa Cassa, sicché non vi è questione di procedibilità ex art. 443 cit.

1.3 L’eccezione di decadenza su cui deve decidersi è tuttavia infondata in diritto, il che consente, nonostante l’omissione di pronuncia, la reiezione del motivo già in questa sede (Cass. 28 giugno 2017, n. 16171; Cass. 1 febbraio 2010, n. 2313).

1.4 L’art. 47 d.p.r. 639/1970 contiene una disciplina decadenziale, in relazione ai rapporti tra domanda e ricorsi amministrativi e la successiva proposizione dell’azione giudiziaria, che riguarda i “ricorsi e controversie in materia di prestazioni” (così il Titolo III, al cui interno la norma è inserita), ma con riferimento all’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, come è reso evidente dal corpo normativo, dedicato appunto all’I.N.P.S., al cui interno la norma è collocata come anche dalle norme del Titolo III predetto (art. 44-46), che riguardavano tutte la materia delle prestazioni e dei ricorsi I.N.P.S., così come poi la norma (art. 46 L. 88/1989) che ne ha regolato ex novo la materia.

Non è qui necessario approfondire la complessa questione sulla natura (pubblicistica o privatistica) delle Casse c.d. privatizzate di cui al d.Igs. 509/1994 o soffermarsi sulla natura obbligatoria della iscrizione o della contribuzione ad esse dovuta, bastando sottolineare che la previsione decadenziale non può essere estesa al di là dell’ambito (prestazioni I.N.P.S.) per le quali la stessa è dettata (implicitamente, per l’esclusione dell’applicabilità all’I.N.A.I.L. dell’art. 47 cit., seppure in diverso ambito di contenzioso, v. Cass. 26 marzo 1987, n. 2959, nonché per l’applicazione della stessa norma all’E.N.P.A.L.S., ma per effetto di estensione espressa del regime I.N.P.S., v. Cass., S.U., 9 marzo 1987, n. 2458).

2. Con il secondo motivo di ricorso la Cassa denuncia ancora la violazione dell’art. 112 c.p.c., questa volta rispetto all’eccezione di prescrizione del diritto al pagamento degli importi di pensione decurtati attraverso l’applicazione del contributo di solidarietà.

2.1 II motivo è fondato, in quanto la Corte territoriale nulla dice su tale eccezione, pur riproposta con l’atto di appello quale trascritto nel corpo del ricorso per cassazione.

3. Con il terzo, quarto e quinto motivo di ricorso è addotta, da vari punti di vista, la violazione dell’art. 3, co. 12, L. 335/1995 e delle norme dei Regolamenti della Cassa, in generale per non essersi ritenuto che le delibere poste in essere dall’ente privatizzato al fine di assicurare l’equilibrio della gestione violassero la normativa primaria in merito al necessario rispetto del criterio del pro rata e, più in specifico, per essersi ritenuta illegittima la decisione della Cassa del 20.12.2003 di applicare un contributo temporaneo di solidarietà (dal 1.1.2004 al 31.12.2008) per i titolari di pensione che avessero, come le parti della presente controversia, maturato i trattamenti prima del 22.1.2002.

3.1 Per quanto attiene alla questione generale del rispetto del pro rata per le pensioni liquidate anteriormente al 1.1.2007, basti qui richiamare la decisione delle S.U. di questa Corte con cui si è stabilito che «in materia di prestazioni pensionistiche erogate dagli enti previdenziali privatizzati ai sensi del d.lgs. n. 509 del 1994 (quale la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali), per i trattamenti maturati prima del 1 gennaio 2007 il parametro di riferimento è costituito dal regime originario dell’art. 3, comma 12, della I. n. 335 del 1995, sicché non trovano applicazione le modifiche “in peius” per gli assicurati introdotte da atti e provvedimenti adottati dagli enti prima dell’attenuazione del principio del “pro rata” per effetto della riformulazione disposta dall’art. 1, comma 763, della I. n. 296 del 2006, come interpretata dall’art. 1, comma 488, della I. n. 147 del 2013» (Cass. 8 settembre 2015, n. 17742). Ed è pacifico che le delibere su cui fanno leva le difese della Cassa siano anteriori alla riformulazione di cui sopra, sicché i motivi, in parte qua, vanno rigettati.

