CORTE DI GIUSTIZIA CE-UE – Sentenza 28 novembre 2013, n. C-309/12
Rinvio pregiudiziale – Direttiva 80/987/CEE – Direttiva 2002/74/CE – Insolvenza del datore di lavoro – Tutela dei lavoratori subordinati – Organismi di garanzia – Limitazione dell’obbligo di pagamento da parte degli organismi di garanzia – Crediti salariali scaduti oltre sei mesi prima dell’esercizio di un’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 4 e 10 della direttiva 80/987/CEE del Consiglio, del 20 ottobre 1980, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del datore di lavoro (GU L 283, pag. 23) (in prosieguo: la «direttiva 80/987, nella sua versione iniziale»), come modificata dalla direttiva 2002/74/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2002 (GU L 270, pag. 10) (in prosieguo: la «direttiva 80/987, come modificata»).
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la sig.ra G.V.N. nonché altre 17 persone (in prosieguo, congiuntamente: «G.V.N. e a.») e il Fundo de Garantia Salarial IP (Fondo di garanzia salariale) (in prosieguo: l’«FGS»), in merito alla copertura da parte di quest’ultimo dei crediti salariali dei ricorrenti nel procedimento principale nei confronti del loro ex datore di lavoro, che si trova in stato d’insolvenza.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3. L’articolo 3 della direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, era del seguente tenore:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché gli organismi di garanzia assicurino, fatto salvo l’articolo 4, il pagamento dei diritti non pagati dei lavoratori subordinati, risultanti da contratti di lavoro o da rapporti di lavoro e relativi alla retribuzione del periodo situato prima di una data determinata.
2. La data di cui al paragrafo 1 è, a scelta degli Stati membri:
– o quella dell’insorgere dell’insolvenza del datore di lavoro;
– o quella del preavviso di licenziamento del lavoratore subordinato interessato, comunicato a causa dell’insolvenza del datore di lavoro;
– o quella dell’insorgere dell’insolvenza del datore di lavoro o quella della cessazione del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro del lavoratore subordinato interessato, avvenuta a causa dell’insolvenza del datore di lavoro».
4. L’articolo 4 della direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, era redatto nei seguenti termini:
«1. Gli Stati membri hanno la facoltà di limitare l’obbligo di pagamento degli organismi di garanzia, di cui all’articolo 3.
2. Quando si avvalgono della facoltà di cui al paragrafo 1, gli Stati membri devono:
– nel caso di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo trattino, assicurare il pagamento dei diritti non pagati relativi alla retribuzione degli ultimi tre mesi del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro nell’ambito di un periodo di sei mesi precedenti la data dell’insorgere dell’insolvenza del datore di lavoro;
– nel caso di cui all’articolo 3, paragrafo 2, secondo trattino, assicurare il pagamento dei diritti non pagati relativi alla retribuzione degli ultimi tre mesi del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro precedenti la data del preavviso di licenziamento del lavoratore subordinato, comunicato a causa dell’insolvenza del datore di lavoro;
– o, nel caso di cui all’articolo 3, paragrafo 2, terzo trattino, assicurare il pagamento dei diritti non pagati relativi alla retribuzione degli ultimi diciotto mesi del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro precedenti la data dell’insorgere dell’insolvenza del datore di lavoro o la data della cessazione del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro del lavoratore subordinato, avvenuta a causa dell’insolvenza del datore di lavoro. In tal caso, gli Stati membri possono limitare l’obbligo di pagamento alla retribuzione corrispondente ad un periodo di otto settimane o a vari periodi parziali per un totale della stessa durata».
5. Gli articoli 3 e 4 della direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, sono stati modificati dalla direttiva 2002/74. In base all’articolo 2, paragrafo 1, di quest’ultima direttiva, gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi a tale direttiva anteriormente all’8 ottobre 2005 e applicano tali disposizioni ad ogni stato d’insolvenza dei datori di lavoro intervenuto successivamente alla data di entrata in vigore di dette disposizioni.
6. La direttiva 2008/94/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, relativa alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del datore di lavoro (GU L 283, pag. 36), ha codificato e abrogato la direttiva 80/987, come modificata. Tuttavia, tenuto conto della data dell’insorgere dell’insolvenza del datore di lavoro di G.V.N. e a., va applicata quest’ultima direttiva.
