CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 20 agosto 2019, n. 21536 – Addebito relativo alla contribuzione per malattia e maternità – Requisiti per l’assoggettamento alla contribuzione

Cartella di pagamento – Addebito relativo alla contribuzione per malattia e maternità – Requisiti per l’assoggettamento alla contribuzione

Fatti di causa

1. La Corte d’appello di Genova, con sentenza del 21 ottobre 2013, ha confermato la sentenza di primo grado, di accoglimento dell’opposizione proposta da A. Savona (A.R.T.E. della Provincia di Savona), ex IACP (d’ora in poi: A.), avverso la cartella di pagamento e l’avviso di addebito relativi alla contribuzione per malattia e maternità dei dipendenti dell’Azienda in riferimento ai periodi gennaio – febbraio e maggio – dicembre 2009.

2. Per la Corte d’appello l’Azienda, pur avendo assunto natura ibrida, non presentava i requisiti per l’assoggettamento alla contribuzione in oggetto, rappresentati dall’avvenuta privatizzazione e dal capitale di tipo misto e, alla stregua dell’art. 2, comma 2, della legge della Regione Liguria n. 9 del 1998, costituiva un ente pubblico economico strumentale alla Regione, dotato di personalità giuridica, volto a perseguire, sia pure con forme privatistiche, finalità proprie della Regione, gestendone il patrimonio edilizio con assoggettamento a procedure ad evidenza pubblica e soggezione al controllo pubblico per le nomine, la gestione e il bilancio, e che a ciò conseguiva l’esclusione della privatizzazione dell’ente, in senso formale e sostanziale, non essendosi avuto il passaggio della titolarità della proprietà dei beni dalla mano pubblica a quella privata; inoltre, neppure poteva parlarsi di «capitale misto», in quanto A. aveva acquisito la gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica (art. 3, comma 4, legge regionale n. 9 del 1998 cit.) e godeva di autonomia patrimoniale, sicché il patrimonio era interamente pubblico e non risultava essere stato affidato all’azienda ulteriore patrimonio da parte di soggetti privati, come previsto dall’art. 3, comma 4, lettera c, della citata legge regionale.

3. Avverso tale sentenza ricorrente l’INPS, anche quale procuratore speciale della S.C.C.I. s.p.a. con un unico, articolato motivo; resiste, con controricorso, illustrato da memoria, l’Azienda Regionale Territoriale per l’Edilizia della Provincia di Savona che ha depositato memoria di costituzione di altro difensore, avv. F.C., unitamente al difensore già in atti.

Motivi della decisione

4. Con il motivo di ricorso si denunciano violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge 11 gennaio 1943, n. 138 (contribuzione di malattia); dell’art. 21 della legge 30 dicembre 1971, n. 1204 (contribuzione di maternità); art. 20 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; legge della Regione Liguria 12 marzo 1998, n. 9.

5. Sulla base della ricostruzione del quadro normativo – statale e  regionale – di riferimento l’INPS, fra l’altro, sottolinea che: 1) la suindicata legge regionale, nel disciplinare la trasformazione degli IACP regionali in Aziende Regionali Territoriali per l’Edilizia, ha configurato tali aziende come enti pubblici di natura economica, strumentali alla Regione, dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale, patrimoniale e contabile; 2) a conclusione del menzionato processo di trasformazione l’A. ha ottenuto l’iscrizione alla Camera di Commercio, in conseguenza della acquisita configurazione di ente pubblico economico; 3) l’oggetto sociale di A. include anche l’acquisizione di immobili da privati e la stipulazione di contratti di diritto privato con privati cittadini; 4) la legge regionale n. 9 del 1998 ha stabilito che al personale dipendente dalle Aziende si debba applicare il trattamento giuridico, economico e previdenziale previsto dal CCNL proprio degli IACP trasformati in aziende oppure – in mancanza e per quanto compatibile con la natura degli enti – quello delle Aziende municipalizzate; 5) il rapporto previdenziale, relativo ai dipendenti delle Aziende regionali in oggetto, è instaurato con l’INPS, attraverso il versamento della contribuzione per invalidità, vecchiaia e superstiti al Fondo previdenza lavoratori dipendenti.