3.2 Rispetto alla questione sul contributo di solidarietà appare opportuno esaminare la base giuridica ed il parametro di legittimità cui rapportare l’art 40 del Regolamento, entrato in vigore dall’1/1/2004 e che ha introdotto il contributo di solidarietà, partendo dal processo di delegificazione, che ha presso le mosse dalla legge delega n. 537/1993, e dalla conseguente individuazione dei poteri regolamentari della Cassa.

3.2.1 A riguardo va ricordato che:

a) il Governo è stato delegato (con la L n 537/1993 art. 1, commi 32 e 33, lett. a), punto 4, Interventi correttivi di finanza pubblica) – per quel che qui interessa – «ad emanare ( ) uno o più decreti legislativi diretti a riordinare (o sopprimere) enti pubblici di previdenza e assistenza», attenendosi, tra l’altro, al principio e criterio direttivo seguente: «privatizzazione degli enti stessi, nelle forme dell’associazione o della fondazione, con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, ferme restandone le finalità istitutive e l’obbligatoria iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti».

b) il d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, in attuazione della delega conferita dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, ha ribadito che le Casse “privatizzate” «hanno autonomia gestionale, organizzativa e contabile nel rispetto dei principi stabiliti dal presente articolo nei limiti fissati dalle disposizioni del presente decreto in relazione alla natura pubblica dell’attività svolta» e che «la gestione economico-finanziaria deve assicurare l’equilibrio di bilancio mediante l’adozione di provvedimenti coerenti alle indicazioni risultanti dal bilancio tecnico da redigersi con periodicità almeno triennale». Per far ciò l’art. 1, comma 4, in combinato disposto con l’art. 2, comma 2, e art. 3, comma 2, del predetto decreto legislativo, ha previsto un potere regolamentare delle Casse non incompatibile con il sistema delle fonti potendo la fonte primaria costituita dal decreto legislativo autorizzare una fonte subprimaria (il Regolamento della Cassa approvato con decreto ministeriale) ad introdurre norme generali ed astratte ed a tal proposito si è parlato di «sostanziale delegificazione affidata dalla legge alla autonomia degli enti previdenziali privatizzati, entro i limiti ad essa imposti» (cfr, Cass. 16 novembre 2009, n. 24202) e – si è aggiunto – «anche in deroga a disposizioni di legge precedenti».

c) tali disposizioni del d.lgs. n. 509 cit., non hanno, peraltro, attribuito agli emanandi regolamenti delle Casse la configurazione di regolamenti di delegificazione di cui alla L. n. 400 del 1988, art. 17, comma 2,( che indica i regolamenti di delegificazione come quelli “destinati a sostituire, in materie non coperte da riserva assoluta di legge, preesistenti disposizioni legislative statali, in conformità a nuove norme generali regolatrici della materia stabilite con legge, e con effetto di abrogazione differita delle disposizioni legislative sostituite) sicché ad essi – e, quindi, anche all’emanando Regolamento della Cassa di previdenza ragionieri – non è stato consentito di derogare a disposizioni collocate a livello primario, quali sono quelle dettate proprio per le Casse “privatizzate”, a cominciare dalla L. n. 335 del 1995, art.3, comma 12, che ha natura di norma imperativa inderogabile dall’autonomia normativa delle Casse privatizzate.

d) quest’ultima disposizione (L n 335/1995 art. 3 , comma 12, Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare) – che , nella sua formulazione anteriore alla modifica introdotta dalla L n 296/2006, costituisce base giuridica e parametro di legittimità della norma regolamentare in esame – sancisce testualmente: «Nel rispetto dei principi di autonomia affermati dal dlgs n 509/1994, relativo agli enti previdenziali privatizzati, allo scopo di assicurare l’equilibrio di bilancio in attuazione di quanto previsto dall’art. 2, comma 2, del predetto decreto legislativo, la stabilità delle rispettive gestioni è da ricondursi ad un arco temporale non inferiore a 15 anni. In esito alle risultanze e in attuazione di quanto disposto dall’art. 2, comma 2, del predetto decreto, sono adottati dagli enti medesimi provvedimenti di variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione del coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro rata in relazione alle anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche derivanti dai provvedimenti suddetti. Nei regimi pensionistici gestiti dai predetti enti, il periodo di riferimento per la determinazione della base pensionabile è definito, ove inferiore, secondo i criteri fissati all’art. 1, comma 17, per gli enti che gestiscono forme di previdenza sostitutive e al medesimo art. 1, comma 18, per gli altri enti. Ai fini dell’accesso ai pensionamenti anticipati di anzianità, trovano applicazione le disposizioni di cui all’art. 1, commi 25 e 26, per gli enti che gestiscono forme di previdenza sostitutive, e al medesimo art. 1, comma 28, per gli altri enti. Gli enti possono optare per l’adozione del sistema contributivo definito ai sensi della presente legge»

