CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 20 maggio 2021, n. 13917 – In tema di ripetibilità delle prestazioni assistenziali indebite per mancanza del requisito reddituale, trovano applicazione, in sostanza, il D.L. n. 850 del 1976 e l’ art. 3 ter, convertito in L. n. 29 del 1977, il D.L. n. 173 del 1988, art. 3, comma 9, convertito nella L. n. 291 del 1988

Assegno sociale – Superamento del reddito – Accertamento – Dolo del beneficiario

Fatti di causa

1. Con sentenza n. 228 del 2015, la Corte d’appello di Lecce ha accolto l’impugnazione proposta da Vito Imperiale avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede, di rigetto della sua domanda di accertamento della irripetibilità delle somme che l’INPS aveva chiesto in restituzione in ragione dell’accertato superamento del reddito previsto per l’attribuzione dell’assegno sociale dal gennaio 2006 al 31 agosto 2007.

2. La Corte d’appello, posto che l’Imperiale non aveva contestato che il pagamento fosse indebito ma ne aveva eccepito l’irripetibilità in quanto derivante da errore commesso dall’Istituto e stante la propria buona fede, ha fatto applicazione dell’art. 13 l. n. 412 del 1991 e dei principi espressi dalla giurisprudenza di legittimità, ritenendo che nella concreta fattispecie non ricorresse il dolo del beneficiario (inteso quale mera consapevolezza della effettiva insussistenza del diritto a prescindere dall’esistenza di comportamenti attivi diretti ad ingannare l’Ente), essendo il dato relativo alla percezione di rendita estera – concessa a seguito di domanda presentata all’INPS del luogo di residenza – necessariamente conosciuto dall’Istituto.

3. Avverso tale sentenza ricorre per cassazione l’INPS sulla base di un motivo.

4. Resiste con controricorso V.I..

Ragioni della decisione

5. Con l’unico motivo l’INPS deduce la violazione ed errata applicazione dell’art. 13 l. n. 412 del 1991, dell’art. 3, comma 6, l. n. 335 del 1995 e dell’art. 2033 c.c.

L’Istituto evidenzia che l’indebito era stato determinato dalla percezione di somme a titolo di assegno sociale e che, per tale ragione, attesa la natura assistenziale della prestazione non poteva farsi applicazione della disciplina dell’indebito previdenziale contenuta nell’art. 13 l. n. 412 del 1991, ma bensì di quella dell’indebito assistenziale che, in sostanza, si dovrebbe rinvenire nel disposto dell’art. 2033 c.c. e nelle specifiche previsioni relative a ciascuna prestazione, secondo la discrezionale valutazione del legislatore (come disposto ad es. dall’art. 42, comma 5, d.l. n. 269 del 2003 conv. in l. n.326 del 2003 ma solo per ratei maturati prima del 2 ottobre 2003).

6. Il ricorso è fondato anche se per ragioni non coincidenti con quelle esposte dal ricorrente.

7. La formulazione del motivo si incentra sulla natura assistenziale e non previdenziale della prestazione indebita che è, come si è detto, l’assegno sociale erogato ai sensi dell’art. 3, comma 6, l. n. 335 del 1995.

Sostiene il ricorrente che se l’indebito è riferito ad una prestazione assistenziale, al di fuori delle ipotesi qui non ricorrenti espressamente regolate dalla legge, l’unica disciplina applicabile sarebbe l’art. 2033 c.c. che non subordina l’obbligo di restituzione a particolari stati soggettivi dell’accipiens ad eccezione della decorrenza degli interessi.

8. In linea generale, può affermarsi che sono prestazioni assistenziali quelle riconducibili all’art. 38 comma 1, laddove è disposto che quanti siano privi dei mezzi necessari per vivere hanno diritto al mantenimento ed all’assistenza sociale. Inoltre, per l’art. 128 del d. Igs. 31 marzo 1998 n. 112, richiamato dalla l. n. 328 del 2000 art. 1, le prestazioni sociali constano di interventi configurabili quali attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della vita.