7. L’articolo 3 della direttiva 80/987, come modificata, stabilisce quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché gli organismi di garanzia assicurino, fatto salvo l’articolo 4, il pagamento dei diritti non pagati dei lavoratori subordinati, risultanti da contratti di lavoro o da rapporti di lavoro, comprese le indennità dovute ai lavoratori a seguito dello scioglimento del rapporto di lavoro, se previste dal diritto nazionale.
I diritti di cui l’organismo di garanzia si fa carico sono le retribuzioni non pagate corrispondenti a un periodo che si colloca prima e/o eventualmente dopo una data determinata dagli Stati membri».
8. L’articolo 4 di tale direttiva così dispone:
«1. Gli Stati membri hanno la facoltà di limitare l’obbligo di pagamento degli organismi di garanzia di cui all’articolo 3.
2. Quando gli Stati membri si avvalgono della facoltà di cui al paragrafo 1, fissano la durata del periodo che dà luogo al pagamento da parte dell’organismo di garanzia dei diritti non pagati. Questa durata tuttavia non può essere inferiore ad un periodo, riferito alla retribuzione degli ultimi tre mesi, di rapporto di lavoro che si colloca prima e/o dopo la data di cui all’articolo 3. Gli Stati membri possono iscrivere questo periodo minimo di tre mesi in un periodo di riferimento la cui durata non può essere inferiore a sei mesi.
Gli Stati membri che prevedono un periodo di riferimento di almeno diciotto mesi possono limitare a otto settimane il periodo che dà luogo al pagamento da parte dell’organismo di garanzia dei diritti non pagati. In tal caso per il calcolo del periodo minimo sono presi in considerazione i periodi più favorevoli per i lavoratori.
3. Gli Stati membri possono inoltre fissare massimali per i pagamenti effettuati dall’organismo di garanzia. Tali massimali non devono essere inferiori ad una soglia socialmente compatibile con l’obiettivo sociale della presente direttiva.
Quando si avvalgono di tale facoltà, gli Stati membri comunicano alla Commissione i metodi con cui fissano il massimale».
La normativa portoghese
9. L’articolo 380 della legge n. 99/2003, del 27 agosto 2003, che adotta il codice del lavoro, nella sua versione applicabile al procedimento principale, sotto il titolo «Garanzia di pagamento», precisa quanto segue:
«La garanzia del pagamento dei crediti del lavoratore risultanti dal contratto di lavoro e dalla sua violazione o cessazione, che non possono essere pagati dal datore di lavoro a causa della sua insolvenza o di una difficile situazione economica, è assunta dall’[FGS] nei termini previsti dalla legislazione speciale».
10. La legge n. 35/2004, del 29 luglio 2004, ha fissato l’ambito di applicazione dell’FGS. Ai sensi dell’articolo 317 di quest’ultima, tale fondo «garantisce al lavoratore, in caso di inadempimento del datore di lavoro, il pagamento dei crediti derivanti dal contratto di lavoro e dalla sua violazione o cessazione nei termini definiti dai seguenti articoli».
11. L’articolo 318 di detta legge, che determina le situazioni contemplate dalla garanzia, così dispone:
«1. L’[FGS] garantisce il pagamento dei crediti di cui al precedente articolo nei casi di accertamento giudiziale dell’insolvenza del datore di lavoro.
2. L’[FGS] garantisce altresì il pagamento dei crediti menzionati nel punto precedente, qualora sia avviata la procedura di conciliazione prevista nel decreto-legge n. 316/98, del 20 ottobre 1998.
3. Fatto salvo il disposto di cui al punto precedente, qualora la procedura di conciliazione non sia proseguita a causa di annullamento o estinzione, conformemente agli articoli 4 e 9, rispettivamente, del decreto legge n. 316/98, del 20 ottobre 1998, e i lavoratori aziendali abbiano sollecitato il pagamento di crediti garantiti dall’[FGS], quest’ultimo deve richiedere l’accertamento giudiziario dello stato d’insolvenza dell’impresa.
4. Ai fini del rispetto delle disposizioni previste nei punti precedenti, quando le imprese di cui trattasi dispongono di personale dipendente, l’[FGS] deve ricevere notifica:
a) dai tribunali, per quanto riguarda la richiesta di avvio del procedimento speciale d’insolvenza e la relativa dichiarazione;
b) dall’Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI), per quanto concerne la richiesta di avvio della procedura di conciliazione nonché l’annullamento o l’estinzione di quest’ultima».
