CORTE di CASSAZIONE, sezione lavoro, Sentenza n. 32295 depositata il 13 dicembre 2024 – Una fonte di rango regolamentare di esecuzione ed attuazione di una fonte legislativa può essere abrogata tacitamente da una fonte legislativa soltanto in via riflessa, cioè se questa fonte successiva abbia effetti abrogativi taciti o espressi della fonte legislativa in esecuzione o attuazione della quale quella regolamentare sia stata emanata, e sempre che quest’ultima abbia contenuti tali che la sua permanenza risulti incompatibile con la sopravvenuta vigenza della nuova legge

Lavoro – Versamento del premio speciale unitario per l’assicurazione dei facchini – Sistema di calcolo – Soci delle cooperative – INAIL – Specialità dell’art. 42 del Testo unico del 1965 – Base di calcolo – Retribuzione effettivamente corrisposta ai soci lavoratori – Accoglimento

Fatti di causa

1.– A.C.S.C. ricorre per cassazione, in base a dieci motivi, contro la sentenza n. 138 del 2018, pronunciata dalla Corte d’appello di Trieste e depositata il 13 agosto 2018.

1.1.– La Corte territoriale ha respinto il gravame della cooperativa e, per l’effetto, ha confermato la pronuncia del Tribunale di Udine, che aveva rigettato la domanda, volta ad accertare il diritto di versare il premio speciale unitario (art. 42 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124), per gli anni dal 2007 al 2016, secondo il sistema di calcolo definito dal decreto ministeriale 15 luglio 1987, moltiplicando il numero di soci-lavoratori facchini per l’importo fisso indicato nel decreto.

1.2.– La Corte territoriale, a fondamento della decisione, ha argomentato che la legge 3 aprile 2001, n. 142, e il decreto legislativo 6 novembre 2001, n. 423, hanno riordinato l’intera materia del rapporto di lavoro dei soci delle cooperative.

S’impone, dunque, il coordinamento dell’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965 con le nuove previsioni e con il canone della retribuzione minima.

Peraltro, lo stesso decreto ministeriale del 15 luglio 1987, invocato dall’appellante, contiene un richiamo alla retribuzione minima.

2.– L’INAIL si difende con controricorso.

3.– Dopo il deposito delle memorie di cui all’art. 380-bis.1. cod. proc. civ. e dopo l’infruttuosa trattazione camerale, il ricorso è stato fissato all’udienza pubblica del 9 luglio 2024.

4.– Il Pubblico Ministero, prima dell’udienza, ha depositato una memoria (art. 378, primo comma, cod. proc. civ.) e ha chiesto di accogliere il settimo motivo di ricorso, di dichiarare inammissibili il primo e il quarto, con assorbimento delle restanti censure.

5.– La parte ricorrente, in prossimità dell’udienza, ha depositato una memoria illustrativa.

6.– All’udienza, il Pubblico Ministero ha esposto le conclusioni motivate, già rassegnate nella memoria, e i difensori delle parti hanno svolto le loro difese.

Ragioni della decisione

1.– Con il primo motivo (art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.), la ricorrente denuncia l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio.

Ad avviso della ricorrente, la Corte d’appello di Trieste, pur negando che la legge n. 142 del 2001 e il d.lgs. n. 423 del 2001 abbiano abrogato implicitamente l’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965, non avrebbe chiarito su quali presupposti normativi poggi il richiamo dell’Istituto alla disciplina del premio speciale unitario.

Tale disciplina sarebbe stata disapplicata per i soli facchini delle cooperative, a dispetto del suo puntuale carattere precettivo, incompatibile con le integrazioni di cui discorre la sentenza impugnata.

2.– Con la seconda censura (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), la ricorrente deduce falsa applicazione «di una norma di diritto anche in riferimento all’art. 101 della Costituzione» e imputa ai giudici d’appello di avere svolto un’attività di produzione normativa, che esorbiterebbe dall’interpretazione.