6. La controversia nasce dal mancato versamento, da parte dell’ARTE di Savona, nel periodo gennaio – febbraio e maggio – dicembre 2009, della contribuzione per maternità e per disoccupazione (quest’ultima, per i soli operai) che, ad avviso dell’Istituto, doveva decorrere dal 1 gennaio 2009, in base all’art. 20, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 citato.

7. Tale ultima disposizione stabilisce che: «a decorrere dal 1 gennaio 2009, le imprese dello Stato, degli enti pubblici e degli enti locali privatizzate e a capitale misto sono tenute a versare, secondo la normativa vigente: a) la contribuzione per maternità; b) la contribuzione per malattia per gli operai».

8. L’Istituto ricorda che la disciplina fondamentale relativa alle prestazioni economiche di malattia in favore dei lavoratori dipendenti è dettata dalla legge 11 gennaio 1943, n. 138, la quale, fra l’altro, esclude dall’obbligo di versamento del contributo di finanziamento dell’indennità di malattia (art. 6, secondo comma) le ipotesi in cui il relativo trattamento economico venga corrisposto per legge o per contratto collettivo dal datore di lavoro o da altri enti.

9. Nella successiva legislazione, in continuità con le disposizioni dei contratti collettivi corporativi di settore, sono sempre stati indicati come destinatari dell’indennità giornaliera di malattia soltanto gli operai, quindi non le altre categorie di personale (come, per esempio, gli impiegati).

10. L’indennità per la maternità è attualmente disciplinata dell’art. 79 del d.lgs. 26 marzo 2001, n. 151 (come via via modificato) che stabilisce che i datori di lavoro devono provvedere al relativo finanziamento con un contributo sulle retribuzioni di tutti i lavoratori dipendenti, di misura diversa a seconda del settore di attività del datore di lavoro stesso.

11. In tale contesto normativo l’INPS sottolinea come l’interpretazione dell’art. 20, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 cit. sostenuta nella sentenza impugnata – in base alla quale le imprese degli enti regionali, come l’A., sono esclusi dal campo di applicazione della norma – potrebbe portare alla conclusione o che i dipendenti delle suddette imprese non abbiano diritto a ricevere alcuna prestazione per maternità o per malattia (visto che il sistema previdenziale è attualmente integralmente contributivo) ovvero che il relativo finanziamento debba essere posto a carico di tutta la collettività.

12. Il ricorso è da accogliere dandosi continuità ai precedenti di questa Corte (v. Cass. n. 5429 del 2019; Cass. n. 2332 del 2016; Cass. n. 9404 del 2014).

13. Sulla natura dell’ente in quanto tale da condizionare la decisione sulle questioni di dettaglio inerenti alle singole contribuzioni e ai fini dell’accertamento dell’obbligo contributivo per cui è causa, Cass. n.2756 del 2014 cit., con ampia motivazione e disamina dell’assetto istituzionale e delle scelte dei legislatori regionali, e in particolare del legislatore regionale genovese, ha già affermato che risulta contraria, alla legislazione regionale, l’esclusione dell’obbligo di A. di versare i contributi in argomento sulla base di una interpretazione dell’art. 20, comma 2, d.l. n.112 cit. legata al dato testuale che, pur volendo considerare compresi dalla norma gli enti regionali, comunque essa sarebbe inapplicabile all’A. in quanto tale ente, pur avendo assunto natura ibrida, non avrebbe i requisiti per l’assoggettamento alla contribuzione in oggetto, rappresentati dalla avvenuta privatizzazione e dal capitale di tipo misto.

14. In primo luogo perché tale impostazione risulta essere basata su una premessa non condivisibile, rappresentata dal considerare il testo della norma come preciso dal punto di vista tecnico-giuridico, mentre esso va inteso in senso a-tecnico ed omnicomprensivo di tutti gli enti che svolgono attività di impresa a partecipazione pubblica (di qualsiasi tipo) e, nel caso di specie, essa risulta anche contraria alla legislazione regionale di riferimento.