12. L’articolo 319 di detta legge identifica i crediti contemplati come segue:
«1. L’[FGS] garantisce il pagamento dei crediti previsti nell’articolo 317 che sono scaduti nel corso dei sei mesi precedenti l’esercizio dell’azione o la presentazione della richiesta di cui all’articolo precedente.
2. Qualora non sussistano crediti scaduti nel periodo di riferimento menzionato nel punto precedente, o i loro importi siano inferiori al limite massimo stabilito nel punto 1 dell’articolo seguente, l’[FGS] garantisce fino a tale limite il pagamento dei crediti scaduti successivamente al sopracitato periodo di riferimento.
3. L’[FGS] garantisce solamente il pagamento dei crediti che sono fatti valere nei suoi confronti non oltre tre mesi prima della relativa prescrizione».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
13. Poiché il datore di lavoro della sig.ra G.V.N. e a. aveva smesso di pagare gli stipendi a partire dall’aprile 2003, questi ultimi, in data 15 settembre 2003, risolvevano i rispettivi contratti di lavoro, come riconosciuto loro dalla normativa nazionale applicabile in materia. Il 10 febbraio 2004 G.V.N. e a. adivano il tribunal de trabalho de Barcelos (Tribunale del lavoro di Barcelos) per ottenere la determinazione dell’importo dei rispettivi crediti salariali e la relativa riscossione coattiva. La loro domanda veniva accolta.
14. Il 28 novembre 2005, dato che i beni che componevano il patrimonio del datore di lavoro non erano sufficienti a soddisfare tali crediti, la sig.ra G.V.N. e a. presentavano dinanzi al tribunal de comércio de Vila Nova de Gaia (Tribunale del commercio di Vila Nova de Gaia) una domanda di avvio del procedimento d’insolvenza nei confronti di detto datore di lavoro. Accertata l’insolvenza, i crediti salariali venivano registrati.
15. Il 26 luglio 2006 la sig.ra G.V.N. e a. chiedevano all’FGS il pagamento dei rispettivi crediti. Con ordinanze del 21 e del 26 dicembre 2006, il presidente dell’FGS respingeva tali domande in ragione del fatto che i crediti in parola erano scaduti oltre i sei mesi precedenti l’esercizio dell’azione diretta all’accertamento dell’insolvenza del datore di lavoro, vale a dire in una data anteriore al periodo di riferimento di cui all’articolo 319, paragrafo 1, della legge n. 35/2004, del 29 luglio 2004.
16. Con decisione del 18 marzo 2010, il tribunal administrativo e fiscal do Porto (Tribunale amministrativo e tributario di Porto) respingeva il ricorso di annullamento di dette ordinanze proposto dalla sig.ra G.V.N. e a.. Questi ultimi proponevano ricorso avverso tale decisione di rigetto dinanzi al giudice del rinvio.
17. Ciò considerato, il Tribunal Central Administrativo Norte decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il diritto dell’Unione, nell’ambito concreto della garanzia del pagamento dei crediti salariali in caso d’insolvenza del datore di lavoro, in particolare gli articoli 4 e 10 della direttiva [80/987, come modificata], debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una disposizione del diritto nazionale che garantisce unicamente i crediti scaduti [nel corso del periodo di] sei mesi che preced[e] l’esercizio dell’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro anche quando i lavoratori hanno agito contro quest’ultimo dinanzi al Tribunale del lavoro al fine di ottenere la determinazione giudiziale dell’importo addebitato e la sua riscossione coattiva».
Sulla questione pregiudiziale
18. Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se la direttiva 80/987, come modificata, debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa nazionale che non garantisce i crediti salariali scaduti oltre sei mesi prima dell’esercizio di un’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro, anche quando i lavoratori hanno avviato, prima dell’inizio di tale periodo di sei mesi, un procedimento giudiziario contro il loro datore di lavoro al fine di ottenere la determinazione dell’importo di detti crediti e la relativa riscossione coattiva.
19. Dal fascicolo sottoposto alla Corte emerge che l’FGS aveva rifiutato di pagare alla sig.ra G.V.N. e a. i crediti salariali in ragione del fatto che questi ultimi erano scaduti oltre sei mesi prima della data di esercizio dell’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro, che la normativa nazionale di recepimento della direttiva 80/987, come modificata, ha considerato come data a partire dalla quale deve essere calcolato il periodo di riferimento, previsto agli articoli 3, secondo comma, e 4, paragrafo 2, della medesima direttiva.