3.– Con il terzo mezzo (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), la ricorrente si duole della «falsa applicazione di una norma di diritto».

4.– Con la quarta critica (art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.), la ricorrente censura l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, in riferimento alla domanda restitutoria (art. 2033 cod. civ.), e sostiene che la Corte di merito non abbia esaminato il valore giuridico della Circolare INAIL n. 1 del 2012 e abbia omesso di disapplicarla, benché costituisca estrinsecazione di un potere sprovvisto di ogni fondamento normativo.

5.– Con la quinta doglianza (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), la ricorrente allega la violazione e/o la falsa applicazione delle norme di diritto, riguardo alla sostanziale abrogazione dell’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965 per la sola categoria dei facchini.

L’INAIL, con la circolare n. 1 del 2012 e con la nota operativa n. 655 del 2012, avrebbe provveduto ad applicare il regime ordinario per i facchini, sostituendosi al Ministero nell’adozione di nuovi premi speciali unitari.

6.– Con il sesto motivo (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), la ricorrente prospetta la violazione e/o la falsa applicazione delle norme di diritto (artt. 40, 41 e 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965) e assume che l’INAIL, con scelta unilaterale, abbia alterato il sistema di determinazione dei premi, contraddistinto da «un iter di formazione e proposta delle tariffe da parte dell’Istituto previdenziale sottoposto al potere di controllo del competente Ministero» (pagine 18 e 19 del ricorso per cassazione).

7.– Con il settimo mezzo (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), la ricorrente denuncia la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965.

Avrebbe errato la Corte territoriale nel trascurare la specialità dell’art. 42 del Testo unico del 1965 rispetto alla disciplina del premio ordinario.

Specialità che trarrebbe la sua origine dalla peculiarità delle lavorazioni contemplate dalla previsione in esame.

La determinazione dei premi speciali unitari sarebbe svincolata dalla retribuzione effettiva o convenzionale e sarebbe commisurata ad altri fattori.

Ne deriverebbe l’operatività del principio “Lex posterior generalis non derogat priori speciali”.

8.– Con l’ottava censura (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), la cooperativa deduce la violazione e/o la falsa applicazione di norme di diritto (legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 3 Cost., art. 15 delle preleggi) e l’eccesso di potere sotto il profilo dell’irragionevolezza.

Il decreto adottato in applicazione dell’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965 non potrebbe essere disapplicato, come nei fatti sarebbe avvenuto ad opera dell’INAIL, in violazione del «principio della gerarchia e della specialità delle fonti legislative» (pagina 20 del ricorso per cassazione).

9.– Con la nona doglianza, la cooperativa prospetta la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965.

La Corte d’appello di Trieste non avrebbe spiegato per quale ragione ai soli facchini si applichi un premio speciale unitario, parametrato alla retribuzione effettiva, laddove gli altri lavoratori sarebbero assoggettati ai premi speciali unitari, secondo la disciplina dell’art. 42 del Testo unico del 1965.

Posto che non è in discussione la permanente vigenza di tale normativa, anche i decreti destinati ad attuarla per i facchini manterrebbero inalterata la loro operatività.

10.– Con la decima critica (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.), la ricorrente lamenta, infine, la violazione e/o la falsa applicazione della legge n. 142 del 2001.

L’INAIL, nel disapplicare i premi speciali unitari in forza di una normativa (legge n. 142 del 2001), che pure salvaguarderebbe le differenze territoriali e settoriali, avrebbe svolto «una attività di supplenza che non è prevista dal D.P.R. 1124/1965, esercitando le funzioni che il sistema normativo assegna esclusivamente al Ministero» (pagina 23 del ricorso per cassazione).

11.– Prioritario è l’esame della prima e della quarta censura e del terzo motivo, che al quarto è inscindibilmente connesso, in quanto adombrano l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio e dunque investono l’accertamento delle circostanze rilevanti, pregiudiziale al successivo giudizio di diritto.