La norma , quindi, richiama le disposizioni di cui al d.lgs n. 509/1994 art. 2 cit., spec. commi 1 e 2, ribadendone i principi di autonomia e lo scopo di assicurare l’equilibrio di bilancio degli enti previdenziali privatizzati. In coerenza con le indicazioni risultanti dal bilancio tecnico (funzionali alla garanzia di stabilità delle gestioni, da ricondursi ad un arco temporale non inferiore a 15 anni), poi, gli stessi enti risultano contestualmente abilitati ad adottare – «nel rispetto del principio del pro rata, in relazione alle anzianità già maturate» – provvedimenti di «variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione del coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico».

e) da quanto sopra esposto ne risulta, pertanto, una sostanziale delegificazione – affidata dalla legge alla autonomia degli enti previdenziali privatizzati, entro i limiti ad essa imposti per la disciplina, tra l’altro, del rapporto contributivo e del rapporto previdenziale – concernente le prestazioni a carico degli stessi enti – anche in deroga a disposizioni di legge precedenti.

Al pari delle disposizioni di legge nelle stesse materie gli atti di delegificazione – adottati dagli enti, entro i limiti della propria autonomia – sono soggetti, altresì, a limiti costituzionali.

Coerentemente, il sindacato giurisdizionale – su tali atti di delegificazione – ne investe il rispetto, da un lato, dei limiti imposti alla autonomia degli enti – dal quale dipende la loro idoneità a realizzare l’effetto perseguito, di abrogare, appunto, o derogare disposizioni di legge e, dall’altro, dei limiti costituzionali, in funzione della (eventuale) caducazione degli atti medesimi (art 1418 e 1324 cc), per contrasto con norme imperative .

Lo stesso sindacato giurisdizionale – circa il rispetto dei limiti imposti all’autonomia degli enti, appunto, e dei limiti costituzionali – investe (anche) gli atti di delegificazione, posti in essere dagli enti sulla base della legislazione successiva.

3.2.2 Ciò premesso va rilevato che questa Corte ha esposto con riferimento a fattispecie analoga relativa la Cassa commercialisti (Cass 25212/09) che «l’autonomia degli stessi enti, tuttavia, incontra un limite fondamentale, imposto dalla stessa disposizione che la prevede (ossia dal predetto d.lgs n. 509/1994 art. 2), la quale definisce espressamente i tipi di provvedimento da adottare, identificati, appunto, in base al loro contenuto (“variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione dei coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico nel rispetto del principio  del pro rata in relazione alle anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche derivanti dai provvedimenti suddetti“)».

Esula, tuttavia, dal novero (una sorta di numerus clausus) degli stessi provvedimenti – e risulta incompatibile, peraltro, con il «rispetto del principio del pro rata (…)» – qualsiasi provvedimento degli enti previdenziali privatizzati (quale, nella specie, l’art. 22 del Regolamento di disciplina del regime previdenziale), che introduca – a prescindere dal «criterio di determinazione del trattamento pensionistico» – la previsione di una trattenuta a titolo di «contributo di solidarietà» sui trattamenti pensioni già quantificati ed attribuiti.

Ed invero sul punto deve evidenziarsi che la imposizione di un “contributo di solidarietà” sui trattamenti pensionistici già in atto non integra, all’evidenza, né una “variazione delle aliquote contributive”, né una “riparametrazione dei coefficienti di rendimento”. Ma alla stessa conclusione deve pervenirsi, tuttavia,  con riferimento ad “ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico”. La previsione relativa intende riferirsi, infatti, a tutti i provvedimenti, che – al pari di quelli specificamente identificati nominativamente (di “variazione delle aliquote contributive”, appunto, e di “riparametrazione dei coefficienti di rendimento”) – incidano su “ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico”.

Ne esula, quindi, qualsiasi provvedimento, che – lungi dall’incidere sui criteri di determinazione del trattamento pensionistico da adottarsi nel rispetto o tenuto conto del principio del pro rata , ai sensi delle successive formulazioni dell’art. 3, comma 12, I. n 335/1995 e finalizzato al solo riequilibrio finanziario rispetto ai limiti di stabilità imposti dalla legge – imponga una trattenuta su detto trattamento già determinato, in base ai criteri ad esso applicabili , quale limite esterno della sua misura.

