CORTE di CASSAZIONE, sezione lavoro, Sentenza n. 20527 depositata il 21 luglio 2025 – La domanda amministrativa che costituisce condizione di proponibilità della domanda giudiziaria deve essere rivolta ad ottenere la stessa prestazione richiesta in giudizio, con la conseguenza che l’improponibilità non può essere evitata allorché la domanda riguardi una prestazione diversa, ancorché “compatibile” con la prestazione poi richiesta in sede giudiziaria

Lavoro – CIGS – Fallimento della società – Pagamento con conguaglio – Somme portate in compensazione – Integrazione salariale – Domanda amministrativa – Riserva di mancato pagamento da parte dell’Inps

Fatti di causa

G.A. aveva lavorato alle dipendenze di M.C. e F. srl dal 21 gennaio 2013; con decreto del Ministero del Lavoro del 4 giugno 2015 era stata concessa ai dipendenti la CIGS per il periodo dal 21 gennaio 2015 al 20 gennaio 2016; con provvedimento del 22 giugno 2015 INPS aveva autorizzato il pagamento con conguaglio da parte della datrice di lavoro che, però, non aveva mai corrisposto nulla ed era stata dichiarata fallita il 3 giugno 2016.

La G. era stata ammessa al passivo, con riserva di mancato pagamento da parte dell’INPS; in sede fallimentare il pagamento le era stato negato perché INPS si era insinuato al passivo per le somme portate in compensazione dalla società sui versamenti e non erogate ai dipendenti a titolo di integrazione salariale.

La lavoratrice aveva, quindi, adito il Tribunale di Rovereto per sentire condannare INPS al pagamento del trattamento CIGSed il Tribunale aveva accolto il ricorso.

La Corte d’appello di Trento, con sentenza n.79/2019, ha riformato la decisione dichiarando improponibile la domanda per difetto di previa domanda amministrativa.

G.A. censura la sentenza sulla base di un motivo.

Resiste INPS con controricorso.

La causa era stata chiamata all’adunanza camerale del 26 novembre 2024 ed è stata rimessa alla pubblica udienza stante la rilevanza nomofilattica della questione.

INPS ha depositato memoria in vista sia dell’adunanza camerale che dell’odierna udienza.

Il PG ha depositato conclusioni scritte nel senso del rigetto del ricorso.

In sede di camera di consiglio il Collegio ha riservato il termine di 90 giorni per il deposito del presente provvedimento.

Ragioni della decisione

E’ proposto un unico motivo di censura, così rubricato: “errata interpretazione e applicazione delle norme, in particolare degli artt. 7 e 8 L. 11.08.1973 n. 533 e dei principi che regolano la proponibilità dell’azione giudiziale contro INPS in relazione a pretese di prestazioni previdenziali a carico dell’Istituto e segnatamente in relazione al trattamento straordinario di integrazione guadagni; errata interpretazione e applicazione delle norme che disciplinano la domanda, la concessione e l’erogazione del trattamento straordinario di integrazione salariale, con riferimento all’epoca dei fatti in causa, e segnatamente degli artt. 1,2,3 L. 23.07.1991 n. 223, errata interpretazione e applicazione dell’art. 443 cod. proc. civ. e connesse disposizioni”.

La sentenza impugnata motiva la improponibilità in questi termini: la previa domanda amministrativa è necessaria, segnando la nascita, sussistendone i presupposti, dell’obbligo dell’ente al pagamento; nella specie tale domanda difetta poiché “una richiesta cumulativa per tutti i dipendenti da parte di una organizzazione sindacale, senza delega e senza identificazione anagrafica dei singoli di cui vengono indicati soli i nomi non [può] soddisfare tale condizione di attivazione degli obblighi dell’Istituto previo accertamento della posizione dell’assicurato”.