11.1.– I motivi si dimostrano inammissibili, per le ragioni enunciate dal Pubblico Ministero, ragioni che, nella memoria illustrativa depositata in vista dell’udienza (pagina 7), la parte ricorrente non ha confutato.

11.2.– Il fatto, contemplato dall’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., non si sostanzia in una questione o in un punto della sentenza, ma in un fatto vero e proprio e, quindi, in un fatto principale (un fatto costitutivo, modificativo, impeditivo o estintivo) o anche in un fatto secondario (un fatto dedotto in funzione di prova di un fatto principale), purché controverso e decisivo (Cass., sez. I, 8 settembre 2016, n. 17761).

11.3.– La ricorrente non ha enucleato un fatto naturalistico, di cui la Corte di merito abbia omesso l’esame.

I motivi involgono questioni eminentemente giuridiche, inerenti al coordinamento delle discipline avvicendatesi nel tempo e al valore giuridico delle circolari dell’Istituto.

Le questioni, poste con le censure, esulano, pertanto, dal paradigma dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., che annette rilievo alle circostanze storiche (Cass., S.U., 7 aprile 2014, n. 8053), a un preciso accadimento o a una precisa circostanza in senso storico-naturalistico (Cass., sez. II, 26 aprile 2022, n. 13024), e non ai profili inerenti alla valutazione giuridica.

11.4.– Peraltro, a fronte d’una pronuncia d’appello che conferma l’impianto argomentativo della sentenza del Tribunale, la ricorrente neppure ha ottemperato all’onere di dimostrare che diverse sono le ragioni di fatto che sorreggono le due pronunce e che, pertanto, può essere utilmente dedotto in sede di legittimità il vizio di cui all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.

12.– Possono essere esaminati congiuntamente i motivi dal quinto al decimo, in quanto investono profili tra loro connessi e fanno leva, nel loro nucleo essenziale, sul dato comune dell’irriducibile particolarità del premio speciale unitario e sulla rigorosa procedura che presiede alla sua rimodulazione.

Le doglianze si dimostrano fondate, nei limiti di séguito esposti, in forza delle considerazioni che questa Corte ha svolto di recente in controversie sovrapponibili a quella odierna (fra tutte, Cass., sez. lav., 19 giugno 2024, n. 16905).

13.– È stato accertato, in punto di fatto, che la ricorrente è una società cooperativa addetta alle attività di facchinaggio e che, come tale, quanto al pagamento del premio per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, rientra nell’ambito applicativo delle previsioni dell’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965 e dei decreti ministeriali che ne hanno disciplinato l’attuazione.

Nel 2012 l’INAIL ha richiesto un’integrazione dei premi già pagati dal 2007 al 2011, assumendo quale base di calcolo del premio speciale la retribuzione effettivamente corrisposta ai soci lavoratori, in virtù delle indicazioni fornite con la Circolare n. 1 del 2012 e con la nota operativa n. 655 del 30 gennaio 2012.

Nel presente giudizio si controverte sulla fondatezza della pretesa dell’Istituto assicuratore.

14.– Occorre ricostruire, nei suoi tratti salienti, la normativa applicabile al caso di specie.

14.1.– L’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965 dispone che si applichino «premi speciali unitari», con riferimento a «quelle lavorazioni, rispetto alle quali esistano, in dipendenza della loro natura o delle modalità di svolgimento o di altre circostanze, difficoltà per la determinazione del premio di assicurazione» secondo le modalità stabilite dall’art. 41.

Disposizione, quest’ultima, che conferisce rilievo all’ammontare «complessivo delle retribuzioni effettivamente corrisposte o convenzionali o, comunque, da assumersi, ai sensi di legge, per tutta la durata dei lavori, ai prestatori d’opera compresi nell’obbligo dell’assicurazione».

