CORTE DI CASSAZIONE – Sentenza 30 novembre 2018, n. 31085 – Per il periodo antecedente l’entrata in vigore il d.lgs. n. 150 del 2009 ai procedimenti disciplinari dei docenti della scuola pubblica si applicano le disposizioni di cui agli artt. da 100 a 123 del d.P.R. n. 3 del 1957

Pubblico impiego – Docente – Sanzione disciplinare – Trattamento economico

Esposizione del fatto

1. Con la sentenza n. 546/2008 del Tribunale di Reggio Calabria è stata annullata la sanzione disciplinare inflitta al prof. C.R. (consistente nella sospensione dall’insegnamento) e il MIUR è stato condannato a corrispondere al docente il trattamento economico non erogato per effetto della sanzione stessa.

2. La sentenza attualmente impugnata (depositata il 29 giugno 2011) – pronunciandosi sull’appello del Ministero dell’Istruzione (d’ora in poi: MIUR) e dell’Istituto Tecnico Industriale “A. P.” di Reggio Calabria, avverso tale sentenza così dispone: 1) in parziale accoglimento dell’appello, dichiara il difetto di legittimazione del suindicato Istituto Tecnico Industriale; 2) rigetta nel resto l’appello; 3) condanna il MIUR al pagamento delle spese processuali del giudizio di appello.

La Corte d’appello di Reggio Calabria, per quel che qui interessa, precisa che:

a) l’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957 non era più vigente all’epoca dei fatti e, quindi, non è applicabile nella specie, rientrando fra le norme generali del pubblico impiego che hanno cessato di produrre effetti a seguito della sottoscrizione del contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997 per il personale non dirigenziale (vedi art. 69, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001);

b) in base al principio generale secondo cui gli atti procedimentali sono regolati dalle norme vigenti al momento in cui essi sono posti in essere, vanno applicati ratione temporis gli artt. 55 e 56 del d.lgs. n. 165 del 2001;

c) a tale risultato si perviene non tanto per effetto del principio jura novit curia, quanto piuttosto tenendo conto del fatto che il R. ha proposto la censura di intempestività della sanzione facendo sempre riferimento al termine complessivo di 120 giorni per la conclusione del procedimento disciplinare, con allegazione non contestata dalla controparte né in primo grado né in appello;

d) è pacifico che tale termine – previsto anche dall’art. 58 del CCNL da applicare, di cui il R. ha riprodotto in ricorso il contenuto precettivo, pur senza indicare il numero dell’articolo – è stato ampiamente superato perché la contestazione dell’addebito è avvenuta il 6 giugno 2006 e l’emanazione del provvedimento disciplinare si è avuta 1’8 gennaio 2007;

e) per tale ragione il procedimento disciplinare si è irrimediabilmente estinto, essendo indubbia la natura perentoria del suddetto termine, come risulta anche dal citato art. 58 del CCNL 1994-1995 per il Comparto Scuola.

3. Il ricorso del MIUR, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domanda la cassazione della sentenza per tre motivi. C. R. non svolge attività difensiva in questa sede.

Ragioni della decisione

I – Sintesi dei motivi di ricorso

1. Il ricorso è articolato in tre motivi.

1.1. Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 4, cod. proc. civ., nullità della sentenza, in quanto in essa la Corte d’appello ha affermato l’inapplicabilità ratione temporis dell’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957 – cui l’incolpato ha fatto espresso ed esclusivo riferimento nei propri atti difensivi, fin dal primo grado – ma nello stesso tempo ha ritenuto che, pur senza citare l’art. 55, l’interessato abbia fin dall’inizio e ancora in appello richiamato la disciplina del d.lgs. n. 165 del 2001 e il termine perentorio complessivo di 120 giorni per il procedimento disciplinare.

Tale statuizione, per il ricorrente, sarebbe stata effettuata in contrasto con il principio della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato.