20. La direttiva 80/987, nella sua versione iniziale e come modificata, è intesa a garantire a tutti i lavoratori subordinati una tutela minima a livello dell’Unione europea in caso d’insolvenza del datore di lavoro mediante il pagamento dei crediti non pagati derivanti da contratti di lavoro o da rapporti di lavoro e vertenti sulla retribuzione relativa ad un periodo determinato (v. sentenze del 4 marzo 2004, Barsotti e a., C-19/01, C-50/01 e C-84/01, Racc. pag. I-2005, punto 35; del 16 luglio 2009, Visciano, C-69/08, Racc. pag. I-6741, punto 27, nonché del 17 novembre 2011, van Ardennen, C-435/10, Racc. pag. I-11705, punto 27).
21. Al riguardo, l’articolo 3 della direttiva 80/987, come modificata, impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché gli organismi di garanzia nazionali assicurino il pagamento di detti crediti insoluti dei lavoratori subordinati.
22. Tuttavia, sia la direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, sia la direttiva 80/987, come modificata, conferiscono agli Stati membri la facoltà di limitare l’obbligo di pagamento mediante la determinazione di un periodo di riferimento o di un periodo di garanzia e/o mediante la fissazione di massimali per i pagamenti.
23. Per questo motivo, dal punto 3 della relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, sull’attuazione e l’applicazione di determinate disposizioni della direttiva 2008/94 [COM(2011) 84 def.], i cui articoli 3 e 4 corrispondono sostanzialmente a quelli della direttiva 80/987, come modificata, risulta che un gran numero di Stati membri ha utilizzato detta facoltà di limitare il proprio obbligo di pagamento nel tempo e/o ha fissato massimali per i pagamenti.
24. La direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, attribuiva agli Stati membri, in base al suo articolo 3, la facoltà di scegliere, tra più possibilità, la data prima della quale le retribuzioni non corrisposte sarebbero state garantite. Proprio in considerazione della scelta così operata, l’articolo 4, paragrafo 2, di detta direttiva determinava i diritti non pagati che dovevano comunque formare oggetto dell’obbligo di garanzia nel caso in cui uno Stato membro avesse deciso, in applicazione del paragrafo 1 di tale articolo, di limitarlo (v., in tal senso, sentenza del 10 luglio 1997, Maso e a., C-373/95, Racc. pag. I-4051, punto 47).
25. Le modifiche apportate dalla direttiva 2002/74 all’articolo 3 della direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, hanno soppresso l’indicazione delle tre date ivi menzionate inizialmente e hanno fatto in modo che gli Stati membri, ai sensi del secondo comma di tale disposizione,
fissino d’ora in poi liberamente la data prima e/o eventualmente dopo la quale si colloca il periodo in cui il pagamento dei crediti corrispondenti alle retribuzioni non pagate è preso a carico dall’organismo di garanzia (v., in tal senso, sentenza del 18 aprile 2013, Mustafa, C-247/12, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti da 39 a 41).
26. In forza dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, qualora gli Stati membri intendessero optare per una limitazione della garanzia assicurata dall’organismo, essi potevano collocare la garanzia minima di tre mesi all’interno di un periodo di sei mesi precedente la data di riferimento. Dopo l’entrata in vigore delle modifiche apportate alla direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, da parte della direttiva 2002/74, è persino possibile collocare tale periodo dopo questa data di riferimento. Gli Stati membri hanno anche la facoltà di prevedere una garanzia minima limitata a otto settimane, purché questo periodo si collochi in un periodo di riferimento più lungo, di almeno diciotto mesi.
27. Ciò considerato, si deve constatare che la direttiva 80/987, come modificata, non osta a che uno Stato membro fissi come data a partire dalla quale deve essere calcolato il periodo di riferimento la data dell’esercizio dell’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro. Del pari, se uno Stato membro decide di avvalersi della facoltà di limitare la garanzia fissando un periodo di riferimento, esso può scegliere di limitare tale periodo a sei mesi, purché garantisca il pagamento della retribuzione degli ultimi tre mesi del rapporto di lavoro.
28. Dato che la normativa nazionale, nell’ambito del procedimento principale, garantisce la retribuzione inerente agli ultimi tre mesi del rapporto di lavoro, è giocoforza constatare che il legislatore nazionale, adottando le disposizioni che prevedono che l’FGS assicuri il pagamento dei crediti salariali scaduti nei sei mesi precedenti l’esercizio dell’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro e, a determinate condizioni, anche dopo tale data, può legittimamente avvalersi della facoltà conferitagli dagli articoli 3 e 4 della direttiva 80/987, come modificata, di limitare l’obbligo posto a carico degli organismi di garanzia.