14.2.– I premi speciali unitari sono approvati «con decreto del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, su delibera dell’Istituto assicuratore» e sono commisurati ad «altri elementi idonei quali il numero delle persone, la durata della lavorazione, il numero delle macchine, la quantità di carburante utilizzato».

I premi speciali unitari non sono dunque determinati in base ai criteri normali di calcolo, legati al prodotto fra tasso di premio previsto dalla tariffa e massa delle retribuzioni effettive o convenzionali, ma in base a un criterio fisso, normalmente pro capite.

Nell’approvazione di tali premi, si tiene conto delle previsioni dell’art. 39, secondo comma, del d.P.R. n. 1124 del 1965, che impone di determinare le tariffe dei premi e dei contributi «in modo da comprendere l’onere finanziario previsto corrispondente agli infortuni del periodo di assicurazione».

La retribuzione corrisposta ai lavoratori viene in considerazione ai soli fini «di un adeguamento del premio stabilito in misura fissa sulla base della retribuzione minima giornaliera imponibile ai fini contributivi indicata nel decreto, con la conseguenza che l’obbligo contributivo resta assolto mediante il pagamento del premio speciale nella misura edittale, rimanendo nella facoltà del datore di lavoro la denuncia del compenso effettivamente corrisposto e il pagamento con l’aliquota maggiorata» (sentenza n. 16905 del 2024, cit., in motivazione).

14.3.– In conformità alle disposizioni del richiamato art. 42, è stato adottato il decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale del 15 luglio 1987, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 10 agosto 1987, n. 185, e recante il titolo «Premi speciali unitari per l’assicurazione dei facchini, barrocciai, vetturini, ippotrasportatori riuniti in cooperative, carovane, associazioni ed aggregati consimili».

Le misure del premio speciale unitario sono regolate nelle tabelle A e B allegate al decreto, che «determinano un minimale giornaliero retributivo fisso, differenziandolo unicamente per attività e a seconda che si tratti di organismi associativi non soggetti o soggetti alle norme di cui al D.P.R. n. 602/1970, limitandosi ad aggiungere che “per una retribuzione giornaliera superiore i premi dovranno essere aumentati proporzionalmente con arrotondamento alle 100 lire”» (sentenza n. 16905 del 2024, cit., in motivazione).

Il decreto ministeriale del 1987 si configura come «una regolamentazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto allo ordinamento giuridico esistente con precetti che presentano i caratteri della generalità ed astrattezza» (Cass., sez. lav., 7 gennaio 2014, n. 73, in motivazione, pagina 2, passaggio richiamato anche dalla cooperativa alle pagine 5 e 9 del ricorso).

14.4.– Il decreto ministeriale del 1987 è stato modificato con decreto del 6 settembre 2022, adottato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e denominato «Revisione dei premi speciali unitari per l’assicurazione di facchini, barrocciai vetturini ippotrasportatori, pescatori, addetti ai frantoi, candidati all’emigrazione sottoposti a prova d’arte, allievi dei corsi leFP, soggetti impegnati in attività di volontariato, percettori di Rdc coinvolti in PUC, di cui alla deliberazione del Consiglio di amministrazione INAIL 26 luglio 2022, n. 157».

L’art. 1, comma 1, di tale ultimo decreto ministeriale, dal primo gennaio 2023, assoggetta «al regime assicurativo ordinario, con l’applicazione delle voci di tariffa corrispondenti alle lavorazioni esercitate previste nella tariffa ordinaria dipendenti, di cui al decreto interministeriale 27 febbraio 2019, l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali delle seguenti categorie di lavoratori: – facchini riuniti in cooperative addetti a lavori di carico e scarico di merci e materiali, compresi i lavori di facchinaggio nei porti e a bordo di navi; – barrocciai, vetturini e ippotrasportatori soci di cooperative addetti a lavori di trasporto mediante trazione animale o someggio […]».

