CORTE DI GIUSTIZIA CE-UE – Sentenza 20 giugno 2013, n. C-20/12
«Libera circolazione delle persone – Parità di trattamento – Vantaggi sociali – Regolamento (CEE) n. 1612/68 – Articolo 7, paragrafo 2 – Sussidio economico per studi superiori – Requisito della residenza nello Stato membro di concessione del sussidio – Diniego di concessione del sussidio a studenti, cittadini dell’Unione non residenti nello Stato membro interessato, di cui uno dei genitori, lavoratore frontaliero, svolga attività lavorativa nello Stato membro medesimo – Discriminazione indiretta – Giustificazione – Obiettivo dell’aumento della percentuale di persone residenti titolari di un diploma di istruzione superiore – Congruità – Proporzionalità»
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (GU L 257, pag. 2), come modificato dalla direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004 (GU L 158, pag. 77, e – rettifiche – GU 2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34; in prosieguo: il «regolamento n. 1612/68»).
2. Tale domanda è stata proposta nell’ambito di controversie tra il Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche luxembourgeois (Ministro dell’Istruzione superiore e della Ricerca lussemburghese; in prosieguo: il «Ministro») e taluni studenti che hanno chiesto di poter beneficiare del sussidio economico dello Stato per studi superiori, al fine di poter seguire tali studi in uno Stato membro diverso dal Granducato di Lussemburgo.
3. Parallelamente, la Commissione europea ha avviato, nell’aprile del 2011, una procedura di infrazione nei confronti del Granducato di Lussemburgo, tuttora in fase precontenziosa. Con parere motivato del 27 febbraio 2012, la Commissione ha chiesto allo Stato membro medesimo di porre termine alle discriminazioni rilevate nei confronti dei lavoratori migranti e dei loro familiari con riguardo all’attribuzione del sussidio economico dello Stato per studi superiori, ma anche al sussidio mensile nei confronti dei giovani volontari e dei sussidi cosiddetti «boni pour enfant» (sussidio per figli minori).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
4. Ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1612/68:
«1. Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato.
2. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali. (…)».
La normativa lussemburghese
5. Il sussidio economico dello Stato per studi superiori è disciplinato dalla legge del 22 giugno 2000, relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori (Mémorial A 2000, pag. 1106), come modificata dalla legge del 26 luglio 2010 (Mémorial A 2010, pag. 2040; in prosieguo: la «legge del 22 giugno 2000, modificata»).
6. Tale aiuto economico viene concesso sotto forma di borsa di studio e di prestito e può essere chiesto a prescindere dallo Stato in cui il richiedente intenda seguire i propri studi superiori.
7. Nel suo testo iniziale, la legge del 22 giugno 2000, relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori, definiva, all’articolo 2, i relativi beneficiari nei termini seguenti: «Possono beneficiare del sussidio economico dello Stato per studi superiori gli studenti ammessi a seguire studi superiori e che soddisfino uno dei seguenti requisiti:
a) essere in possesso della cittadinanza lussemburghese, o
b) essere cittadino di un altro Stato membro dell’Unione europea, residente nel Granducato di Lussemburgo, e ricadere nella sfera di applicazione delle disposizioni degli articoli 7 e 12 del regolamento [n. 1612/68], (…) (…)».
8. La legge del 4 aprile 2005, recante modifica della legge del 22 giugno 2000, relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori (Mémorial A 2005, pag. 786), aveva sostituito l’articolo 2, lettera a), di quest’ultima legge con il testo seguente:
«a) essere cittadini lussemburghesi e residenti nel Granducato di Lussemburgo, o (…)».
9. A seguito delle modifiche introdotte dall’articolo 1, punto 2, della legge del 26 luglio 2010, l’articolo 2 della legge del 22 giugno 2000, modificata, così recita:
«Beneficiari del sussidio economico
Possono beneficiare del sussidio economico dello Stato per studi superiori gli studenti ammessi a seguire studi superiori e che soddisfino uno dei seguenti requisiti:
a) essere cittadini lussemburghesi o familiari di un cittadino lussemburghese e risiedere nel Granducato di Lussemburgo, o b) essere cittadino di un altro Stato membro dell’Unione europea o di un altro Stato aderente all’accordo sullo Spazio Economico Europeo e della Confederazione svizzera e soggiornare nel Granducato di Lussemburgo, conformemente al capitolo 2 della legge del 29 agosto 2008, modificata, sulla libera circolazione delle persone e sull’immigrazione, in qualità di lavoratore dipendente, di lavoratore autonomo, di persona che conserva tale status o di familiare di una delle categorie di persone precedentemente menzionate, ovvero aver acquisito il diritto di soggiorno permanente (…) (…)».
10. La legge del 29 agosto 2008, sulla libera circolazione delle persone e sull’immigrazione (Mémorial A 2008, pag. 2024), ha provveduto alla trasposizione della direttiva 2004/38 nell’ordinamento lussemburghese. L’articolo 6, primo comma, di detta legge afferma che il cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare sul territorio lussemburghese per una durata di oltre tre mesi subordinatamente alla condizione di esercitare, in qualità di lavoratore, un’attività lavorativa dipendente o autonoma, ovvero di essere iscritto in un istituto pubblico o privato, riconosciuto in Lussemburgo, al fine di ivi seguire studi a titolo principale, potendo garantire di disporre di un’assicurazione contro le malattie e di risorse economiche sufficienti per sé stesso ed i propri familiari al fine di evitare oneri per il sistema di assistenza sociale.
Le controversie principali e la questione pregiudiziale.
11. A mezzo di un modulo predisposto dal Centre de documentation et d’information sur l’enseignement supérieur (CEDIES) (Centro di documentazione e di informazione per l’istruzione superiore), istituito presso il Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (Ministero dell’Istruzione superiore e della Ricerca), le sig.ne Giersch e Hodin nonché i sigg. Taminiaux e Stemper richiedevano, in qualità di studenti, per l’anno accademico 2010/2011, il sussidio economico per studi superiori, ai fini della preparazione al diploma di laurea.