9. All’interno di questo riferimento generale, che fornisce i parametri positivi di qualificazione delle prestazioni economiche pubbliche, va esaminata la misura economica dell’assegno sociale previsto dall’art. 3, comma 6, l. n. 335 del 1995, la cui natura assistenziale non è possibile mettere seriamente in dubbio posto che, oltre che rispondere alle finalità sopra indicate, non attinge ad alcuna provvista contributiva gravando sulla fiscalità generale ( Cass. n. 16088 del 2020).

10. Tale qualificazione induce a svalutare, ai fini dell’individuazione della disciplina dell’indebito, il rinvio testuale che il primo comma dell’art. 52 l. n.88 del 1989 opera(va) alla pensione sociale di cui alla legge n. 153 del 1969, prestazione da cui origina l’assegno sociale.

11. Se è vero, infatti, che l’art. 3, comma 7, l. n. 335 del 1995, prevede – per quanto non diversamente disposto- l’applicazione all’assegno sociale delle disposizioni in materia di pensione sociale di cui alla legge 30 aprile 1969, n. 153, e succ. modif. e integ., va accordato maggior peso a considerazioni di tipo sistematico poggiate sulla significativa modifica, non solo terminologica, che la prestazione ha subito variando da “pensione” ad “assegno” posto che, come notato in dottrina, la trasformazione è sostanziale, perché cambia la natura della prestazione medesima, che assume il carattere della provvisorietà laddove la pensione ha il carattere della definitività.

12. Dunque, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, non può farsi applicazione della disciplina della ripetizione dell’indebito tracciata dall’art. 52 l. n. 88 del 1989 e dall’art. 13 della legge n. 412 del 1991.

Tali disposizioni, secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità (da ultimo vd. Cass. n. 31373 del 2019), sono infatti volte a disciplinare esclusivamente una indebita erogazione in relazione ad un rapporto previdenziale pensionistico, né pare possibile adottare un’interpretazione  nalogica della citata disposizione introdotta dal legislatore del 1989, ostandovi la consolidata giurisprudenza di legittimità nel senso del carattere eccezionale delle disposizioni sull’indebito, non suscettibili di interpretazione analogica ed applicazione ad altre prestazioni previdenziali (v., fra le altre, Cass. n. 28517 del 2008; Cass. n. 3824 del 2011) o assistenziali indebite (v., fra le altre, Cass. nn. 15550 e 15719 del 2019, Cass. nn. 28771 e 5059 del 2018).

13. E’ vero, in sostanza, che, come sostiene l’INPS, in materia di indebito assistenziale non si possa fare applicazione della disciplina della L. n. 412 del 1991, art. 13, che si riferisce all’indebito previdenziale. Ma, deve pure darsi atto della giurisprudenza formatasi a proposito della disciplina dell’indebito assistenziale, a partire da quella che si è occupata di segnare i confini tra la generale sfera di applicabilità dell’art. 2033 c.c. e la disciplina espressa dallo speciale settore dell’ordinamento assistenziale.

14. La giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia di indebito assistenziale pur affermando (con le ordinanze n. 264/2004 e n. 448/2000) che non sussiste un’esigenza costituzionale che imponga per l’indebito previdenziale e per quello assistenziale un’identica disciplina, ha ritenuto che operi anche “in questa materia un principio di settore, onde la regolamentazione della ripetizione dell’indebito è tendenzialmente sottratta a quella generale del codice civile” (ord. n. 264/2004). La Corte Costituzionale ha evidenziato che ” […] il canone dell’art. 38 Cost., appresta al descritto principio di settore una garanzia costituzionale in funzione della soddisfazione di essenziali esigenze di vita della parte più debole del rapporto obbligatorio, che verrebbero ad essere contraddette dalla indiscriminata ripetizione di prestazioni naturaliter già consumate in correlazione – e nei limiti – della loro destinazione alimentare (C. Cost. n. 39 del 1993; n. 431 del 1993)”.

15. Su questa premessa, Cassazione n. 12406 del 2003 ha affermato che <[…] l’esigenza di interpretazione costituzionalmente orientata al rispetto dell’art. 38, comma 1, Cost., quanto alla necessaria protezione apprestata dal sistema di assistenza sociale, impone di considerare auto applicativo il principio di settore richiamato dalla […] giurisprudenza della Corte costituzionale, inteso come idoneo a coprire tendenzialmente l’area dell’indebito assistenziale>.