3.2.3 Né a diverse conclusioni, e dunque alla legittimità della trattenuta, si può giungere attraverso il richiamo alla L. 296/2006 di modifica dell’art 3, comma 12, L. 335/1995 in quanto detta norma incide sul sistema del pro rata che è estraneo alla tematica del contributo di solidarietà . La citata sopravvenuta normativa non può, pertanto, essere intesa nel senso preteso dalla Cassa di fonte del potere di introdurre prestazioni patrimoniali a carico dei pensionati, quale è il contributo di solidarietà .

Quanto alla disposizione di cui all’art. 1 comma 488 della L n 147/2013, qualificata come di interpretazione autentica , – secondo cui : «L’ultimo periodo della L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 763, si interpreta nel senso che gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al medesimo comma 763 ed approvati dai Ministeri vigilanti prima della data di entrata in vigore della L. 27 dicembre 2006, n. 296, si intendono legittimi ed efficaci a condizione che siano finalizzati ad assicurare l’equilibrio finanziario di lungo termine», va rilevato che questa Corte (cfr. Cass. 6702/2016, Cass. 7568/2017) ha già affermato che «quest’ultimo intervento legislativo non incide sulla soluzione della presente questione, dal momento che la norma in esame pone come condizione di legittimità degli atti che essi siano finalizzati ad assicurare l’equilibrio finanziario a lungo termine, mentre sicuramente tale finalità non rappresenta un connotato del contributo straordinario di solidarietà, proprio perché di carattere provvisorio e limitato nel tempo, cosi come affermato dalla stessa ricorrente». Va ulteriormente considerato che, comunque, non può prescindersi dalla considerazione che la norma di cui all’ultimo periodo dell’art. 1, comma 763, L. 27 dicembre 2006, n. 296, non può che riguardare i provvedimenti che hanno inciso sui criteri di determinazione del trattamento pensionistico dei professionisti iscritti alla Cassa e non già la materia che esula dai poteri delle Casse, quale quella in esame .

3.2.4 Appare utile, al fine di confermare l’estraneità del contributo di solidarietà ai criteri di determinazione del trattamento pensionistico e conseguentemente anche al principio del necessario rispetto del pro rata, richiamare, altresì, la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 173/2016 che, nel valutare l’analogo prelievo disposto dall’art. 1, comma 486, L. n. 147/2013, ha affermato che si è in presenza di un «prelievo inquadrabile nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte per legge, di cui all’art. 23 Cost., avente la finalità di contribuire agli oneri finanziari del sistema previdenziale» (Cass. 178/2000; Cass. 22/2003).

3.2.5 Sulla base delle considerazioni che precedono deve concludersi nel senso che esula dai poteri riconosciuti dalla normativa la possibilità per le Casse di emanare un contributo di solidarietà in quanto , come si è detto, esso, al di là del suo nome, non può essere ricondotto ad un «criterio di determinazione del trattamento pensionistico», ma costituisce un prelievo che può essere introdotto solo dal legislatore .

3.2.6 Le ragioni che hanno indotto questa Corte a ritenere che tra i poteri della Cassa non vi sia anche quello di applicare ai pensionati un contributo di solidarietà consente di escludere che la citata e recente sentenza della Corte Costituzionale, che ha concluso per la legittimità costituzionale dell’art. 1 comma 486 della legge finanziaria del 2014 (ritenendo sussistere «sia pur al limite», rispettate nel caso dell’intervento legislativo in esame le condizioni dalla Corte enunciate per la legittimità dell’intervento quali operare all’interno del complessivo sistema della previdenza; essere imposto dalla crisi contingente e grave del predetto sistema; incidere sulle pensioni più elevate, in rapporto alle pensioni minime; presentarsi come prelievo sostenibile; rispettare il principio di proporzionalità; essere comunque utilizzato come misura una tantum) possa incidere sulle conclusioni qui assunte.

3.2.7 II terzo, quarto e quinto motivo vanno quindi disattesi.

4. In definitiva l’impugnazione va definita con il rigetto del primo, terzo, quarto e quinto motivo e con l’accoglimento del secondo motivo e rinvio alla Corte d’Appello di Firenze, affinché decida sulla fondatezza o meno dell’eccezione di prescrizione il cui esame è stato pretermesso dal giudice di secondo grado.

P.Q.M.

Accoglie il secondo motivo di ricorso, rigetta gli altri, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’Appello di Firenze, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.