Ad avviso della ricorrente, la Corte ha errato in quanto: la domanda di integrazione salariale è presentata dall’azienda e la concessione della CIGS è atto del Ministro del Lavoro e non dell’INPS; la domanda della datrice era stata accolta e la Cassa integrazione era stata concessa con decreto del 4 giugno 2015; l’azione promossa a seguito del mancato pagamento non aveva ad oggetto il riconoscimento della prestazione previdenziale, già chiesta e concessa, bensì l’adempimento della corrispondente obbligazione, cioè la soddisfazione del diritto soggettivo della lavoratrice al pagamento del trattamento integrativo accordato e non versato dalla datrice; nessuna disposizione di legge prevede un procedimento amministrativo per il pagamento ai lavoratori del trattamento integrativo straordinario, una volta concesso; comunque la lavoratrice ha messo in mora l’Istituto chiedendo il pagamento.

INPS insiste sul fatto che “la necessità della domanda amministrativa all’INPS del singolo lavoratore discende dalla considerazione che non è certa inter partes (nel rapporto previdenziale tra il lavoratore e l’Istituto) la sussistenza (l’an debeatur) del diritto del medesimo lavoratore a sé stante la trattamento di integrazione salariale straordinaria, in mancanza dell’anticipazione del datore di lavoro e delle necessarie documentazioni indispensabili all’INPS per valutare la sussistenza o meno del diritto del singolo lavoratore ad ottenere l’integrazione salariale de qua ed effettuare, quindi, eventualmente, il pagamento diretto”

Il ricorso è fondato.

In termini generali, «il principio della previa proposizione della domanda amministrativa, quale condizione di accesso ad una determinata prestazione previdenziale o ad un determinato beneficio consistente nella riduzione dell’ammontare dei contributi dovuti agli enti previdenziali, costituisce principio generale dell’ordinamento, coerente con l’evoluzione che le politiche sociali hanno impresso all’antica nozione di status civitatis in termini di status actívus processualis, avente come contenuto il potere di avvalersi dei procedimenti stabiliti dalla legge per rendere effettive le posizioni giuridiche soggettive che vi si ricollegano.

Si tratta di un principio positivamente stabilito non soltanto nella legislazione che istituisce e regola le diverse provvidenze, ma altresì – ed in termini generali – nell’art. 443 c.p.c., il quale, nel prevedere che la domanda relativa alle controversie in materia di previdenza e assistenza obbligatorie di cui all’art. 442 c.p.c. non è procedibile se non quando siano esauriti (o si debbano considerare esauriti) i procedimenti prescritti dalle leggi speciali per la composizione in sede amministrativa, viene ormai costantemente interpretato da questa Corte di legittimità nel senso che la presentazione della domanda amministrativa è viceversa condizione di proponibilità dell’azione giudiziaria, con ciò dovendosi intendere che, a differenza del ricorso introduttivo del procedimento contenzioso amministrativo di cui all’art. 443 c.p.c., la presentazione della domanda condiziona lo stesso sorgere del diritto dei privato da tutelare eventualmente davanti all’autorità giudiziaria, diritto che non può ritenersi sorto (unitamente allo speculare obbligo dell’ente previdenziale) anteriormente al perfezionamento della fattispecie a formazione progressiva che nella presentazione della domanda all’ente previdenziale trova appunto il suo incipit (cfr. in tal senso Cass. n. 732 del 2007)» (Cass. 5318/2016 ex multis).

Quindi la domanda amministrativa è da intendersi come “condizione di accesso ad una prestazione previdenziale”.

Nel caso che ci occupa la prestazione è il trattamento di integrazione salariale straordinario.

L’accesso a detta prestazione avviene all’esito di un procedimento particolare, in cui la domanda di ammissione è avanzata da parte datoriale e ad un soggetto che non è l’Istituto previdenziale oggi convenuto.

Il procedimento era regolato, all’epoca dei fatti, dalla legge n. 223/1991, vigente ratione temporis, il cui art. 1 prevedeva innanzitutto l’iniziativa del datore di lavoro, stabilendo che “La richiesta di intervento straordinario di integrazione salariale deve contenere il programma che l’impresa intende attuare con riferimento anche alle eventuali misure previste per fronteggiare le conseguenze sul piano sociale.