Pertanto, restano disciplinate dall’art. 2033 c.c. solo le ipotesi in cui la fattispecie concreta difetti degli elementi essenziali per consentire l’ingresso all’interno del settore protetto, come ad esempio accade quando la prestazione sia stata erogata senza che il percettore ne abbia fatto domanda, ovvero quando non vi sia alcuna relazione tra la prestazione e la situazione di fatto esistente, poiché in entrambi i casi non si giustifica la deroga alla disciplina comune dell’indebito.

16. Una volta, però, che la concreta fattispecie si collochi all’interno del settore assistenziale, la giurisprudenza di questa Corte ha individuato, in relazione alle singole e diversificate fattispecie esaminate, una articolata disciplina che distingue vari casi, a seconda che il pagamento non dovuto afferisca, volta per volta, alla mancanza dei requisiti reddituali, di quelli sanitari, di quelli socio economici (incollocazione o disoccupazione) o a questioni di altra natura (come ad es. l’esistenza di ricovero ospedaliero gratuito nel caso dell’indennità di accompagnamento).

17. In tali direzioni si è andato consolidando il principio secondo il quale (Cass n. 16080 del 2020; Cass. n. 11921 del 2015; Cass n. 1446 del 2008), trova applicazione la regola, propria del sottosistema assistenziale, che esclude la ripetizione in presenza di situazioni di fatto variamente articolate, ma comunque aventi generalmente come minimo comune denominatore la non addebitabilità all’accipiens della erogazione non dovuta ed una situazione idonea a generare affidamento.

Regole specifiche ricorrono per l’indebito riconnesso al venire meno dei requisiti sanitari (art. 37, co. 8, L. 448/1998), che consente la ripetibilità fin dal momento dell’esito sfavorevole della visita di verifica, mentre altro discorso va fatto rispetto all’indebito riconnesso al venire meno dei requisiti economici (in tal senso Cass. 28771 del 2018).

18. Il ricorrente sostiene che, rispetto al venire meno dei requisiti economici, la regola sarebbe quella di piena ripetibilità e che essa andrebbe desunta dal disposto dell’art. 42, co. 5, d.l. 269/2003, conv. in L. 326/2003 e ciò in quanto la disposizione, dopo avere demandato ad una determinazione interdirigenziale la fissazione delle modalità tecniche per le verifiche telematiche sui redditi, afferma che «non si procede alla ripetizione delle somme indebitamente percepite, prima della data di entrata in vigore del presente decreto, dai soggetti privi dei requisiti reddituali». Sicché, secondo l’ente erogatore, dalla limitazione della ripetibilità ai periodi anteriori rispetto all’entrata in vigore del decreto legge, dovrebbe trarsi la conclusione che, rispetto ai periodi successivi, varrebbe un regime di piena ripetibilità, secondo le regole civilistiche di cui all’art. 2033 c.c.

19. Tale conclusione, in conformità con quanto già espresso da Cass. n. 28771 del 2018 citata, non può però essere condivisa, in quanto le disposizioni richiamate non implicano un necessario contrasto rispetto alle precedenti previsioni generali secondo cui la ripetizione è ammessa solo dal momento dell’accertamento da parte dell’ente dell’indebito, previsioni da ravvisare secondo la giurisprudenza di questa Corte di cassazione nel quadro normativo costituito dal D.L. n. 850 del 1976, art. 3 ter, convertito in L. n. 29 del 1977, dal D.L. n. 173 del 1988, art. 3, comma 9, convertito nella L. n. 291 del 1988 (cfr. Cass. 1 ottobre 2015, n. 19638; Cass. 17 aprile 2014, n. 8970; Cass. 23 gennaio 2008, n. 1446; Cass. 28 marzo 2006, n. 7048; Cass. n. 1446 del 2008; Cass 26 aprile 2002, n. 6091).

La disposizione in commento, per un verso, non contiene nulla di esplicito rispetto alla disciplina, per il futuro, della ripetibilità; del resto essa conserva comunque portata normativa, ove la si intenda quale generalizzata sanatoria del pregresso, estesa anche al caso in cui vi fossero già stati accertamenti di indebito, in connessione con le regole interdirigenziali di verifica che venivano contestualmente previste.

20. Dunque non può dirsi che la disposizione in questione abbia l’effetto di escludere l’indebito derivante dal venir meno dei requisiti reddituali dall’applicazione della citata disciplina generale dell’indebito assistenziale.

Anzi, dall’insieme delle norme e delle pronunce sopra esaminate si trae conferma del principio secondo il quale l’indebito assistenziale per venire meno dei requisiti reddituali, inteso rigorosamente quale venir meno del titolo all’erogazione di una prestazione che era stata chiesta e si aveva diritto a percepire, determina il diritto a ripetere le somme versate solo a partire dal momento in cui l’ente preposto accerti il superamento dei requisiti reddituali; ciò a meno che risulti provato che l’accipiens si trovasse, al momento della percezione, in situazione nella quale manchi l’affidamento alla cui tutela sono preposte le norme limitative della ripetibilità dell’indebito.

21. In definitiva, e con riguardo particolare alla presente fattispecie ove l’indebito risulta essersi determinato in ragione dei maggiori redditi percepiti ostativi all’assegno sociale erogato ex art. 3, comma 6, l. n. 335 del 1995, (coerentemente con quanto affermato da Cass. n. 16088 del 2020; Cass. n. 26036 del 15/10/2019; Cass. n.28771 del 2018; Cass. n. 1446 del 2008) va  riaffermato il principio secondo il quale, in assenza di norme specifiche che dispongano diversamente, l’indebito è ripetibile solo a partire dal momento in cui intervenga il provvedimento che accerta il venir meno delle condizioni di legge, e ciò a meno che non ricorrano ipotesi che escludano qualsivoglia affidamento dell'”accipiens”. La ripetizione sarà possibile in presenza di una situazione di fatto avente come minimo comun denominatore la non addebitabilità al percipiente della erogazione non dovuta e la presenza di un legittimo affidamento.

22. La sentenza impugnata, risolvendo la questione attraverso l’applicazione dell’art. 13, comma 1, della legge n. 412 del 1991 che ha interpretato le disposizioni di cui all’articolo 52, comma 2, della legge 9 marzo 1989, n. 88, non ha deciso in modo conforme alla giurisprudenza di questa Corte, secondo quanto indicato sin qui, per cui, per le considerazioni che precedono e per la necessità di accertare in fatto la sussistenza in concreto della situazione di non addebitabilità al percipiente dell’erogazione non dovuta e la presenza di una situazione idonea a creare legittimo affidamento, il ricorso deve essere accolto nei sensi sopra indicati.

Il ricorso va, quindi, accolto nei sensi di cui in motivazione e la sentenza impugnata va cassata con rinvio alla Corte d’appello di Lecce in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità, che nell’esaminare la causa si atterrà al seguente principio di diritto:

a) “Nello specifico ambito delle prestazioni economiche di assistenza sociale, quale deve intendersi l’assegno sociale previsto dall’art. 3, comma 6, legge n. 335 del 1995, la disciplina particolare della ripetibilità delle prestazioni indebitamente erogate va ricercata nella normativa appositamente dettata in materia, non potendo trovare applicazione in via analogica – ma neppure estensiva stante il carattere derogatorio dell’art. 2033 c.c., di disposizioni di questo genere – le regole dettate con riferimento alle pensioni o altri trattamenti previdenziali“;

b) “In tema di ripetibilità delle prestazioni assistenziali indebite per mancanza del requisito reddituale, trovano applicazione, in sostanza, il D.L. n. 850 del 1976 e l’ art. 3 ter, convertito in L. n. 29 del 1977, il D.L. n. 173 del 1988, art. 3, comma 9, convertito nella L. n. 291 del 1988);

c) conseguentemente, accertata la mancanza del requisito reddituale, vanno restituiti i ratei indebitamente erogati a partire dalla data del provvedimento che accerta che la prestazione assistenziale non era dovuta, salvo che l’erogazione indebita sia addebitabile alla parte percipiente e non sussistano le condizioni di un legittimo affidamento“.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, nei sensi di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Lecce in diversa composizione.