15.– La disciplina dettata dall’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965 presenta marcati caratteri di specialità, che rispecchiano la variabilità e la precarietà «dei redditi dei lavoratori appartenenti agli organismi associativi che vi sono assoggettati» e la conseguente necessità «di ancorare la determinazione dell’obbligazione contributiva a parametri differenti, di più facile accertamento, onde perseguire più efficacemente le esigenze di provvista dell’ente previdenziale e al contempo assicurare la tutela della posizione previdenziale dei lavoratori» (sentenza n. 16905 del 2024, cit., in motivazione).

Tale specialità, posta in risalto dalla ricorrente a più riprese, si estrinseca anche sul versante delle peculiari modalità di approvazione, con decreto ministeriale, previa delibera dell’Istituto assicuratore, e trova riscontro in una regolamentazione esaustiva, che non attinge ai parametri generali se non per quanto sia espressamente previsto, come avviene per il richiamo all’art. 39, secondo comma.

Nel disegno legislativo, le modalità di determinazione del premio, definite dall’art. 42 del d.P.R. n. 1124 del 1965, si profilano, dunque, come alternative rispetto a quelle stabilite dall’art. 41 e si raccordano alla difficile praticabilità dei criteri generali.

Su tali caratteristiche ha posto l’accento anche la memoria del Pubblico Ministero.

È proprio il rapporto di autonomia che la legge instaura tra i due premi a precludere la commistione di criteri che traspare dalla sentenza impugnata (pagina 8), in ossequio a esigenze di “coordinamento” e di armonizzazione, malcerte nei presupposti e nella loro declinazione concreta.

Il legislatore, nel volgere degli anni, ha scelto di preservare la coesistenza dei premi ordinari con i premi speciali unitari, rimodulati secondo le procedure prefigurate dall’art. 42.

Non può essere condivisa, pertanto, la prospettazione dell’Istituto, che pretermette la summa divisio tra premi ordinari e premi speciali unitari, coessenziale a un assetto normativo che, pur nel mutare delle discipline di dettaglio, ha confermato la perdurante ragion d’essere di tale particolare modalità di determinazione dei premi dovuti.

16.– Né si può ritenere che il d.lgs. n. 423 del 2001, valorizzato nella sentenza d’appello e nel controricorso, abbia abrogato la disciplina speciale racchiusa nel citato art. 42 del Testo unico del 1965, che assurge a fondamento del decreto ministeriale del 15 luglio 1987.

Invero, nessun rapporto d’incompatibilità intercorre tra la disciplina posteriore del 2001, che incide sul parametro retributivo, e la normativa speciale preesistente dell’art. 42, che presuppone proprio l’oggettiva difficoltà di determinare il premio sulla base dell’ammontare delle retribuzioni corrisposte o comunque dovute.

Non si può predicare, dunque, un’abrogazione tacita, secondo il paradigma delineato dall’art. 15 delle preleggi.

Al succedersi delle discipline si attaglia, per contro, il criterio “Lex posterior generalis non derogat priori speciali”, puntualmente richiamato dalla Cooperativa.

La portata precettiva dell’innovazione contenuta nel d.lgs. n. 423 del 2001 è circoscritta alla previsione dell’art. 41 del Testo unico del 1965, che definisce i criteri per la determinazione del premio ordinario e rinvia alle retribuzioni effettivamente corrisposte o convenzionali.

Retribuzioni che, a far data dal primo gennaio 2007, non possono più essere inferiori a quelle di cui all’art. 1 del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 1989, n. 389.

La tesi dell’Istituto, che adombra l’incidenza della nuova disciplina sulla regolamentazione dei premi speciali unitari, non rende ragione della permanenza di tale peculiare modalità di determinazione dei premi e approda a una commistione di parametri, in contrasto con il sistema normativo, che li ha voluti alternativi ed autonomi.

Né giova invocare, in senso contrario, la ratio dell’intervento legislativo, senza il supporto di elementi risolutivi che attestino, anche sul piano dell’imprescindibile dato testuale, la volontà di modificare ab imis i distinti criteri di determinazione dei premi speciali unitari.

