Abstract
Il contributo analizza il consolidamento dell’orientamento giurisprudenziale sul silenzio-assenso in materia edilizia, alla luce delle recenti sentenze del Consiglio di Stato (Sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878 e 16 marzo 2026, n. 2179). Esaminando il combinato disposto dell’articolo 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 e della legge n. 241 del 1990 (come modificata dal d.l. n. 19/2026, conv. in l. n. 50/2026), il saggio approfondisce la distinzione dogmatica tra l’inconfigurabilità strutturale o giuridica dell’istanza e la mera non conformità sostanziale del progetto alle prescrizioni urbanistiche. L’indagine evidenzia come il decorso del termine procedimentale determini il perfezionamento del titolo tacito anche in presenza di difformità urbanistiche, consumando il potere ordinario dell’amministrazione e circoscrivendo la reazione pubblica all’esercizio motivato dell’autotutela decisoria ex articolo 21-nonies l. n. 241/1990. In conclusione, le decisioni ribadiscono che la conformità al paradigma sostanziale non costituisce un requisito genetico imprescindibile per la formazione dell’effetto legale, offrendo agli operatori giuridici e tecnici un quadro di certezza temporale e stabilità dei rapporti edilizi.
Parole chiave Silenzio-assenso, edilizia, permesso di costruire, Consiglio di Stato, conformità urbanistica, autotutela amministrativa, art. 20 TUE, legge 241/1990.
1. Introduzione: la certezza temporale dell’azione amministrativa e il governo del territorio
Nel diritto amministrativo contemporaneo la certezza dei tempi dell’azione pubblica costituisce uno dei principali terreni di confronto tra il principio di legalità, l’esigenza di tutela degli interessi pubblici e la progressiva affermazione di modelli procedimentali fondati sulla semplificazione, sulla responsabilizzazione dell’amministrazione e sulla valorizzazione dell’affidamento dei privati.
Il tema assume particolare rilevanza nel settore edilizio, nel quale il procedimento amministrativo costituisce il punto di intersezione di interessi pubblici e privati di particolare intensità. Il rilascio del permesso di costruire incide, infatti, sulla possibilità di trasformare il territorio secondo modalità compatibili con gli strumenti urbanistici, con la disciplina edilizia e con le ulteriori normative di settore; nello stesso tempo, condiziona la possibilità per il privato di programmare investimenti, ottenere finanziamenti, valorizzare beni immobiliari e assumere obbligazioni economiche di significativa consistenza.
Il procedimento edilizio rappresenta pertanto un terreno privilegiato per osservare la tensione tra due esigenze solo apparentemente contrapposte: da un lato, la necessità che la trasformazione del territorio rimanga assoggettata al principio di legalità e alle determinazioni della pianificazione; dall’altro, l’esigenza che il potere amministrativo sia esercitato entro tempi ragionevoli e che l’inerzia dell’amministrazione non si traduca in una situazione di permanente incertezza per il cittadino.
È proprio all’interno di tale tensione che assume rilievo l’istituto del silenzio-assenso.
La questione non consiste soltanto nello stabilire se l’inerzia amministrativa possa produrre un effetto favorevole per il richiedente. Il problema più complesso riguarda, piuttosto, l’individuazione delle condizioni minime affinché l’inerzia possa essere qualificata come assenso e, soprattutto, la determinazione delle conseguenze derivanti dalla formazione di un titolo tacito che, pur essendosi formato, possa risultare non conforme alla disciplina urbanistica o edilizia.
In questo quadro si collocano le sentenze del Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878 e 16 marzo 2026, n. 2179, che assumono particolare rilievo nella recente evoluzione dell’istituto. La prima ha affrontato direttamente il problema della formazione del silenzio-assenso in presenza di una domanda priva di una documentazione ritenuta essenziale; la seconda ha ulteriormente precisato la distinzione tra «inconfigurabilità strutturale» e «inconfigurabilità giuridica» dell’istanza. La stessa Giustizia amministrativa ha individuato in queste decisioni un orientamento volto a delimitare con maggiore precisione i casi nei quali il meccanismo semplificatorio non può operare.
Il dato più significativo delle due pronunce non sembra, tuttavia, consistere nell’affermazione di un principio completamente nuovo. Piuttosto, le decisioni contribuiscono a sistematizzare un orientamento già emerso in precedenza e, soprattutto, a renderne più nitidi i confini applicativi.