29. Come risulta dalla giurisprudenza della Corte richiamata al punto 20 della presente sentenza, la direttiva 80/987, come modificata, riguarda soltanto una protezione minima dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del loro datore di lavoro. Le disposizioni concernenti la facoltà offerta agli Stati membri di limitare la propria garanzia dimostrano che il sistema istituito dalla direttiva 80/987, come modificata, tiene conto della capacità finanziaria di tali Stati e cerca di preservare l’equilibrio finanziario dei loro organismi di garanzia.
30. Tale considerazione si manifesta, in particolare, nella facoltà conferita agli Stati membri di accorciare il periodo di garanzia qualora il periodo minimo di riferimento sia prolungato, come previsto dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 80/987, come modificata, nonché nella facoltà di fissare massimali per i pagamenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, della medesima direttiva.
31. Va rilevato che i casi in cui è consentito limitare l’obbligo di pagamento degli organismi di garanzia, previsti dall’articolo 4 della direttiva 80/987, come modificata, devono essere interpretati in senso restrittivo (v., in tal senso, sentenza van Ardennen, cit., punto 34).
32. Tuttavia, un’interpretazione restrittiva di detti casi non può avere l’effetto di vanificare la facoltà espressamente riservata agli Stati membri di limitare detto obbligo di pagamento.
33. Orbene, è giocoforza rilevare che ciò si verificherebbe se si dovesse interpretare la direttiva 80/987, come modificata, nel senso che essa osta ad una normativa nazionale che non garantisce i crediti salariali scaduti oltre sei mesi prima dell’esercizio di un’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro.
34. Inoltre, occorre sottolineare che, come risulta dalla giurisprudenza della Corte richiamata al punto 20 della presente sentenza, la direttiva 80/987 è intesa a garantire ai lavoratori una tutela in caso d’insolvenza del loro datore di lavoro. Ne consegue che il sistema istituito da tale direttiva presuppone un nesso tra l’insolvenza e i crediti salariali insoluti.
35. Tuttavia, sulla base degli elementi del fascicolo sottoposto alla Corte, risulta che un nesso del genere non esiste nell’ambito del procedimento principale.
36. In realtà, mentre i crediti salariali che formano oggetto di tale controversia sono sorti perché il datore di lavoro della sig.ra G.V.N. e a. ha smesso di versare loro le retribuzioni a partire dal mese di aprile 2003 e questi ultimi hanno risolto il proprio contratto di lavoro nel settembre 2003 a causa di questo mancato pagamento, altri lavoratori al servizio del medesimo datore di lavoro hanno continuato a percepire gli stipendi nel periodo compreso tra il 2004 e il 2006, ed è solo nel maggio 2006 che è stato posto fine ai contratti di questi ultimi lavoratori per insolvenza del loro datore di lavoro. Così, malgrado i ritardi nel versamento degli stipendi, il datore di lavoro ha conservato e ha retribuito gran parte del proprio personale per vari anni dopo la risoluzione dei contratti di lavoro di G.V.N. e a.
37. Pertanto, si deve rispondere alla questione sottoposta dichiarando che la direttiva 80/987, come modificata, deve essere interpretata nel senso che essa non osta ad una normativa nazionale che non garantisce i crediti salariali scaduti oltre sei mesi prima dell’esercizio di un’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro, anche quando i lavoratori hanno avviato, prima dell’inizio di tale periodo, un procedimento giudiziario contro il loro datore di lavoro al fine di ottenere la determinazione dell’importo di detti crediti e la relativa riscossione coattiva.
Sulle spese
38. Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
P.Q.M.
La direttiva 80/987/CEE del Consiglio, del 20 ottobre 1980, relativa alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del datore di lavoro, come modificata dalla direttiva 2002/74/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2002, deve essere interpretata nel senso che essa non osta ad una normativa nazionale che non garantisce i crediti salariali scaduti oltre sei mesi prima dell’esercizio di un’azione diretta a far dichiarare l’insolvenza del datore di lavoro, anche quando i lavoratori hanno avviato, prima dell’inizio di tale periodo, un procedimento giudiziario contro il loro datore di lavoro al fine di ottenere la determinazione dell’importo di detti crediti e la relativa riscossione coattiva.