Colgono, dunque, nel segno le censure della ricorrente, nell’escludere che i decreti attuativi siano stati caducati dalla normativa sopravvenuta della legge n. 142 del 2001 e del d.lgs. n. 423 del 2001 (cfr., su tale punto, diffusamente, il nono motivo).

Questa Corte, a tal proposito, ha specificato che «una fonte di rango regolamentare di esecuzione ed attuazione di una fonte legislativa può essere abrogata tacitamente da una fonte legislativa soltanto in via riflessa, cioè se questa fonte successiva abbia effetti abrogativi taciti o espressi della fonte legislativa in esecuzione o attuazione della quale quella regolamentare sia stata emanata, e sempre che quest’ultima abbia contenuti tali che la sua permanenza risulti incompatibile con la sopravvenuta vigenza della nuova legge» (sentenza n. 16905 del 2024, cit., in motivazione).

17.– Ne consegue che la disciplina di tali premi, dettata dall’art. 42 del Testo unico del 1965 e integrata dal decreto ministeriale del 15 luglio 1987, può essere modificata solo in virtù di un apposito decreto ministeriale, su delibera dell’Istituto assicuratore.

Su quest’aspetto si soffermano, con dovizia di riferimenti, i motivi di ricorso e la memoria illustrativa (pagine 5 e 6), nel rilevare che tale procedura, nel caso di specie, non è stata rispettata.

Lo stesso Ministero del lavoro ha imboccato la strada tracciata dal citato art. 42, nell’adottare il decreto del 6 settembre 2022, previa delibera del consiglio d’amministrazione dell’INAIL (cfr., su tale punto, i rilievi svolti dalla ricorrente a pagina 7 della memoria illustrativa).

A decorrere dal gennaio 2023, tale decreto ha esteso il premio ordinario anche alle cooperative di facchini e, nell’innovare la disciplina del premio speciale unitario contenuta nel decreto del 15 luglio 1987, ha ottemperato alla procedura tipizzata dall’art. 42 del Testo unico del 1965.

Né si può sminuire il decreto menzionato come un provvedimento meramente ricognitivo, in quanto si tratta della via maestra che il legislatore addita per apportare modifiche, demandando allo stesso Istituto assicuratore un essenziale ruolo d’iniziativa e d’impulso.

Anche sotto questo profilo trova conferma il fatto che la disciplina del premio speciale unitario possa essere ridefinita solo alla stregua delle tassative modalità sancite dalla legge.

18.– Tali princìpi sono stati ribaditi da questa Corte anche nelle successive pronunce (Cass., sez. lav., 20 agosto 2024, n. 22957, e 30 agosto 2024, n. 23391) e devono essere confermati, in difetto di argomenti decisivi che valgano a incrinarne la coerenza con il dettato normativo e con la specialità della disciplina dell’art. 42.

19.– In definitiva, la sentenza d’appello presta il fianco alle censure della ricorrente, nella parte in cui ha ibridato i criteri di calcolo del premio speciale unitario con quelli desumibili dal d.lgs. n. 423 del 2001 per i premi computati secondo le modalità ordinarie, correlate al parametro retributivo.

20.– Il ricorso, pertanto, dev’essere accolto per quanto di ragione e va cassata la sentenza d’appello, in relazione ai motivi dal quinto al decimo.
Resta assorbito l’esame della seconda censura.

21.– La causa è rinviata, per un nuovo esame, alla Corte d’appello di Trieste, che, in diversa composizione, si conformerà ai princìpi enunciati nella presente sentenza e provvederà a pronunciare anche sulle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

Accoglie i motivi, dal quinto al decimo, del ricorso; dichiara inammissibili il primo, il terzo e il quarto mezzo; dichiara assorbita la seconda censura; cassa la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte e rinvia la causa, anche per la pronuncia sulle spese del presente giudizio, alla Corte d’appello di Trieste, in diversa composizione.