1.2. Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 5, cod. proc. civ., insufficienza della motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, in merito alla prospettata mancanza di idonea argomentazione della decisione della Corte territoriale di applicare la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 165 del 2001, anziché quella del d.P.R. n. 3 del 1957 (in base alla quale la PA avrebbe agito tempestivamente).

1.3. Con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001, degli artt. da 502 a 507 del d.lgs. n. 297 del 1994 e dell’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957.

Si sostiene che sarebbe erronea l’applicazione dell’art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001 perché, per il personale docente della scuola, proprio in base al comma 10 dell’art. 55 cit. (nel testo anteriore alla riforma del 2009, da applicare nella specie in quanto la condotta sanzionata è stata posta in essere nel 2006) sono rimasti in vigore artt. da 502 a 507 del d.lgs. n. 297 del 1994, come confermato dall’art. 88, comma 1, del CCNL in data 24 luglio 2003, per il Compatto Scuola. Pertanto, per le varie fasi procedurali ivi previste dovrebbe considerarsi valido e vigente l’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957, rispetto al quale l’operato della PA sarebbe da considerare del tutto legittimo e tempestivo considerando i vari atti endoprocedimentali intervenuti tra il momento della contestazione dell’addebito (6 giugno 2006) e l’emanazione del provvedimento disciplinare (8 gennaio 2007).

II – Esame delle censure

2. In ordine logico deve essere esaminato per primo il terzo motivo di ricorso che è fondato, per le ragioni di seguito esposte.

3. Dalla ricostruzione del complesso quadro normativo di riferimento, si desume che, per il periodo anteriore all’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009 (che qui interessa), ai procedimenti disciplinari dei docenti della scuola pubblica hanno continuato ad applicarsi gli artt. da 100 a 123 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

Quindi – diversamente da quel che si afferma nella sentenza qui impugnata – per quanto riguarda la tempestività dell’azione disciplinare, è rimasto in vigore l’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957 prevedente la “estinzione del procedimento” soltanto in caso di avvenuto decorso di novanta giorni dall’ultimo atto «senza che nessun ulteriore atto sia stato compiuto».

Ciò risulta espressamente confermato anche dalla Circolare 19 dicembre 2006, n. 72, del Ministero della Pubblica Istruzione, recante “Procedimenti e sanzioni disciplinari nel comparto scuola. Linee di indirizzo generali”. Ed è noto che le circolari ministeriali – che non sono fonte del diritto ma semplici presupposti chiarificatori della posizione espressa dall’Amministrazione su un dato oggetto – come tali possono fornire un significativo ausilio sul piano interpretativo (Cass. 12 gennaio 2016, n. 280; Cass. 14 dicembre 2012, n. 23042; Cass. 27 gennaio 2014, n. 1577; Cass. 6 aprile 2011, n. 7889).

4. Peraltro, anche la inter-relazione tra le molteplici disposizioni legislative e contrattuali in materia porta al medesimo risultato.

5. In particolare, per quanto riguarda le disposizioni legislative:

a) l’art. 55, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 – nel testo qui applicabile, ratione temporis – stabiliva al comma 10, che: «Fino al riordinamento degli organi collegiali della scuola nei confronti del personale ispettivo tecnico, direttivo, docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative statali si applicano le norme di cui agli articoli da 502 a 507 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297»;

b) in base al suddetto art. 507, recante “Rinvio”, «Per quanto non previsto dal presente testo unico si applicano, per quanto compatibili, le norme in materia disciplinare degli impiegati civili dello Stato»;

c) tra le richiamate norme del TU n. 3 del 1957 quelle di natura procedimentale sono gli artt. da 100 a 102 – che disciplinano il procedimento per l’irrogazione della censura – e gli artt. da 103 a 123, contenenti la disciplina del procedimento per l’irrogazione delle altre sanzioni;