La questione centrale può essere quindi formulata nei seguenti termini: quali elementi devono necessariamente sussistere affinché una domanda di permesso di costruire sia idonea a determinare, mediante l’inerzia dell’amministrazione, la formazione del silenzio-assenso?
La risposta del Consiglio di Stato muove dalla distinzione tra il piano genetico della fattispecie e quello sostanziale della legittimità del titolo.
La mera difformità urbanistica, secondo l’indirizzo espresso dalle pronunce del 2026, non coincide necessariamente con l’inconfigurabilità dell’istanza. Un progetto può essere riconoscibile come domanda di permesso di costruire e, al tempo stesso, essere non conforme alla disciplina urbanistica. In tale eventualità la non conformità non determina automaticamente la mancata formazione del silenzio-assenso, ma può incidere sulla legittimità dell’effetto favorevole formatosi e rendere attivabili, ove ne ricorrano i presupposti, gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.
Il punto richiede tuttavia una precisazione fondamentale. L’affermazione secondo cui il silenzio-assenso può formarsi anche in presenza di una domanda «non conforme a legge» non significa che ogni domanda materialmente presentata sia idonea a produrre il titolo tacito. Le sentenze del 2026 individuano infatti un limite esterno al meccanismo semplificatorio, rappresentato dalle ipotesi nelle quali la domanda sia radicalmente priva degli elementi necessari per essere ricondotta al modello procedimentale previsto dalla legge.
È precisamente nella definizione di questo limite che si colloca il principale contributo sistematico delle decisioni in esame.
2. Il silenzio-assenso nel procedimento edilizio: dalla logica dell’inerzia alla produzione dell’effetto legale
L’art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 costituisce la disciplina generale del silenzio-assenso. Nel modello legislativo, il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda quando siano trascorsi inutilmente i termini previsti per la conclusione del procedimento, salvo le ipotesi di esclusione stabilite dalla legge.
La disposizione, nella versione vigente dal 2026, contiene un elemento particolarmente significativo. Il legislatore ha espressamente stabilito che il silenzio-assenso non si forma «nei soli casi» in cui la domanda non sia stata ricevuta dall’amministrazione competente oppure sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto. La novella è stata introdotta dall’art. 5 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito con modificazioni dalla legge 20 aprile 2026, n. 50.
La formulazione legislativa assume rilievo anche ai fini dell’interpretazione delle pronunce del Consiglio di Stato del marzo 2026, perché contribuisce a delimitare normativamente il concetto di domanda idonea ad attivare il procedimento semplificato.
Nel settore edilizio, la disciplina generale deve essere coordinata con l’art. 20 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che disciplina il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e individua il contenuto necessario della relativa domanda.
La giurisprudenza precedente aveva oscillato tra due impostazioni.
Secondo un primo orientamento, il silenzio-assenso avrebbe potuto formarsi purché fossero presenti i requisiti formali necessari per configurare la domanda, mentre l’eventuale carenza dei requisiti sostanziali avrebbe potuto rilevare successivamente, attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela o mediante l’impugnazione giudiziale.
Un secondo orientamento aveva invece sostenuto che il silenzio-assenso, quale strumento di semplificazione e non di liberalizzazione, presupponesse la piena conformità dell’istanza alla normativa e alla strumentazione urbanistica.
Le sentenze n. 1878 e n. 2179 del 2026 si collocano espressamente nel primo indirizzo, ritenuto dalla Sezione più coerente con la funzione normativa del silenzio-assenso. La sentenza n. 2179 ricostruisce infatti il contrasto tra l’orientamento che considera sufficiente la presenza dei requisiti formali della domanda e quello che, invece, richiede la contestuale sussistenza di tutte le condizioni sostanziali per l’attribuzione del bene della vita, optando per il primo, sia pure con importanti puntualizzazioni.
La scelta non comporta, tuttavia, una svalutazione della legalità urbanistica.
Il silenzio-assenso non equivale a una presunzione assoluta di conformità del progetto alla disciplina sostanziale. Il legislatore attribuisce all’inerzia un determinato significato giuridico, ma ciò non impedisce che l’effetto prodotto sia successivamente sottoposto a controllo giudiziale o, nei limiti stabiliti dall’ordinamento, a esercizio dell’autotutela.