12. Le sig.ne Giersch e Hodin nonché il sig. Taminiaux risiedono in Belgio e hanno fatto presente di voler seguire i loro studi in tale Stato membro per l’anno universitario 2010/2011. Il sig. Stemper risiede in Germania e ha dichiarato di voler seguire gli studi nel Regno Unito.
13. Il Ministro negava l’accoglimento di tali domande di sussidio economico sulla base dello stesso rilievo, vale a dire il mancato rispetto del requisito della residenza previsto dall’articolo 2, lettera b), della legge del 22 giugno 2000, modificata.
14. I ricorrenti nel procedimento principale hanno quindi proposto dinanzi al Tribunal administratif (Tribunale amministrativo) ricorsi volti alla riforma ovvero all’annullamento delle decisioni di diniego adottate dal Ministro. Ognuno dei ricorrenti ha dedotto, segnatamente, che uno dei genitori lavora in Lussemburgo. I ricorsi sono stati dichiarati ricevibili nella parte in cui sono volti all’annullamento delle suddette decisioni.
15. A fronte di altri 600 analoghe domande dinanzi ad esso pendenti, relative al solo anno universitario 2010/2011, il Tribunal administratif ha deciso di riunire i ricorsi proposti dai ricorrenti nel procedimento principale.
16. Dinanzi a detto giudice i ricorrenti medesimi hanno sostenuto che il sussidio economico dello Stato per studi superiori costituisce un vantaggio sociale, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68, ragion per cui è soggetto al principio di parità di trattamento sancito da tale disposizione.
17. Il requisito della residenza opposto dal Ministro costituisce, secondo i ricorrenti stessi, una discriminazione se non diretta, quantomeno indiretta.
18. La discriminazione diretta deriverebbe dal fatto che, per poter beneficiare del sussidio economico dello Stato per studi superiori, il cittadino lussemburghese o il familiare di un cittadino lussemburghese dev’essere residente a Lussemburgo, mentre il cittadino di un altro Stato membro deve ivi soggiornarvi. Qualora, tuttavia, si dovesse ritenere che i cittadini lussemburghesi e i cittadini degli altri Stati membri siano soggetti allo stesso requisito di residenza sul territorio lussemburghese, tale requisito di residenza costituirebbe una discriminazione indiretta, in quanto potrebbe essere soddisfatto più facilmente dai cittadini lussemburghesi rispetto a quelli di altri Stati membri.
19. Dinanzi al Tribunal administratif il governo lussemburghese ha contestato il fatto che il sussidio economico in questione costituisca un vantaggio sociale, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68, in quanto il beneficiario del sussidio sarebbe uno studente adulto autonomo che costituisce un proprio nucleo e non è a carico dei genitori.
20. Il governo medesimo ha fatto valere che l’obiettivo perseguito dal sistema di aiuti lussemburghese giustifica una restrizione della cerchia dei beneficiari ai soli residenti. La legge istitutiva del sussidio economico de quo sarebbe volta ad incoraggiare l’aumento della percentuale dei titolari di un diploma di insegnamento superiore nell’ambito della popolazione residente, affinché raggiunga il 40% entro il 2020, laddove, nel 2010, avrebbe rappresentato unicamente il 28%. Orbene, quest’ultima percentuale sarebbe nettamente inferiore a quella dei possessori di un diploma di tal genere negli Stati paragonabili al Granducato di Lussemburgo.
21. A parere del governo lussemburghese, in assenza del requisito della residenza, qualsiasi studente, anche privo di qualsivoglia legame con la società lussemburghese, potrebbe beneficiare del sussidio economico statale per effettuare studi superiori in qualsivoglia paese del mondo, il che provocherebbe un «turismo di borse di studio» che costituirebbe un onere insopportabile per il bilancio nazionale.
22. Secondo il governo medesimo, non sussisterebbe alcuna discriminazione, né diretta né indiretta. Il requisito della residenza, che si applicherebbe tanto ai cittadini nazionali quanto a quelli non nazionali, costituirebbe un criterio legittimo di concessione dell’aiuto oggetto della controversia principale, alla luce dell’obiettivo di interesse generale perseguito dalla legge del 22 giugno 2000, modificata.
23. Il Tribunal administratif respinge, in primo luogo, l’argomento del governo lussemburghese con cui viene contestata la natura di vantaggio sociale, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68, del sussidio economico dello Stato per studi superiori, basato sul rilievo che il beneficiario dell’aiuto sarebbe uno studente adulto autonomo, che non sarebbe a carico dei genitori.
24. A tal riguardo, il Tribunal administratif rileva che tale sussidio economico, concesso dalla legge per agevolare l’accesso agli studi superiori, è composto da un importo di base e, eventualmente, da maggiorazioni che possono variare in funzione, da un lato, della situazione economica e sociale dello studente nonché, dall’altro, dei costi di iscrizione a carico dello studente. Orbene, il giudice medesimo ritiene che la valutazione della situazione economica e sociale dello studente esiga la verifica che questi, al di là della fictio assunta dal legislatore, sia realmente autonomo ovvero, al contrario, a carico dei genitori.
25. Dopo aver rilevato che, nel procedimento principale, i ricorrenti possedevano tutti lo status di studente a tempo pieno e non disponevano di alcun reddito con riguardo all’anno universitario 2010/2011, appartenendo ancora tutti al nucleo familiare dei rispettivi padri e madri, il Tribunal administratif conclude che essi devono essere considerati a carico dei genitori, i quali sono lavoratori migranti. Il giudice medesimo rileva parimenti che i ricorrenti invocano tutti, infatti, la circostanza che il padre o la madre svolge attività lavorativa in Lussemburgo.