Il programma deve essere formulato in conformità ad un modello stabilito, sentito il Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale (CIPI) con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale.

L’impresa, sentite le rappresentanze sindacali aziendali, o in mancanza di queste, le organizzazioni sindacali di categoria dei lavoratori più rappresentative operanti nella provincia può chiedere una modifica del programma nel corso del suo svolgimento”.

La procedura era poi disciplinata dal successivo art. 2: “Il trattamento straordinario di integrazione salariale è concesso mediante decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, previa approvazione del programma, di cui all’articolo 1, comma 2, da parte del CIPI per la durata prevista nel programma medesimo.

2. Le modifiche e le proroghe dei programmi di cui all’articolo 1, commi 2 e 3 sono approvate dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale nel caso in cui i lavoratori interessati alle integrazioni salariali siano un numero pari o inferiore a cento unità, sono approvate dal CIPI negli altri casi.

3. Successivamente al primo semestre l’erogazione del trattamento è autorizzata, su domanda, dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale per periodi semestrali subordinatamente all’esito positivo dell’accertamento sulla regolare attuazione del programma da parte dell’impresa.

6. Il Ministro del lavoro e della previdenza sociale può disporre il pagamento diretto ai lavoratori da parte dell’INPS del trattamento straordinario di integrazione salariale, con il connesso assegno per il nucleo familiare, ove spettante, quando per l’impresa ricorrano comprovate difficoltà di ordine finanziario accertate dall’Ispettorato provinciale del lavoro territorialmente competente.

Restano fermi gli obblighi del datore del lavoro in ordine alle comunicazioni prescritte nei confronti dell’INPS”.

Quindi, secondo la peculiare procedura, la domanda è avanzata dal datore di lavoro ed è quest’ultimo che, di regola, anticipa il trattamento straordinario, detraendo poi il relativo importo da quello dovuto per la contribuzione, secondo il sistema del conguaglio (ex multis su compensazione impropria delle rispettive poste, Cass. n. 14711/2007), agendo come mandatario ex lege o adiectus solutionis causa.

Trattasi di una procedura peculiare, rispetto alla quale giurisprudenza di legittimità costante afferma che «nella fase anteriore al provvedimento di negazione ovvero di autorizzazione dell’integrazione salariale, imprenditore e lavoratori sono titolari di una situazione di mero interesse legittimo, tutelabile davanti al giudice amministrativo», cui «si sostituiscono posizioni di diritto soggettivo tra imprenditore o lavoratori da una parte, e Inps dall’altra, nascenti dal provvedimento medesimo e attinenti, in particolare, al rimborso dell’integrazione retributiva anticipata dal datore di lavoro ai lavoratori o alla diretta corresponsione della medesima» (ex multis SSUU n. 310/2007).

Tanto premesso, non si può dire che, nel caso di specie, non fosse stata presentata dal soggetto a ciò deputato (il datore di lavoro) la domanda amministrativa volta ad ottenere la specifica prestazione (ammissione all’intervento straordinario di integrazione salariale) secondo la procedura di legge, che vedeva come contraddittore il Ministero del Lavoro.

Né si può affermare che detta domanda riguardasse una prestazione diversa da quella oggetto di causa (Cass. n. 5453/2017, ex multis: «la domanda amministrativa che costituisce condizione di proponibilità della domanda giudiziaria deve essere rivolta ad ottenere la stessa prestazione richiesta in giudizio, con la conseguenza che l’improponibilità non può essere evitata allorché la domanda riguardi una prestazione diversa, ancorché “compatibile” con la prestazione poi richiesta in sede giudiziaria (Cass. 26 febbraio 2015, n. 3919; Cass., ord. 20 gennaio 2011, n. 1271; Cass. 4 aprile 2005, n. 6941; Cass. 24 febbraio 2004, n. 3679; Cass. 8 aprile 2000, n. 4463)», tant’è che la prestazione era stata riconosciuta, anche se poi la società non ha adempiuto all’obbligazione sulla stessa gravante di versare il dovuto ai propri dipendenti.