La questione deve quindi essere affrontata distinguendo almeno tre piani: la formazione dell’effetto, la legittimità del titolo e la stabilità del titolo.
3. Il contenuto minimo della domanda e il concetto di configurabilità
Il contributo più significativo delle sentenze del 2026 riguarda la definizione del concetto di configurabilità dell’istanza.
La domanda non deve essere soltanto materialmente presentata presso un’amministrazione. Deve essere riconoscibile come domanda idonea ad attivare il procedimento previsto dall’ordinamento e deve contenere gli elementi indispensabili per individuare ciò che il privato chiede all’amministrazione di assentire.
La sentenza n. 1878/2026 distingue, a questo proposito, la situazione nella quale la domanda sia strutturalmente priva di elementi essenziali da quella nella quale, pur essendo eventualmente incompleta o non conforme alla legge, essa sia comunque riconducibile al modello normativo.
Nel settore edilizio, la Sezione individua tra gli elementi essenziali il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali richiesti, gli ulteriori documenti previsti dalla Parte II del testo unico dell’edilizia quando ne ricorrano i presupposti e la dichiarazione del progettista abilitato relativa alla conformità del progetto agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alle altre normative di settore incidenti sull’attività edilizia.
La sentenza n. 1878 è particolarmente significativa perché ha escluso, nel caso concreto, la formazione del silenzio-assenso a causa della mancanza della documentazione relativa al rispetto della disciplina sul contenimento energetico, ritenuta elemento essenziale direttamente richiesto dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001.
La pronuncia, tuttavia, non autorizza a considerare ogni carenza documentale come causa di inesistenza o inconfigurabilità della domanda.
La stessa decisione precisa infatti che occorre distinguere la documentazione essenziale, direttamente richiesta dalla legge statale, dalle ulteriori integrazioni documentali richieste da fonti diverse o necessarie soltanto per completare una domanda che abbia già gli elementi essenziali.
Ne consegue che il concetto di «inconfigurabilità strutturale» deve essere interpretato restrittivamente.
Diversamente, l’amministrazione potrebbe utilizzare la categoria dell’inconfigurabilità come strumento per neutralizzare il silenzio-assenso ogniqualvolta emergesse una qualsiasi carenza documentale, con il risultato di trasformare un’eccezione legislativamente prevista in una clausola generale di disapplicazione dell’istituto.
Il criterio deve essere quindi quello dell’essenzialità della documentazione rispetto alla stessa identificabilità dell’istanza e non quello della mera utilità dell’informazione ai fini dell’istruttoria.
4. Inconfigurabilità strutturale e inconfigurabilità giuridica
La distinzione elaborata dalla giurisprudenza del 2026 può essere ulteriormente articolata in due categorie.
La prima è quella dell’inconfigurabilità strutturale, che ricorre quando la domanda sia priva di elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla disciplina applicabile.
La seconda è quella dell’inconfigurabilità giuridica, che riguarda il caso in cui la fattispecie dedotta dal privato non sia riconducibile al modello normativo astratto del procedimento attivato.
La sentenza n. 2179/2026 chiarisce espressamente che il silenzio-assenso non si forma soltanto nei casi di inconfigurabilità strutturale, ma anche quando la fattispecie dedotta non sia sussumibile nel modello normativo astratto per un’erronea qualificazione operata dall’istante. La pronuncia distingue tali ipotesi dalle mere irregolarità o non conformità dell’istanza, che non impediscono, di per sé, la formazione dell’effetto tacito.
La distinzione presenta una notevole importanza dogmatica.
L’inconfigurabilità strutturale attiene alla consistenza minima della domanda: manca un elemento senza il quale l’istanza non può essere considerata compiutamente proposta secondo il modello legale.
L’inconfigurabilità giuridica riguarda invece la qualificazione della fattispecie: il privato pretende di attivare un procedimento per ottenere un risultato che l’ordinamento non riconduce a quel procedimento.
In entrambi i casi, il problema si colloca a monte della valutazione di merito.
Diversamente, quando la domanda sia correttamente individuata, il procedimento sia quello appropriato e il progetto sia semplicemente non conforme a una determinata prescrizione urbanistica o edilizia, la questione riguarda la legittimità sostanziale dell’effetto richiesto, non necessariamente la sua configurabilità.
La distinzione deve essere mantenuta rigorosamente.
Non ogni domanda infondata è inconfigurabile.
Non ogni domanda incompleta è inesistente.
Non ogni violazione urbanistica impedisce la formazione del silenzio-assenso.
È precisamente questa triplice negazione a costituire il punto di equilibrio tra semplificazione e legalità.
5. La non conformità urbanistica e la formazione del silenzio-assenso
La questione più delicata riguarda la non conformità urbanistica.
Tradizionalmente, una parte della giurisprudenza aveva ritenuto che il silenzio-assenso non potesse costituire il titolo abilitativo di un intervento urbanisticamente illegittimo. Tale impostazione trovava fondamento nell’idea secondo cui il silenzio-assenso sarebbe stato uno strumento di semplificazione e non di liberalizzazione.
Il ragionamento presentava una sua coerenza: se l’ordinamento richiede il rispetto delle prescrizioni urbanistiche per il rilascio del permesso di costruire, sembrerebbe contraddittorio consentire che il mancato esercizio del potere amministrativo produca il medesimo risultato in assenza di tale conformità.
Le sentenze del 2026 adottano tuttavia una prospettiva differente.
Il punto non è stabilire se l’intervento non conforme debba essere considerato urbanisticamente legittimo. La risposta è ovviamente negativa.
Il punto è stabilire se la non conformità impedisca geneticamente la formazione dell’effetto tacito.
La risposta del Consiglio di Stato è, in linea generale, negativa.
La sentenza n. 1878 afferma che la difformità urbanistica, anche quando la domanda non sia conforme alla legge, non costituisce di per sé un ostacolo alla formazione del silenzio-assenso, purché l’istanza sia configurabile secondo il modello normativo. La stessa impostazione viene ribadita dalla sentenza n. 2179, relativa a un intervento che il Comune riteneva non assentibile per la necessità di una previa pianificazione attuativa.
Il risultato è una distinzione tra formazione dell’effetto e legittimità sostanziale dell’effetto.
La prima dipende dalla sussistenza delle condizioni necessarie affinché la domanda possa essere assoggettata al meccanismo del silenzio-assenso.
La seconda riguarda la conformità del titolo formatosi all’insieme delle prescrizioni che disciplinano l’intervento.
Il silenzio-assenso può dunque determinare un effetto giuridico favorevole anche quando tale effetto sia affetto da illegittimità originaria.
Una simile conclusione non trasforma il silenzio in una sanatoria.
La sanatoria presuppone, infatti, un meccanismo giuridico destinato a rimuovere o superare un’illegittimità preesistente secondo specifiche condizioni normative. Il silenzio-assenso, invece, opera su un piano diverso: esso disciplina l’effetto dell’inerzia amministrativa.
La distinzione è essenziale anche perché consente di comprendere il ruolo dell’autotutela.
Se il titolo tacito non si fosse formato, l’amministrazione potrebbe semplicemente negare che sia sorto un titolo favorevole. Se, invece, il titolo si è formato, ma risulta illegittimo, l’amministrazione deve confrontarsi con un effetto giuridico già prodotto e con il diverso regime dei poteri di rimozione.
6. La novella del 2026 all’art. 20 della legge n. 241/1990
L’evoluzione giurisprudenziale deve essere letta congiuntamente alla sopravvenuta modifica legislativa.
Il d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito dalla legge 20 aprile 2026, n. 50, ha modificato l’art. 20 della legge n. 241/1990, introducendo una previsione particolarmente significativa.
Il nuovo testo stabilisce che il silenzio-assenso non si forma «nei soli casi» in cui la domanda non sia stata ricevuta dall’amministrazione competente oppure sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto. La disposizione è entrata nel quadro normativo vigente nel corso del 2026 e rafforza, sul piano legislativo, la distinzione tra domanda radicalmente inidonea e domanda suscettibile di valutazione sostanziale.
Il riferimento alla mancanza degli elementi indispensabili per individuare «l’oggetto» e «le ragioni» del provvedimento appare particolarmente coerente con la categoria giurisprudenziale dell’inconfigurabilità.