26. Richiamandosi al punto 23 della sentenza del 26 febbraio 1992, Bernini (C-3/90, Racc. pag. I-1071), il Tribunal administratif ricorda, peraltro, che, secondo la giurisprudenza della Corte, un aiuto concesso per il mantenimento e per la formazione ai fini dello svolgimento di studi universitari cui consegua l’attribuzione di un titolo professionale costituisce, per lo studente che ne beneficia, un vantaggio sociale, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68.
27. Parimenti, secondo il giudice del rinvio, che si richiama al punto 24 della sentenza del 18 luglio 2007, Hartmann (C-212/05, Racc. pag. I-6303), un finanziamento di studi concesso da uno Stato membro ai figli del lavoratore costituisce, per un lavoratore migrante o per un lavoratore frontaliero, un vantaggio sociale ex articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68, qualora il lavoratore continui a provvedere al mantenimento del figlio medesimo. Il giudice stesso rileva che, in un’ipotesi di tal genere, conformemente al punto 28 della menzionata sentenza Bernini, il figlio può invocare detto articolo 7, paragrafo 2, per ottenere un finanziamento degli studi alle stesse condizioni applicate ai figli dei lavoratori nazionali, atteso che la parità di trattamento sancita dall’articolo 7 del regolamento n. 1612/68 è parimenti volta ad impedire le discriminazioni operate a detrimento dei discendenti a carico del lavoratore.
28. Pertanto, a parere del Tribunal administratif, i ricorrenti nel procedimento principale possono far valere l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 per ottenere il finanziamento degli studi alle stesse condizioni applicate ai figli dei lavoratori nazionali.
29. In secondo luogo, il giudice medesimo esclude l’esistenza di una discriminazione diretta. Le nozioni di «residenza» e di «soggiorno», ai sensi dell’articolo 2 della legge del 22 giugno 2000, modificata, ricomprendono, a suo parere, la stessa nozione di fatto, vale a dire il luogo di abitazione effettiva, legale e continuativa dell’interessato. Tale identità di contenuto risulterebbe confermata dall’articolo 3 del regolamento granducale del 12 novembre 2010, recante modifica del regolamento granducale del 5 ottobre 2000, relativo al sussidio economico dello Stato per studi superiori (Mémorial A 2010, pag. 3430), il quale precisa che gli studenti di cui all’articolo 2 della legge del 22 giugno 2000, modificata, vale a dire tanto i cittadini lussemburghesi, o i familiari di un cittadino lussemburghese, quanto i cittadini di un altro Stato membro, sono tenuti a presentare un certificato di residenza in Lussemburgo per poter beneficiare dell’aiuto de quo.
30. In terzo luogo, per quanto attiene alla pretesa esistenza di una discriminazione indiretta, il Tribunal administratif ricorda che il principio di parità di trattamento vieta tutte le forme dissimulate di disciminazione che, per effetto dell’applicazione di criteri di distinzione diversi da quelli fondati sulla nazionalità, conducano di fatto allo stesso risultato. Richiamandosi al punto 53 della sentenza del 15 marzo 2005, Bidar (C-209/03, Racc. pag. I-2119), detto giudice precisa che l’esigenza del requisito della residenza, poiché rischia di svantaggiare principalmente i cittadini di altri Stati membri in quanto può essere più facilmente assolto dai cittadini nazionali, può essere considerato, in tale contesto, discriminatorio.
31. Una disparità di trattamento potrebbe tuttavia risultare giustificata qualora fosse fondata su considerazioni oggettive, indipendenti dalla nazionalità delle persone interessate e commisurate all’obiettivo legittimamente perseguito dal diritto nazionale.
32. Ritenendo che occorra, nella specie, verificare la legittimità di tale discriminazione indiretta rispetto al principio di parità di trattamento, il Tribunal administratif ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se, tenuto conto del principio comunitario della parità di trattamento sancito dall’articolo 7 del regolamento n. 1612/68, le considerazioni di politica d’istruzione e di politica di bilancio dedotte dallo Stato lussemburghese, ossia tentare di incoraggiare l’aumento della percentuale di soggetti titolari di un diploma di istruzione superiore, attualmente insufficiente nel confronto internazionale per quanto attiene alla popolazione residente del Lussemburgo, considerazioni che sarebbero gravemente minacciate se lo Stato lussemburghese dovesse versare il sussidio economico per studi superiori a qualsiasi studente, ancorché privo di qualunque legame con la società del Granducato, per effettuare i propri studi superiori in qualsivoglia paese del mondo, circostanza che comporterebbe un onere irragionevole per il bilancio dello Stato lussemburghese, rappresentino, ai sensi della menzionata giurisprudenza comunitaria, considerazioni idonee a giustificare la disparità di trattamento derivante dall’obbligo di residenza imposto sia ai cittadini lussemburghesi sia ai cittadini di altri Stati membri al fine di ottenere un aiuto per studi superiori».
Sulla questione pregiudiziale
33. Con la questione pregiudiziale, il giudice di rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 debba essere interpretato nel senso che osta alla normativa di uno Stato membro, come quella oggetto del procedimento principale, che subordini la concessione di un sussidio economico per il compimento di studi superiori al requisito di residenza dello studente ed istituisca una disparità di trattamento tra le persone residenti nello Stato membro interessato e quelle che, senza risiedere nello Stato membro medesimo, siano figli di lavoratori frontalieri che svolgano attività nello Stato membro medesimo, al fine di incoraggiare l’aumento della percentuale dei residenti titolari di un diploma di insegnamento superiore evitando, al tempo stesso, un onere finanziario troppo elevato che risulterebbe dalla concessione dell’aiuto stesso a tutti gli studenti.
Sull’esistenza di una discriminazione
34. A tal riguardo si deve ricordare che l’articolo 45, paragrafo 2, TFUE dispone che la libera circolazione dei lavoratori implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro.