d) ai sensi dell’art. 69, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 : «Salvo che per le materie di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, gli accordi sindacali recepiti in decreti del Presidente della Repubblica in base alla legge 29 marzo 1983, n. 93, e le norme generali e speciali del pubblico impiego, vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate, costituiscono, limitatamente agli istituti del rapporto di lavoro, la disciplina di cui all’articolo 2, comma 2. Tali disposizioni sono inapplicabili a seguito della stipulazione dei contratti collettivi del quadriennio 1994-1997, in relazione ai soggetti e alle materie dagli stessi contemplati. Tali disposizioni cessano in ogni caso di produrre effetti dal momento della sottoscrizione, per ciascun ambito di riferimento, dei contratti collettivi del quadriennio 1998- 2001»;

e) l’art. 71 dello stesso d.lgs. n. 165, al comma 1, prevede che «Ai sensi dell’art. 69, comma 1, secondo periodo, a seguito della stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997, cessano di produrre effetti per ciascun ambito di riferimento le norme di cui agli allegati A) e B) al presente decreto, con le decorrenze ivi previste, in quanto contenenti le disposizioni espressamente disapplicate dagli stessi contratti collettivi. Rimangono salvi gli effetti di quanto previsto dallo stesso comma 1 dell’articolo 69, con riferimento all’inapplicabilità delle norme incompatibili con quanto disposto dalla contrattazione collettiva nazionale»;

f) al riguardo, il citato allegato A, punto VI, lett. d), prevede che cessano di produrre effetti – a seguito della sottoscrizione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997 per il personale non dirigenziale, ai sensi dell’art. 69, comma 1, secondo periodo del d.lgs. – gli articoli da 91 a 99, da 100 a 123 e 134, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3;

g) infine l’art. 72, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che «A far data dalla stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997, per ciascun ambito di riferimento, ai dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, non si applicano gli articoli da 100 a 123 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, e le disposizioni ad essi collegate».

6. Quanto alle previsioni dei diversi CCNL del Comparto scuola succedutisi nel tempo (1994-1997; 2002-2005 e 2006-2009):

a) secondo l’art. 56 (recante “Rinvio delle norme disciplinari”) del CCNL per il quadriennio normativo 1994-1997: “1. Per i capi di istituto e per il personale docente delle scuole di ogni ordine e grado, in applicazione dell’ art. 59, comma 10, del D.Lgs. n. 29 del 1993. come modificato dall’art. 2, comma 4, del D.L. 29 aprile 1995, n.144, continuano ad applicarsi le norme di cui al Titolo I, Capo IV della Parte III del D.Lgs. n. 297 del 1994. 2. Le norme disciplinari del personale di cui al comma 1, saranno definite con apposito accordo da stipulare nei 60 giorni successivi all’entrata in vigore della legge di riordino degli organi collegiali”;

b) l’art. 88 (recante, del pari, “Rinvio delle norme disciplinari”) del CCNL per il quadriennio normativo 2002-2005 stabilisce che: «1. Per il personale docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado, continuano ad applicarsi le norme di cui al Titolo I, Capo IV della Parte III del D.Igs. n. 297 del 1994. 2. La materia disciplinare del personale di cui al comma 1, sarà definita con le 00.SS. in sede negoziale da attivarsi nei 30 giorni successivi all’entrata in vigore della legge di riordino degli organi collegiali»;

c) l’art. 91 (ugualmente recante “Rinvio delle norme disciplinari”) del CCNL per il quadriennio 2006-2009, dispone che «1. Per il personale docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado, continuano ad applicarsi le norme di cui al Titolo I, Capo IV della Parte III del D.Igs. n. 297 del 1994. 2. Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali ed in attesa del loro riordino, al fine di garantire al personale docente ed educativo procedure disciplinari certe, trasparenti e tempestive, entro 30 giorni dalla stipula del presente contratto, le Parti regoleranno con apposita sequenza contrattuale l’intera materia».

Il titolo I, Capo IV, della parte III del d.lgs. n. 297 del 1994, richiamato in tutti e tre i CCNL, comprende la Sezione I (recante la disciplina delle sanzioni disciplinari), nel cui ambito rientrano gli articoli da 492 a 501, e la Sezione II (recante la disciplina delle competenze, provvedimenti cautelari e procedure), al cui interno sono ricompresi gli articoli da 502 al 507 (ossia quelli richiamati anche dall’art. 55, comma 10, del d.lgs. n. 165 del 2001, di cui si è detto).

7. Dalla lettura complessiva delle suddette disposizioni emerge che plurime strade portano alla medesima, univoca, conclusione della sopravvivenza, con riguardo ai procedimenti disciplinari dei docenti della scuola pubblica per il periodo che viene in considerazione nel presente giudizio, degli artt. da 100 a 123 del TU n. 3 del 1957. Infatti:

a) come si è detto, l’inapplicabilità dei suddetti articoli, prevista dall’art. 72, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 (a decorrere dalla stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997, per ciascun ambito di riferimento), è limitata ai dipendenti di cui all’art. 2, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 165 e quindi non riguarda altre categorie di dipendenti;

b) ebbene, per quanto concerne la normativa da applicare al procedimento disciplinare, la categoria dei docenti della scuola pubblica è stata tenuta distinta dalle altre dall’art. 55, comma 10, del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001, il quale ha previsto, transitoriamente, un regime derogatorio rispetto a quello generale basato sull’anzidetta inapplicabilità delle norme del TU n. 3 del 1957, con la decorrenza stabilita dall’art. 72, comma 4, cit.;

c) in particolare, l’art. 55, comma 10, cit. facendo espresso rinvio agli artt. da 502 a 507 del d.lgs. n. 297 del 1994, ha richiamato gli artt. da 100 a 123 del d.P.R. n. 3 del 1957, cui fa a sua volta rinvio l’art. 507 cit., attraverso il riferimento alle norme “in materia disciplinare degli impiegati civili dello Stato”, di cui si è detto;

d) il predetto allegato A – del d.lgs. n. 165 del 2001 – richiamato dal sopra illustrato art. 71, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, che a sua volta fa riferimento all’art. 69, comma 1, secondo periodo, dello stesso d.lgs. (in precedenza riportato) – sancisce la cessazione di produzione di effetti delle norme pubblicistiche soltanto in relazione a quelle materie già disapplicate dai contratti collettivi per aver essi disposto diversamente al riguardo;

e) nel nostro caso, i contratti collettivi del Comparto scuola sia quello relativo al quadriennio 1994-1997 sia quelli successivi (per come visto), non contengono disposizioni in tema di procedimento disciplinare a carico dei docenti e, limitandosi a disporre che “continuano ad applicarsi le norme di cui al Titolo I, Capo IV della Parte III del D.Lgs. n. 297 del 1994”, fanno anch’essi rinvio agli artt. da 100 a 123 del d.P.R. n. 3 del 1957 per il tramite dell’art. 507 del d.lgs. n. 297 del 1994.

8. Nel presente giudizio – in cui si discute della tempestività, o meno, del procedimento disciplinare e, in particolare, della sua conclusione – la Corte d’appello ha ritenuto inapplicabile, al riguardo, il citato art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957, sul rilievo dell’intervenuta “perdita di efficacia” dello stesso a seguito della avvenuta sottoscrizione del contratto collettivo per il quadriennio 1994- 1997, secondo quanto stabilito dal punto VI, lett. d., dell’allegato A contenuto nel d.lgs. n. 165 del 2001.

Di qui l’affermata applicabilità dell’art. 58 del CCNL per il quadriennio 1994-1997 – ove è previsto che «Il procedimento disciplinare deve concludersi entro 120 giorni dalla data di contestazione di addebito. Qualora non sia stato portato a termine entro tale data, il procedimento si estingue» – e la conseguente conclusione dell’avvenuta irrimediabile estinzione del procedimento disciplinare in oggetto, per essere stato ampiamente superato il  suddetto termine perentorio, perché la contestazione dell’addebito è avvenuta il 6 giugno 2006 e l’emanazione del provvedimento disciplinare si è avuta l’8 gennaio 2007.

9. Simile conclusione risulta essere il frutto di una ricostruzione del quadro normativo di riferimento diversa da quella dianzi indicata e, come tale, non condivisibile.

Alle osservazioni già fatte deve essere aggiunto che l’art. 58 del CCNL richiamato nella sentenza impugnata non è comunque applicabile nella specie, visto che esso pur essendo inserito nel capo III (recante “Norme disciplinari”), tuttavia è collocato nella seconda Sezione che è relativa al “Personale amministrativo, tecnico e ausiliario”, e non a quello docente.

Del personale docente ed educativo della scuola (di ogni ordine e grado) si occupa il precedente art. 56, inserito nella prima Sezione, dedicata ai “Capi di Istituto e al personale docente”, il quale, come si è detto – al pari degli analoghi articoli dei CCNL successivi – sancisce per i relativi procedimenti disciplinari l’ultrattività delle norme di cui al Titolo I, Capo IV della Parte III del d.lgs. n. 297 del 1994 e quindi dell’art. 507 citato.

Di conseguenza, dovendosi considerare valido e vigente per la presente vicenda l’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957, la tempestività dell’operato della PA deve essere valutata tenendo conto anche degli atti endoprocedimentali tra il momento della contestazione dell’addebito e l’emanazione del provvedimento disciplinare, che il Ministero ricorrente afferma essere regolarmente intervenuti.

Anche se va tenuto presente che gli atti endoprocedimentali compiuti devono rispondere ai requisiti di forma e di tempo stabiliti dal legislatore, potendosi altrimenti il procedimento disciplinare dilatarsi smisuratamente ad arbitrio dell’Amministrazione (vedi: Cons. Stato, Sez. II, Parere 12 novembre 2003 n. 158/2001; Cons. St., Ad. plen., 26 giugno 2000, n. 15; nonché Ad, plen., 3 settembre 1997 n. 16).

10. Tutte le esposte considerazioni portano all’accoglimento del terzo motivo di ricorso, con conseguente assorbimento degli altri due motivi.

III – Conclusioni

11. In sintesi, il terzo motivo ricorso deve essere accolto, per le ragioni dianzi esposte e con assorbimento di ogni altro profilo di censura.

La sentenza impugnata deve essere, quindi, cassata, in relazione al motivo accolto, con rinvio, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, che si atterrà, nell’ulteriore esame del merito della controversia, a tutti i principi su affermati e, quindi, anche al seguente: “per il periodo antecedente l’entrata in vigore il d.lgs. n. 150 del 2009 ai procedimenti disciplinari dei docenti della scuola pubblica si applicano le disposizioni di cui agli artt. da 100 a 123 del d.P.R. n. 3 del 1957. Infatti, l’art. 55, comma 10, del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede per i procedimenti disciplinari di tale categoria di personale un regime particolare, diverso rispetto a quello stabilito per la generalità dei dipendenti di cui all’art. 2, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 165, basato sull’inapplicabilità delle norme del TU n. 3 del 1957, con la decorrenza stabilita dall’art. 72, comma 4, dello stesso d.lgs. Tale particolare disciplina, attraverso il rinvio all’art. 507 del d.lgs. n. 297 del 1994, richiama gli artt. da 100 a 123 del d.P.R. n. 3 del 1957, cui fa riferimento l’art. 507 medesimo, al quale fanno rinvio anche tutti i CCNL del Comparto Scuola nel periodo considerato, a partire da quello per il quadriennio 1994-1997. Ne consegue che, nel periodo indicato, continua a trovare applicazione l’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957, secondo cui il procedimento disciplinare si estingue quando siano decorsi novanta giorni dall’ultimo atto «senza che nessun ulteriore atto sia stato compiuto»”.

P.Q.M.

Accoglie il terzo motivo di ricorso, assorbiti gli altri due motivi.

Cassa la sentenza impugnata, in relazione al motivo accolto, e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Reggio Calabria, in diversa composizione.