15.L’art. 2, comma 2, della legge della Regione Liguria n. 9 del 1998 – non modificato sul punto – definisce gli A. regionali come enti pubblici economici, strumentali alla Regione, dotati di personalità giuridica, che perseguono, sia pure con forme privatistiche, finalità proprie della Regione e prevede altresì che alle Aziende possa essere affidato, oltre al patrimonio pubblico anche ulteriore patrimonio da parte di soggetti privati (art. 3, comma 4, della legge regionale richiamata).

16. La legislazione ligure prevede anche la possibilità per i suddetti enti pubblici economici di partecipare o costituire società per l’esercizio dei compiti istituzionali o per altre attività imprenditoriali nel settore.

17. Pertanto – diversamente da quel che afferma la Corte genovese – non può escludersi che, nel caso di specie, l’ente di cui si tratta abbia acquisito natura tale da essere ricompreso nella sfera di applicazione della norma impugnata, in quanto ai suddetti fini è sufficiente fare riferimento alla configurazione che all’ente è stata data dal legislatore regionale, mentre non è rilevante il fatto che alcune tra le previste disposizioni – destinate ad incrementare gli aspetti privatistici dell’attività della Azienda – non abbiano avuto ancora applicazione.

18.Infine, come già affermato da questa Corte (cfr., da ultimo, Cass. n. 5429 del 2019), dal punto di vista previdenziale e pensionistico il personale degli IACP (in coerenza con la natura degli enti, confermata anche dall’art. 1 co. 2° d.lgs. n. 165 del 2001, che comprende gli IACP tra le amministrazioni pubbliche) è stato iscritto all’INPDAP, gestione ex CPDEL (che poi è confluito nell’INPS a decorrere dal 1° gennaio 2012 ai sensi del d.l. n. 201 del 2011 convertito in legge n. 214 del 2011), mentre, via via che venivano disposte le trasformazioni, i dipendenti degli enti e delle strutture sostitutive degli IACP sono stati iscritti all’I.N.P.S. per l’assicurazione IVS (c.d. previdenza maggiore).

19. Fino a quando gli IACP sono rimasti pubbliche amministrazioni, le  prestazioni relative alla c.d. previdenza minore (per malattia degli operai e per maternità) sono state regolate dal regime proprio di tali amministrazioni, secondo il quale il relativo trattamento economico viene corrisposto direttamente dalle amministrazioni o enti di appartenenza; nulla è stato espressamente disposto riguardo alle prestazioni di c.d. previdenza minore in riferimento ai dipendenti degli enti e delle strutture sostitutive degli IACP.

20. Nondimeno, è regola generale per gli iscritti all’INPS per l’assicurazione IVS che è sempre l’I.N.P.S. medesimo a provvedere anche alle prestazioni della c.d. previdenza minore, sulla base dei contributi versati dai datori di lavoro e, nel silenzio della legge, non può che farsi riferimento a tale regola generale, che corrisponde anche all’esigenza di applicare a tutti i dipendenti dei suddetti enti – comunque denominati e configurati – la medesima disciplina anche previdenziale (v. Cass. n. 5429 del 2019 cit. ).

21. Neppure possono richiamarsi, al fine di individuare quali siano le caratteristiche sostanziali dell’ente pubblico, la normativa comunitaria e la nozione di organismo pubblico all’interno della disciplina degli appalti sul presupposto che detta normativa fornisca una nozione unitaria di organismo pubblico.

22. Che consista in un servizio pubblico locale l’attività esercitata mediante una società di diritto privato e la partecipazione pubblica alla stessa hanno rilievo a fini diversi da quelli previdenziali, preoccupandosi il legislatore comunitario e quello nazionale che non vengano lese le dinamiche della concorrenza nel mercato, all’uopo introducendo misure antitrust e misure legislative di promozione che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione.

23. La finalizzazione della società di capitali alla gestione in house di un servizio pubblico – il che accade ove la pubblica amministrazione provveda in proprio al perseguimento di scopi pubblici attribuendo l’appalto o il servizio ad altra entità mediante il sistema dell’affidamento diretto, c.d. in house providing, cioè senza gara – non muta la natura giuridica privata della società riguardo alle ricadute previdenziali dei rapporti di lavoro, assumendo rilievo, nell’ordinamento nazionale e comunitario, solo riguardo al mercato e alla tutela della concorrenza.

24. Si aggiunga che Cass., Sez.U. n. 28606 del 2009, nello statuire che spetta al giudice ordinario la giurisdizione in tema di azione di risarcimento dei danni subiti da una società a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite degli amministratori o dei dipendenti, ha affermato che non è configurabile, avuto riguardo all’autonoma personalità giuridica della società, né un rapporto di servizio tra l’agente e l’ente pubblico titolare della partecipazione né un danno direttamente arrecato allo Stato o ad altro ente pubblico, idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei conti.

25.Tale principio è stato adottato da tutta la giurisprudenza successiva delle Sezioni Unite anche in relazione a società per azioni a partecipazione pubblica maggioritaria o totalitaria, anche se sottoposte a penetranti poteri di controllo dell’ente pubblico e anche ove la S.p.A. gestisca un servizio pubblico essenziale (cfr., fra le altre, Cass., Sez.U. nn. 20940, 14957, 14655 del 2011);

26. Non costituiscono indici della natura pubblica dell’ente né il controllo della Corte dei Conti (considerato il denaro pubblico utilizzato) né i vincoli di finanza pubblica (atteso che l’impegno di capitale pubblico impone comunque il rispetto dei principi di imparzialità, di economicità e di buon andamento della pubblica amministrazione) e la giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente affermato che le disposizioni del codice civile sulle società per azioni a partecipazione pubblica non valgono a configurare uno statuto speciale delle stesse e che la scelta della pubblica amministrazione di acquisire partecipazioni in società private implica l’assoggettamento alle regole proprie della forma giuridica prescelta.

27. Va poi richiamata la consolidata giurisprudenza di questa Corte che, con riferimento ai cosiddetti contributi minori, ha confermato l’obbligo, in capo alle società con partecipazione maggioritaria dell’ente locale, della corresponsione all’I.N.P.S. (cfr., ex aliis, Cass. n. 19761 del 2015; Cass. n. 18455 del 2014; Cass. nn. 24524, 20818, 22318 del 2013).

28.La forma societaria di diritto privato è, per l’ente locale, la modalità di gestione consentita dalla legge e prescelta dall’ente stesso in ragione della duttilità dello strumento giuridico, in cui il perseguimento dell’obiettivo pubblico è caratterizzato dall’accettazione delle regole del diritto privato e, giova ribadire, la finalità perseguita dai legislatori nazionale e comunitario nella promozione di strumenti non autoritativi per la gestione dei servizi pubblici locali è specificamente quella di non ledere le dinamiche della concorrenza, assumendo rilevanza determinante, in ordine all’obbligo contributivo, il passaggio del personale addetto alla gestione del servizio dal regime pubblicistico a quello privatistico (cfr. Cass. nn. 27513 e 20818 del 2013).

29. Infine neanche risulta scalfito quanto sin qui detto dai rilievi svolti nella memoria illustrativa evocando plurime e recenti  innovazioni legislative per inferirne la classificazione di A. Savona quale ente pubblico e pubblica amministrazione e, conseguentemente, l’inapplicabilità delle disposizioni a fondamento della pretesa contributiva dell’INPS, trattandosi dì modifiche normative tutte successive al deposito del ricorso in opposizione e come tali estranee al thema decidendum.

30. In conclusione, la sentenza della Corte di appello di Genova deve essere cassata e non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito con il rigetto delle opposizioni.

31. La peculiare problematicità della questione dibattuta sulla quale gli arresti giurisprudenziali sono intervenuti solo in epoca successiva al deposito degli atti introduttivi consiglia la compensazione delle spese dell’intero processo.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta le opposizioni a cartella ed avviso di addebito; spese compensate dell’intero processo.