Alla luce di quanto sopra, costituirebbe uno scostamento dal sistema costruito dal legislatore pretendere che il lavoratore a cui non sia stato corrisposto il trattamento di integrazione salariale dal datore di lavoro, che era già stato ritualmente ammesso all’integrazione nel rispetto della procedura di legge e che avrebbe dovuto anticipare il pagamento, debba avanzare (una nuova) apposita domanda amministrativa: sia perché detta domanda verrebbe rivolta ad un Ente, ossia l’INPS, che non è quello deputato a valutare la sussistenza dei presupposti e a concedere il trattamento sia perché sarebbe finalizzata ad ottenere la medesima prestazione che era già stata concessa.

Viceversa, ciò che di fatto il lavoratore chiede all’Istituto è (solo) il pagamento diretto proprio di una prestazione già riconosciuta e perciò spettante, che il datore di lavoro avrebbe dovuto versare «essendo obbligato quale adiectus solutionis causa ad effettuare anticipazioni ai lavoratori nell’interesse di un ente previdenziale» (Cass. n. 1432/2025 ex multis): trattasi di domanda volta ad ottenere l’adempimento di una obbligazione già sorta, domanda che pacificamente nella specie era stata presentata.

Né può sottacersi il fatto che la posizione della ricorrente era nota all’Istituto, contrariamente a quanto dallo stesso esposto nelle difese, poiché, come si legge a pagina 4 della sentenza impugnata, la lavoratrice era stata ammessa al passivo del fallimento della società “con riserva di mancato pagamento da parte dell’Inps, come riconosciuto dovuto dal verbale di accertamento del 28.1.2016 dell’Istituto”, verbale che, trascritto in stralcio a pagina 3 del ricorso, quanto alle somme per indennità a sostegno del reddito, riporta “con il presente verbale si provvede a dare disposizione all’ufficio competente della sede affinchè, previa formale domanda degli interessati, liquidi direttamente le somme residue spettanti si dipendenti interessati”.

Soccorre, infine, a sostegno delle conclusioni, quanto affermato da Cass. n. 5318/2016 affrontando il tema dei datori di lavoro che stipulano accordi di riduzione dell’orario di lavoro ai sensi dell’art. 1 del d.l n. 726/1984 e beneficiano di una riduzione della contribuzione previdenziale dovuta per i lavoratori interessati al trattamento di integrazione salariale: «per quanto la stipulazione dell’accordo di riduzione dell’orario di lavoro costituisca presupposto comune sia della concessione del trattamento di integrazione salariale sia del beneficio della riduzione della contribuzione, si tratta di due benefici autonomi, giacché del primo è titolare in senso giuridico il lavoratore, che avrà azione soltanto verso l’ente previdenziale nel caso in cui il datore di lavoro non gli anticipi il trattamento, del secondo è invece titolare l’impresa, che beneficia appunto di una riduzione sulla contribuzione dovuta per i lavoratori che sono interessati dal trattamento di integrazione salariale.

Né deve indurre in errore la circostanza che la domanda di trattamento di integrazione salariale vada proposta dal datore di lavoro, invece che dall’assicurato: si tratta infatti di una peculiarità del regime giuridico della provvidenza che si spiega agevolmente in relazione al fatto che beneficiaria in senso funzionale ne è l’impresa, che risparmierà sull’ammontare delle retribuzioni dovute, ma che non può riflettersi sulla questione della sua titolarità in senso giuridico».

Pertanto, il ricorso deve essere accolto, la sentenza impugnata va cassata con rinvio per un nuovo esame alla Corte d’appello di Trento, in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Trento, in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità.