Corte di Cassazione, Sez. UU., sentenza n. 758 depositata il 12 gennaio 2022 – La giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi avere riguardo, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, al petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della situazione giuridica dedotta in giudizio, da individuare con riferimento ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione

Corte di Cassazione, Sez. UU., sentenza n. 758 depositata il 12 gennaio 2022

competenza giurisprudenziale – esproprio

RILEVATO

che il Tribunale di Roma, con ordinanza in data 8 marzo 2021, pronunciandosi  sul  ricorso  in  riassunzione   promosso   dalla Societé Immobiliere A. S.A. (di seguito A. S.A.) –  all’esito della declinatoria di giurisdizione da parte del  Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (TAR) con sentenza n. 6424 del 10 maggio  2019  –  ha  sollevato  conflitto  negativo  di  giurisdizione, a norma dell’art. 59, comma 3, legge n. 69 del 2009, ritenendo sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo;

che il ricorso al TAR era stato promosso dalla A. S.A. per l’annullamento della determina dirigenziale con cui Roma Capitale, a conclusione di un procedimento d’esproprio (con ordinanza sindacale del 3 marzo 2005) per la  realizzazione  del  Parco  della  Caffarella, aveva liquidato l’indennità di esproprio ai  signori  M.L.  e A.I., anziché alla stessa A. che era proprietaria dei terreni espropriati;

che l’indennità di esproprio era stata corrisposta ai signori M. e A. per effetto di una sentenza del Tribunale di  Roma  (n. 38529 del 1 dicembre 2003) che aveva accertato il loro titolo proprietario sui terreni per usucapione, sentenza successivamente riformata, da qui l’errore dell’Amministrazione comunale nell’individuare l’avente diritto al pagamento dell’indennità, tenuto conto che la Corte di cassazione, con sentenza n. 1731 del 2016, aveva  rigettato  il  ricorso  avverso  la  sentenza  della   Corte d’appello di Roma del 28 settembre 201O  che,  riformando  la predetta sentenza del Tribunale di Roma dichiarativa del loro acquisto per usucapione, aveva rigettato la domanda degli attori Mariani e Angelini;

che l’illegittimità della procedura espropriativa era  argomentata dalla A. S.A., nel giudizio dinanzi al TAR, tenendo conto dell’art. 10 della legge n. 865 del 1971, applicabile ratione temporis, in  base al quale l’avviso di deposito degli atti relativi al procedimento di espropriazione deve essere dall’Amministrazione indirizzato  solo a chi, come A. S.A., risulti proprietaria sulla base delle risultanze catastali, dovendosi l’Amministrazione limitare a prendere in considerazione quanto risulta nei registri catastali; la mera  notizia della pendenza di un procedimento civile volto a far dichiarare l’acquisto per usucapione dei beni in favore di altri soggetti non può legittimare la diversa (e illegittima) scelta  dell’Amministrazione, quando detto procedimento non sia concluso con sentenza passata in giudicato;

che il TAR, declinando la giurisdizione, aveva evidenziato che la contestazione da parte della Società, nonostante la formula impugnatoria utilizzata,  investisse  nella  sostanza  il  disposto pagamento in favore  di  soggetti  non  legittimati  ( perché  non proprietari delle aree espropriate) e la determinazione del relativo quantum  ad  opera  dell’Amministrazione,  con  la  conseguenza   che «la controversia si incentra dunque su un rapporto paritetico involgente diritti soggettivi, nell’ambito del quale non è dato ravvisare alcuna spendita di potere pubblicistico»;

che la A. SA, contestando (nel giudizio riassunto dinanzi al Tribunale ordinario di Roma) la declinatoria di giurisdizione da parte del TAR, sosteneva che l’erronea identificazione del beneficiario dell’indennità di esproprio (in capo ai signori Mariani e Angelini, anziché alla stessa A. S.A.) integrasse un vizio di legittimità del decreto di liquidazione, così dimostrandosi – a suo avviso – che la contestazione riguardava l’esercizio del potere di esproprio da parte dell’Amministrazione che ne è tit olare ; a diversa  conclusione  si sarebbe dovuto pervenire nel caso in cui il decreto di liquidazione dell’indennità avesse identificato correttamente il beneficiario ma l’amministrazione non l’avesse ancora versata o l’avesse versata per mero errore di fatto a un soggetto diverso da quello indicato nella determina di liquidazione;

che il Tribunale ordinario, aderendo  alla  tesi  di  A.  S.A., sollevava il conflitto negativo di giurisdizione e indicava come giudice competente quello amministrativo;

che il Tribunale affermava testualmente che: «la posizione della A. S.A. ha, in effetti, la consistenza dell’interesse legittimo azionabile davanti al giudice amministrativo: è evidente infatti che l’Amministrazione fosse effettivamente titolare del potere autoritativo di esproprio ma l’addebito elevato avverso i provvedimenti  impugnati è che lo abbia male esercitato, perché avrebbe agito al di fuori dei presupposti e dei limiti prescritti dalla  norma  attributiva  del potere (sia in violazione delle norme relative all’identificazione degli espropriandi, sia in carenza di istruttoria) […] inoltre […] la tutela invocata dall’attrice […] non potrebbe che procedere all’annullamento degli atti amministrativi impugnati, laddove  il  giudice  scrivente dinanzi al quale è stata riassunta la causa potrebbe unicamente disapplicare gli atti amministrativi ritenuti  illegittimi,  ma  non annullarli, spettando tale potere unicamente al giudice amministrativo»;

che le parti hanno presentato memorie;

che Roma Capitale ha chiesto alle Sezioni Unite di dichiarare la giurisdizione del Tribunale ordinario, ritenendo che la  controversia involga una pretesa di pagamento adempiuta nei confronti di soggetti riconosciuti proprietari in base a sentenza di usucapione, ai quali legittimamente l’indennità era stata  liquidata, in data  5 ottobre  2005, ben prima della successiva caducazione del loro titolo di  proprietà all’esito di un giudizio al quale Roma Capitale non aveva partecipato;

che la A. S.A. ha insistito nelle proprie difese e conclusioni;

che il Procuratore  Generale ha chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo.

CONSIDERATO

che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi avere riguardo, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, al petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della situazione giuridica dedotta in giudizio, da individuare con riferimento ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (ex plurimis, Cass. Sez. Un. n. 20350 del 2018, Sez. Un., n. 25578 del 2020, Sez. Un. n. 13492 del 2021), in tal senso essendo intesa la formula secondo cui «la decisione sulla giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda» di cui all’art. 386 c.p.c.;

che l’indagine sulla intrinseca  natura  della  situazione  giuridica dedotta si risolveva, specialmente in passato, nella ricerca del diritto soggettivo perfetto, come tale desumibile da una norma attributiva al titolare di una protezione  diretta e immediata  (cfr. Cass. Sez. Un. n. 1894 del 1962, Sez.  Un.  n.  789  del  1963),  quale  condizione ineludibile del radicamento  della  giurisdizione  del  giudice  ordinario, con effetti pratici in  tema  di  riparto  della  giurisdizione  nelle controversie aventi ad oggetto interessi non assurgenti a (o non emergenti ancora, in limine litis, come) diritti soggettivi perfetti ma neppure (assurgenti) a interessi legittimi;

che la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 ha avuto il merito di chiarire che condizione ineludibile per configurare la giurisdizione amministrativa, sia di legittimità sia esclusiva (cfr.  il punto 3.2 del «considerato in diritto»), è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e non  come  «qualsiasi litigante privato» (cfr. il punto 3); in questa prospettiva la «intrinseca natura della situazione giuridica dedotta in giudizio» – che costituisce l’oggetto dell’indagine sul petitum sostanziale  –  viene a coincidere con la verifica della esistenza o meno di una contestazione  in concreto dell’esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione-autorità, che costituisce condizione ineludibile per radicare la giurisdizione amministrativa (cfr., da ultimo, Cass., Sez. Un., n. 26921 del 2021);

che, in una vicenda come quella in esame, la verifica del petitum sostanziale nei predetti  termini  induce  ad  escludere  che  l’oggetto della controversia promossa dalla A. S.A. inerisca  alla contestazione, neppure in via indiretta o mediata, della legittimità amministrativa dell’esercizio del potere espropriativo;

che infatti non è contestata la scelta dell’Amministrazione di procedere ad espropriazione su determinati beni, né sono contestate le modalità con le  quali  il  relativo  potere  è  stato  esercitato  in concreto,  essendo  contestata   solo  l’individuazione  dell’avente  diritto al pagamento dell’indennità di esproprio che l’ente espropriante ha corrisposto a soggetti diversi dall’intestatario risultante nei registri catastali, facendo affidamento su un titolo  instabile  di  proprietà derivante da sentenza di primo grado dichiarativa dell’usucapione successivamente riformata;

che la determinazione delle indennità di esproprio (nella specie nemmeno contestata) sulla base di precisi criteri fissati dalla legge e l’individuazione dei soggetti aventi diritto al pagamento sulla base di regole proprietarie estranee, evidentemente, a valutazioni che siano espressione di discrezionalità amministrativa, involgono questioni riservate al giudice ordinario;

che come  il  terzo  proprietario  effettivo  del  bene  espropriato, quando  non  coincida  con  quello,  risultante  dai  registri  catastali, attinto dal  procedimento  espropriativo  è  legittimato  ad  agire  in giudizio per la tutela dei propri diritti (cfr. Cass.  n. 2539 del 2015, n. 11901 e  10289  del  2014,  n.  7904  del  2012,  n.  17172  del  2008, quest’ultima nel senso che il terzo che affermi di essere proprietario del bene già trasferito all’espropriante deve far valere il proprio diritto sull’indennità di espropriazione nei confronti dell’espropriato), analogamente è legittimato il soggetto che risulti intestatario del bene in base ai registri catastali, quando  l’Amministrazione  abbia indirizzato gli atti espropriativi e corrisposto l’indennizzo a soggetti diversi;                                                                                    1

che questa Corte ha avuto occasione di osservare che l’effettivo proprietario del bene (non risultante dai registri catastali), nei cui confronti sia omessa la notifica del decreto di espropriazione, è legittimato ad agire nei confronti dell’espropriante, nel caso  di mancata adozione della normale diligenza nell’accertamento del titolare del diritto dominicale alla data dell’espropriazione, per il risarcimento del danno che è rimedio per  la  lesione  del  diritto soggettivo alla tempestiva percezione dell’indennità, la cui tutela è di competenza del giudice ordinario (cfr. Cass. n. 3717 del 1983);

che non è conducente l’affermazione contenuta nell’ordinanza che ha sollevato il conflitto, secondo cui il giudice ordinario non potrebbe esercitare il potere di disapplicazione dell’atto di liquidazione dell’indennità di esproprio, essendo acquisito il principio secondo cui tale potere riguarda esclusivamente gli atti aventi valore provvedimentale, seppure illegittimi, emessi dall’Amministrazione­ autorità, dotata di un potere conferitole dalla legge, mentre gli atti amministrativi emessi in carenza di potere o, come nella specie, nell’ambito di rapporti a rilevanza paritetica, sono privi del valore suddetto, sicché non necessitano di disapplicazione (cfr. Cass. n. 276 del 2017);

che, in conclusione, deve dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.