35. L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 costituisce l’espressione particolare, nel campo specifico della concessione di vantaggi sociali, della regola della parità di trattamento sancita dall’articolo 45, paragrafo 2, TFUE e deve essere interpretato allo stesso modo di quest’ultima disposizione (sentenza dell’11 settembre 2007, Hendrix, C-287/05, Racc. pag. I-6909, punto 53).
36. A norma dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68, il lavoratore cittadino di uno Stato membro gode, sul territorio degli altri Stati membri, degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali.
37. Tale disposizione opera a favore, indifferentemente, tanto dei lavoratori migranti residenti in uno Stato membro ospitante quanto dei lavoratori frontalieri i quali, pur esercitando attività di lavoro dipendente nello Stato membro medesimo, risiedono in un altro Stato membro (sentenze del 18 luglio 2007, Geven, C-213/05, Racc. pag. I-6347, punto 15, e del 14 giugno 2012, Commissione/Paesi Bassi, C-542/09, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 33).
38. Secondo costante giurisprudenza, un sussidio concesso per il mantenimento e la formazione, allo scopo di compiere studi universitari sanciti da un titolo abilitante all’esercizio di un’attività professionale, costituisce un vantaggio sociale ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 (sentenze del 21 giugno 1988, Lair, 39/86, Racc. pag. 3161, punto 24; Bernini, cit. supra, punto 23, e Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 34).
39. La Corte ha parimenti dichiarato che il finanziamento degli studi concesso da uno Stato membro ai figli dei lavoratori costituisce, per il lavoratore migrante, un vantaggio sociale ai sensi di detto articolo 7, paragrafo 2, quando questi continui a provvedere al mantenimento del figlio (citate sentenze Bernini, punti 25 e 29; dell’8 giugno 1999, Meeusen, C-337/97, Racc. pag. I-3289, punto 19, nonché Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 35).
40. I familiari del lavoratore migrante sono beneficiari indiretti della parità di trattamento riconosciuta a detto lavoratore dall’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68. Poiché la concessione del finanziamento degli studi al figlio di un lavoratore migrante costituisce, per il lavoratore migrante, un vantaggio sociale, il figlio può, in prima persona, avvalersi di detta disposizione per ottenere tale finanziamento qualora, in forza del diritto nazionale, esso sia concesso direttamente allo studente (sentenze del 18 giugno 1987, Lebon, 316/85, Racc. pag. 2811, punti 12 e 13; Bernini, cit. supra, punto 26, nonché Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 48).
41. Secondo una giurisprudenza parimenti costante, il principio di parità di trattamento sancito sia dall’articolo 45 TFUE sia dall’articolo 7 del regolamento n. 1612/68 vieta non soltanto le discriminazioni palesi, basate sulla nazionalità, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, per effetto dell’applicazione di altri criteri di distinzione, pervenga di fatto al medesimo risultato (v. sentenze del 27 novembre 1997, Meints, C-57/96, Racc. pag. I-6689, punto 44; del 7 luglio 2005, Commissione/Austria, C-147/03, Racc. pag. I-5969, punto 41; del 10 settembre 2009, Commissione/Germania, C-269/07, Racc. pag. I-7811, punto 53, e Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 37).
42. Nell’ambito del procedimento principale in esame, il giudice del rinvio ha ritenuto, interpretando il diritto nazionale, che i requisiti di residenza e di soggiorno richiesti dalla legge 22 giugno 2000, modificata, siano equivalenti, ragion per cui il requisito della residenza si applica indifferentemente ai cittadini lussemburghesi e ai cittadini di altri Stati membri.
43. Ciò premesso, l’esigenza, con riguardo ai cittadini di altri Stati membri, del requisito di residenza in Lussemburgo non costituisce una discriminazione diretta.
44. Per contro, laddove prevede una distinzione fondata sulla residenza, una misura come quella oggetto del procedimento principale rischia di operare principalmente a detrimento dei cittadini di altri Stati membri, considerato che i non residenti sono più frequentemente non nazionali (v., segnatamente, sentenze del 29 aprile 1999, Ciola, C-224/97, Racc. pag. I-2517, punto 14; del 25 gennaio 2011, Neukirchinger, C-382/08, Racc. pag. I-139, punto 34, e Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 38).
45. In tale contesto, è indifferente che la misura controversa colpisca, eventualmente, allo stesso modo tanto i cittadini nazionali che non sono in grado di rispettare detto criterio quanto i cittadini degli altri Stati membri. Perché una misura possa essere qualificata come indirettamente discriminatoria non è necessario che essa abbia l’effetto di favorire tutti i cittadini nazionali oppure di sfavorire soltanto i cittadini degli altri Stati membri, ad esclusione dei cittadini nazionali (v., in tal senso, sentenze del 16 gennaio 2003, Commissione/Italia, C-388/01, Racc. pag. I-721, punto 14; Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 38, e del 28 giugno 2012, Erny, C-172/11, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 41).
46. La disparità di trattamento, risultante dal fatto che il requisito di residenza è richiesto agli studenti figli di lavoratori frontalieri, è quindi costitutiva di una discriminazione indiretta, vietata in linea di principio sempreché non risulti obiettivamente giustificata. Per essere giustificata, essa dev’essere idonea a garantire il conseguimento di un’obiettivo legittimo e non andare al di là di quanto necessario per il conseguimento dell’obiettivo medesimo (v., in tal senso, sentenze del 13 aprile 2010, Bressol e a., C-73/08, Racc. pag. I-2735, punti 47 e 48, e Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 55).
Sull’esistenza di un obiettivo legittimo
47. Al fine di giustificare il trattamento differenziato dei lavoratori frontalieri con riguardo alla concessione del sussidio economico dello Stato per studi superiori, il governo lussemburghese deduce due argomenti, l’uno di ordine sociale, l’altro di ordine finanziario, sostenendo che essi sono indissolubilmente connessi.
48. L’obiettivo qualificato come «sociale» da detto governo consiste nell’incremento, in termini significativi, della quota di residenti titolari di un diploma di insegnamento superiore in Lussemburgo. La percentuale accertata di tale quota, vale a dire il 28%, risulterebbe nettamente inferiore alla percentuale dei titolari di diplomi di tal genere residenti in Stati paragonabili al Granducato di Lussemburgo, e il governo medesimo ritiene che sia necessario raggiungere la percentuale del 66% di titolari di diplomi di insegnamento superiore nell’ambito della popolazione residente, al fine di far fronte all’esigenza, sempre più pressante, di assicurare la transizione dell’economia lussemburghese verso un’economia di scienza.
49. Il governo lussemburghese deduce che il beneficio del sussidio economico dello Stato per studi superiori è riservato ai soli residenti in Lussemburgo, essendo questi i soli che, a suo parere, presentano un legame con la società lussemburghese idoneo a lasciar presumere che, dopo aver beneficiato della possibilità offerta dal sistema di aiuto de quo per il finanziamento dei loro studi, eventualmente svolti all’estero, faranno ritorno in Lussemburgo al fine di porre le conoscenze così acquisite al servizio dello sviluppo dell’economia dello Stato membro medesimo.
50. A parere di detto governo, a causa di vincoli di bilancio, non risulterebbe possibile mostrarsi più generosi nei confronti degli studenti non residenti senza compromettere il finanziamento dell’intero sistema di aiuto. L’obiettivo di ordine finanziario consisterebbe nell’evitare un onere irragionevole per il bilancio dello Stato che deriverebbe dall’estensione del beneficio del sussidio economico agli studenti non residenti, figli di lavoratori frontalieri.
51. Quanto alla giustificazione fondata sugli oneri supplementari che deriverebbero dalla disapplicazione del requisito di residenza, occorre ricordare che, sebbene considerazioni di bilancio possano costituire il fondamento delle scelte di politica sociale di uno Stato membro e possano influenzare la natura ovvero la portata dei provvedimenti di tutela sociale che esso intende adottare, esse non costituiscono tuttavia di per sé un obiettivo perseguito da tale politica e non possono, pertanto, giustificare una discriminazione a sfavore dei lavoratori migranti (v. sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 57 e la giurisprudenza ivi richiamata).
52. Ammettere che considerazioni di bilancio possano giustificare una differenza di trattamento tra lavoratori migranti e lavoratori nazionali implicherebbe che l’applicazione e la portata di una regola così fondamentale del diritto dell’Unione quale il principio di non discriminazione in base alla nazionalità possano variare, nel tempo e nello spazio, a seconda della situazione delle finanze pubbliche degli Stati membri (v. sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit. supra, punto 58 e giurisprudenza citata).
53. Per quanto attiene all’obiettivo sociale, si deve rilevare che la promozione dello svolgimento di studi superiori costituisce un obiettivo di interesse generale, riconosciuto a livello dell’Unione, come rilevano segnatamente i governi lussemburghese e austriaco.
54. In tal senso, nella comunicazione della Commissione del 3 marzo 2010, intitolata «Europa 2020: Una strategia per una crescita intelligente, duratura e inclusiva» [COM(2010) 2020 def.], l’incremento della percentuale della popolazione compresa tra 30 e 34 anni che abbia seguito un corso universitario dal 31% ad almeno il 40% nel 2020 è indicato quale uno degli obiettivi principali convenuti a livello dell’Unione. Tale documento incoraggia ogni Stato membro a perseguire a livello nazionale, mediante misure concrete, tali obiettivi principali.
55. Il Consiglio dell’Unione europea aveva peraltro già fatto proprio tale obiettivo volto all’incremento del numero delle persone titolari di un diploma di insegnamento superiore nell’ambito delle proprie conclusioni del 12 maggio 2009, su un quadro strategico per la cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione («Educazione e formazione 2020») (GU C 119, pag. 2). Nelle conclusioni del Consiglio, dell’11 maggio 2010, sulla dimensione sociale dell’istruzione e della formazione (GU C 135, pag. 2), gli Stati membri sono stati invitati, per quanto attiene all’istruzione superiore, ad elaborare politiche volte a migliorare la percentuale di riuscita in tale settore dell’istruzione.
56. Ne consegue che un’azione intrapresa da uno Stato membro al fine di garantire un livello elevato di formazione nell’ambito della propria popolazione residente e di promuovere lo sviluppo della propria economia persegue un obiettivo legittimo, idoneo a giustificare una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità.
Sull’idoneità del requisito della residenza
57. Il governo lussemburghese deduce che il sistema di aiuti riservati alle persone residenti in Lussemburgo è idoneo a garantire la realizzazione del legittimo obiettivo sociale volto all’incremento del numero di titolari di diplomi di insegnamento superiore nell’ambito della popolazione residente dello Stato membro medesimo.
58. Detto governo fa valere, a tal riguardo, che è probabile che, dopo aver effettuato studi superiori all’estero, gli studenti di cui trattasi faranno ritorno nello Stato di residenza per ivi stabilirsi e svolgere attività lavorativa. Il governo medesimo ritiene che studenti residenti all’estero, ancorché, peraltro, figli di lavoratori frontalieri che svolgono attività in Lussemburgo, non presentino alcun motivo particolare per porsi personalmente a disposizione del mercato del lavoro lussemburghese al termine degli studi, tantomeno per integrarsi nella società lussemburghese. Esso ritiene che sia giustificato restringere la concessione dell’aiuto oggetto del procedimento principale agli studenti residenti in Lussemburgo al momento in cui intendano intraprendere gli studi superiori, considerato che questi sarebbero già integrati nella società lussemburghese e, al termine dei loro studi, si porrebbero più frequentemente a disposizione del mercato del lavoro di detto Stato membro.
59. Il governo lussemburghese aggiunge che esiste, peraltro, un forte «tasso di rotazione» delle persone che esercitano attività lavorativa in qualità di lavoratori frontalieri, considerato che queste ultime lavorano con tale status solamente per un periodo limitato, il che impedirebbe di individuare nel lavoratore frontaliero un fattore di integrazione nella società dello Stato di svolgimento dell’attività lavorativa analogo alla residenza nello Stato medesimo e sufficientemente rilevante per influire sulla scelta della residenza dei figli del lavoratore frontaliero, una volta terminati gli studi.
60. I ricorrenti nel procedimento principale contestano l’idoneità del requisito della residenza. Un siffatto requisito non garantirebbe la realizzazione dell’obiettivo volto ad incrementare il numero di titolari di diplomi dell’insegnamento superiore nell’ambito della popolazione residente, al fine di coprire le esigenze del mercato del lavoro lussemburghese. La concessione dell’aiuto oggetto del procedimento principale ai soli studenti residenti in Lussemburgo alla data della domanda di concessione dell’aiuto economico non implicherebbe che questi si pongano poi a disposizione del mercato del lavoro lussemburghese, in modo duraturo e definitivo, al termine dei loro studi superiori. Peraltro, considerato che l’Università del Lussemburgo non è un istituto di studi generale, numerosi sarebbero gli studenti residenti che seguirebbero i propri studi al di fuori del territorio lussemburghese integrandosi nello Stato del luogo degli studi piuttosto che in Lussemburgo, beneficiando in tal modo di prospettive professionali che si estendono ben al di là di tale territorio.
61. I ricorrenti medesimi deducono che, contrariamente a quanto sostenuto dal governo lussemburghese, gli studenti non residenti, figli di lavoratori frontalieri, presentano motivi particolari per mettersi a disposizione del mercato del lavoro lussemburghese al termine dei loro studi. In tal senso, da un lato, la circostanza che uno dei genitori dello studente lavori a Lussemburgo implicherebbe una certa prossimità geografica del nucleo familiare di appartenenza dello studente rispetto al territorio lussemburghese. Dall’altro, in considerazione della crisi economica che grava pesantemente sugli Stati membri limitrofi del Granducato di Lussemburgo, i figli dei lavoratori frontalieri tenderebbero, al termine dei loro studi, a ricercare una situazione lavorativa stabile, al pari di quella dei genitori, che da molti anni lavorano in detto Stato membro.
62. A parere della Commissione, i lavoratori frontalieri presentano non solo un legame con la società lussemburghese, ma sono in essa integrati per effetto dell’attività lavorativa svolta in Lussemburgo. Considerata l’esistenza di tale legame, il requisito della residenza non sarebbe né necessario né idoneo per garantire che i figli di detti lavoratori, i cui studi superiori siano finanziati mediante il sussidio economico oggetto del procedimento principale, mantengano un nesso stretto con lo Stato membro di concessione di tale aiuto.
63. A tal riguardo si deve rammentare che la Corte ha già avuto modo di affermare che i lavoratori migranti e frontalieri, avendo avuto accesso al mercato del lavoro di uno Stato membro, hanno determinato, in linea di massima, un nesso di integrazione sufficiente nella società di detto Stato, idoneo a consentire loro di avvalersi in tale Stato del principio della parità di trattamento in relazione, rispettivamente, ai lavoratori nazionali e ai lavoratori residenti. Il nesso di integrazione risulta, in particolare, dal fatto che i lavoratori migranti e frontalieri, con i contributi fiscali che versano nello Stato membro ospitante per l’attività retribuita che esercitano, contribuiscono anche al finanziamento delle politiche sociali di detto Stato (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2012, C-379/11, Caves Krier Frères Sàrl, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 53).
64. Tuttavia, si deve rilevare, per quanto attiene, segnatamente, ai lavoratori frontalieri, che la Corte ha riconosciuto taluni motivi di giustificazione con riguardo a normative che operano una distinzione tra residenti e non residenti che svolgano attività lavorativa nello Stato di cui trattasi, in considerazione del loro livello di integrazione nella società di detto Stato o del nesso di collegamento con il medesimo (v., in tal senso, le menzionate sentenze Hartmann, punti 35 e 36; Geven, punto 26, e Hendrix, punti 54 e 55).
65. A tal riguardo si deve rilevare che il lavoratore frontaliero non è sempre integrato nello Stato di occupazione nella stessa misura del lavoratore residente nello Stato medesimo.
66. Nei procedimenti principali in esame, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 59 delle sue conclusioni, occorre esaminare la questione se il requisito di residenza richiesto dalla legge del 22 giugno 2000, modificata, ai figli dei lavoratori frontalieri per poter beneficiare del sussidio economico dello Stato per gli studi superiori sia idoneo a far sorgere una ragionevole probabilità di ritorno dello studente in Lussemburgo una volta compiuti gli studi, ove tale ritorno viene considerato dal governo lussemburghese necessario ai fini della realizzazione del legittimo obiettivo perseguito.
67. A tal riguardo si deve riconoscere che è lecito presumere che la probabilità di uno stabilimento nel Lussemburgo e di un’integrazione nel mercato del lavoro lussemburghese una volta terminati gli studi superiori, ancorché tali studi siano stati effettuati all’estero, sia maggiore nel caso degli studenti residenti in Lussemburgo al momento dell’avvio degli studi superiori rispetto agli studenti non residenti.
68. Conseguentemente, si deve rilevare che il requisito di residenza previsto dalla legge del 22 giugno 2000, modificata, è idoneo a realizzare l’obiettivo volto a promuovere il compimento di studi superiori e ad incrementare, in misura significativa, la percentuale di titolari di un diploma di insegnamento superiore residenti in Lussemburgo.
69. Occorre tuttavia verificare se tal requisito non vada al di là di quanto necessario ai fini del conseguimento di detto obiettivo.
Sulla necessarietà del requisito di residenza
70. A parere del governo lussemburghese, l’applicazione del requisito di residenza non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito. Tale requisito sarebbe giustificato da motivi di bilancio e sarebbe direttamente connesso all’obiettivo economico invocato. In considerazione di vincoli di bilancio, non sarebbe possibile mostrarsi più generosi nei confronti degli studenti non residenti senza compromettere il finanziamento dell’intero sistema. Peraltro, l’applicazione di un differente criterio di concessione dell’aiuto, vale a dire, segnatamente, quello relativo allo svolgimento di attività lavorativa in Lussemburgo da parte di uno dei genitori dello studente non residente, sarebbe direttamente contrario al combinato dei due obiettivi del sistema di aiuti oggetto del procedimento principale.
71. A tal riguardo occorre esaminare la questione se unicamente il requisito di previa residenza possa garantire allo Stato lussemburghese la ragionevole probabilità che i beneficiari dell’aiuto facciano ritorno a Lussemburgo per ivi stabilirsi e mettersi a disposizione del mercato del lavoro dello Stato membro medesimo, al fine di contribuire al suo sviluppo economico, ovvero se non esistano altri criteri che consentano parimenti di assicurare tale probabilità, senza escludere tutti i figli non residenti di lavoratori frontalieri.
72. La Corte ha già avuto modo di riconoscere che un requisito di residenza può risultare sproporzionato laddove presenti un carattere troppo esclusivo, privilegiando indebitamente un elemento non necessariamente rappresentativo del grado reale ed effettivo di collegamento, con esclusione di ogni altro elemento rappresentativo (v. sentenze del 23 ottobre 2007, Morgan e Bucher, C-11/06 e C-12/06, Racc. pag. I-9161, punto 46 e la giurisprudenza citata, nonché del 21 luglio 2011, Stewart, C-503/09, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 95 e la giurisprudenza ivi richiamata).
73. Ai punti 86 e 87 della menzionata sentenza Commissione/Paesi Bassi, la Corte ha rilevato, in tal senso, che lo Stato membro interessato non aveva spiegato in termini sufficienti i motivi per i quali l’obiettivo perseguito non avrebbe potuto essere raggiunto, in modo meno restrittivo, vuoi applicando una regola più flessibile rispetto a quella «dei 3 anni su 6», vuoi tenendo conto di altri elementi, espressivi di un analogo grado di collegamento, quale l’occupazione. La Corte ha quindi affermato che, imponendo specifici periodi di residenza sul territorio dello Stato membro interessato, detta regola privilegiava un elemento che non costituiva necessariamente l’unico rappresentativo del grado reale di collegamento tra l’interessato e lo Stato membro de quo, presentando un carattere troppo esclusivo. La regola «dei 3 anni su 6» andava conseguentemente al di là di quanto necessario per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito.
74. Il regime lussemburghese di sussidio economico dello Stato per il compimento di studi superiori esclude tutti i non residenti dal beneficio dell’aiuto medesimo e tale esclusione riguarda unicamente gli studenti non residenti.
75. Conseguentemente, il figlio del lavoratore migrante che risieda con i propri genitori in uno Stato membro frontaliero del Granducato di Lussemburgo e che intenda studiare in Lussemburgo resta escluso dal beneficio del sussidio economico dello Stato per studi superiori. Peraltro, anche qualora i genitori risiedano in Lussemburgo, gli studenti non residenti alla data di richiesta dell’aiuto restano esclusi dal beneficio dell’aiuto stesso, nonostante i genitori continuino a provvedere al loro mantenimento. Inoltre, il regime di aiuto economico oggetto del procedimento principale produce l’effetto di escludere dal beneficio dell’aiuto medesimo i figli dei lavoratori non residenti che svolgano attività lavorativa in Lussemburgo da un significativo periodo di tempo.
76. A tal riguardo si deve rilevare che il regime di aiuto economico oggetto del procedimento principale presenta un carattere eccessivamente esclusivo. Infatti, imponendo il requisito di previa residenza dello studente sul territorio dello Stato membro interessato, la legge privilegia un elemento che non è necessariamente l’unico rappresentativo del grado reale di collegamento tra l’interessato e lo Stato membro stesso (v., in tal senso, citata sentenza Commissione/Paesi Bassi, punto 86).
77. In particolare, considerato che l’aiuto economico dello Stato per studi superiori è destinato a favorire il compimento di studi superiori tanto a Lussemburgo quanto in qualsivoglia altro paese, la sussistenza di una ragionevole probabilità di vedere i beneficiari dell’aiuto far ritorno a Lussemburgo per ivi stabilirsi e mettersi a disposizione del mercato del lavoro dello Stato membro medesimo, al fine di contribuire al suo sviluppo economico, può essere verificata sulla base di elementi diversi dal requisito della previa residenza dello studente interessato.
78. Infatti, sembra possibile che un sufficiente collegamento dello studente con il Granducato di Lussemburgo che consenta di presumere tale probabilità derivi parimenti dal fatto che detto studente risieda da solo ovvero con i propri genitori in uno Stato membro frontaliero del Granducato di Lussemburgo e che, da un periodo di tempo significativo, i suoi genitori svolgano attività lavorativa in Lussemburgo e vivano in prossimità di quest’ultimo Stato membro.
79. Riguardo alle possibilità offerte al legislatore lussemburghese, si può menzionare che, come fatto valere dalla Commissione all’udienza – considerato che l’aiuto concesso è costituito, ad esempio, da un prestito -, un sistema di finanziamento che subordini la concessione di tale prestito, ovvero del suo saldo o del suo mancato rimborso, alla condizione che lo studente che ne benefici faccia ritorno in Lussemburgo dopo aver compiuto i propri studi all’estero, per ivi lavorare e risiedere, potrebbe consentire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito senza ledere i figli dei lavoratori frontalieri. Per quanto attiene, peraltro, al rischio di un cumulo con la concessione di un aiuto economico equivalente eventualmente concesso nello Stato membro in cui lo studente risieda, da solo o con i propri genitori, esso potrebbe essere evitato tenendo conto di tale beneficio ai fini della concessione del sussidio versato dallo Stato del Granducato di Lussemburgo.
80. Soprattutto al fine di evitare il rischio di veder sorgere un «turismo delle borse di studio», invocato da tutti i governi che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, e di garantire che il lavoratore frontaliero contribuente in Lussemburgo e ivi affiliato al sistema previdenziale presenti un collegamento sufficiente con la società lussemburghese, si potrebbe prevedere di subordinare la concessione del sussidio economico alla condizione che il lavoratore frontaliero, genitore dello studente non residente in Lussemburgo, abbia svolto attività lavorativa in tale Stato membro per un determinato periodo minimo. In un altro contesto, l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 prevede che, in deroga all’articolo 24, paragrafo 1, della stessa direttiva, secondo cui ogni cittadino dell’Unione che soggiorni sul territorio di uno Stato membro beneficia, in virtù di tale direttiva, della parità di trattamento con i cittadini dello Stato membro medesimo, quest’ultimo non è tenuto a concedere un aiuto di mantenimento agli studi prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente la quale, conformemente all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva stessa, è subordinata al requisito di residenza quinquennale sul territorio dello Stato membro interessato.
81. Si deve rilevare che, nelle controversie principali, tale rischio va escluso considerato che è pacifico che la sig.na Giersch, il sig. Stemper, il sig. Taminiaux e la sig.na Hodin hanno ciascuno un padre o una madre che lavora in Lussemburgo, rispettivamente, da 23 anni, 32 anni, 28 anni e 23 anni.
82. Conseguentemente, una normativa come quella oggetto del procedimento principale, che subordini la concessione di un aiuto economico agli studi superiori al requisito di residenza dello studente ed operi una differenza di trattamento tra i residenti e i non residenti di tale Stato membro, figli di lavoratori frontalieri che svolgono un’attività nello Stato membro medesimo, va al di là di quanto necessario per il raggiungimento del legittimo obiettivo volto ad incrementare il numero di titolari di diplomi di insegnamento superiore nell’ambito della popolazione residente, al fine di promuovere lo sviluppo dell’economia nazionale.
83. Da tutte le suesposte considerazioni emerge che occorre rispondere alla questione sottoposta come segue:
– L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 dev’essere interpretato nel senso che osta, in linea di principio, ad una normativa di uno Stato membro, come quella oggetto del procedimento principale, che subordini la concessione di un sussidio economico per il compimento di studi superiori a un requisito di residenza dello studente nello Stato membro medesimo ed operi una disparità di trattamento, costitutiva di una discriminazione indiretta, tra le persone residenti nello Stato membro di cui trattasi e quelle che, senza risiedere in detto Stato membro, siano figli di lavoratori frontalieri svolgenti un’attività nello Stato membro stesso.
– Se è pur vero che l’obiettivo volto ad incrementare la percentuale dei residenti titolari di un diploma di istruzione superiore al fine di promuovere lo sviluppo dell’economia del medesimo Stato membro costituisce un legittimo obiettivo idoneo a giustificare tale disparità di trattamento e che un requisito di residenza, quale quello previsto dalla normativa nazionale oggetto del procedimento principale, è idoneo a garantire la realizzazione di tale obiettivo, un siffatto requisito eccede, tuttavia, quanto necessario ai fini del raggiungimento dell’obiettivo perseguito, considerato che impedisce di tener conto di altri elementi potenzialmente rappresentativi del reale grado di collegamento del richiedente il sussidio economico con la società o con il mercato del lavoro dello Stato membro interessato, quali il fatto che uno dei genitori, che continui a provvedere al mantenimento dello studente, sia un lavoratore frontaliero, sia stabilmente occupato in tale Stato membro ed abbia ivi già lavorato per un significativo periodo di tempo.
Sulle spese
84. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
P.Q.M.
L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, come modificato dalla direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, dev’essere interpretato nel senso che osta, in linea di principio, ad una normativa di uno Stato membro, come quella oggetto del procedimento principale, che subordini la concessione di un sussidio economico per il compimento di studi superiori a un requisito di residenza dello studente nello Stato membro medesimo ed operi una disparità di trattamento, costitutiva di una discriminazione indiretta, tra le persone residenti nello Stato membro di cui trattasi e quelle che, senza risiedere in detto Stato membro, siano figli di lavoratori frontalieri svolgenti un’attività nello Stato membro stesso.
Se è pur vero che l’obiettivo volto ad incrementare la percentuale dei residenti titolari di un diploma di istruzione superiore al fine di promuovere lo sviluppo dell’economia del medesimo Stato membro costituisce un legittimo obiettivo idoneo a giustificare tale disparità di trattamento e che un requisito di residenza, quale quello previsto dalla normativa nazionale oggetto del procedimento principale, è idoneo a garantire la realizzazione di tale obiettivo, un siffatto requisito eccede, tuttavia, quanto necessario ai fini del raggiungimento dell’obiettivo perseguito, considerato che impedisce di tener conto di altri elementi potenzialmente rappresentativi del reale grado di collegamento del richiedente il sussidio economico con la società o con il mercato del lavoro dello Stato membro interessato, quali il fatto che uno dei genitori, che continui a provvedere al mantenimento dello studente, sia un lavoratore frontaliero, sia stabilmente occupato in tale Stato membro ed abbia ivi già lavorato per un significativo periodo di tempo.