Il legislatore non ha infatti stabilito che il silenzio-assenso non si formi ogniqualvolta la domanda sia illegittima. Ha individuato, piuttosto, una situazione più radicale: quella nella quale non sia possibile comprendere che cosa il privato abbia chiesto e per quale ragione il procedimento sia stato attivato.
La novella costituisce quindi un elemento importante per la ricostruzione sistematica delle sentenze n. 1878 e n. 2179.
Non sarebbe tuttavia corretto sostenere che la riforma legislativa abbia semplicemente «codificato» integralmente la giurisprudenza precedente. La disposizione opera infatti attraverso una formulazione propria e deve essere coordinata con la disciplina speciale dei singoli procedimenti.
Nel settore edilizio, inoltre, occorre considerare che il d.P.R. n. 380/2001 contiene una disciplina specifica del contenuto della domanda e della procedura per il permesso di costruire.
La novella rafforza pertanto il criterio della configurabilità, ma non elimina la necessità di verificare, caso per caso, quali elementi siano richiesti dalla disciplina edilizia e quali carenze siano realmente idonee a impedire la formazione dell’effetto.
7. Il decorso del termine: perché non è sufficiente parlare genericamente di «sessanta giorni»
Un altro punto che richiede particolare cautela riguarda il termine di formazione del silenzio-assenso.
Non è corretto affermare in termini generali e assoluti che il permesso di costruire per silenzio-assenso si formi sempre dopo sessanta giorni dalla presentazione della domanda.
Il procedimento edilizio presenta infatti una disciplina articolata, nella quale il termine deve essere ricostruito alla luce dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, delle caratteristiche dell’intervento, dell’eventuale istruttoria e delle ipotesi nelle quali l’amministrazione possa legittimamente richiedere integrazioni o attivare strumenti procedimentali ulteriori.
Anche la novella del 2026 all’art. 20 della legge n. 241/1990 stabilisce che i termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda, ferma la facoltà dell’amministrazione di richiedere informazioni o integrazioni documentali entro il termine previsto dall’art. 2, comma 7, della medesima legge.
La questione non è dunque riducibile al semplice trascorrere di un numero prefissato di giorni.
Occorre verificare:
quando la domanda sia stata effettivamente ricevuta dall’amministrazione competente;
se la domanda contenga gli elementi indispensabili per la sua configurabilità;
se l’amministrazione abbia esercitato tempestivamente i poteri istruttori previsti dalla legge;
se eventuali integrazioni siano state richieste nel rispetto dei limiti normativi;
se ricorrano cause di esclusione del silenzio-assenso;
se sia necessario il coinvolgimento di altre amministrazioni o l’acquisizione di atti di assenso secondo una disciplina incompatibile con il meccanismo semplificatorio.
La certezza temporale non consiste quindi nella mera fissazione astratta di un termine, ma nella possibilità di determinare con precisione il momento a partire dal quale il termine decorre e le circostanze che possono legittimamente incidere sul suo computo.
8. Le modifiche del 2026 e l’attestazione della formazione del silenzio
La novella del 2026 presenta un ulteriore profilo di particolare interesse.
L’art. 20, comma 2-bis, della legge n. 241/1990 è stato modificato prevedendo un sistema di attestazione del decorso dei termini e dell’intervenuto accoglimento della domanda. Nei procedimenti telematici l’attestazione deve essere rilasciata in via telematica e automatica; nei procedimenti non ancora telematizzati l’amministrazione è tenuta a trasmetterla d’ufficio all’indirizzo indicato dal richiedente entro il termine previsto dalla legge.
La novità è significativa perché rafforza la dimensione documentale e conoscitiva del silenzio-assenso.
Il silenzio, per sua natura, non si manifesta attraverso un atto espresso. La sua esistenza deve quindi essere ricostruita attraverso il procedimento, la documentazione presentata, la prova della ricezione, il decorso del termine e l’assenza di un diniego tempestivo.
L’attestazione non costituisce il fatto genetico del silenzio-assenso. Il suo valore è piuttosto ricognitivo e certificativo: essa documenta il verificarsi di un effetto che, secondo la disciplina legislativa, si è già prodotto.
Questa distinzione è importante perché impedisce di attribuire all’attestazione una funzione costitutiva che la legge non le riconosce.
Il titolo tacito nasce, quando ne ricorrono i presupposti, per effetto della legge e del decorso del termine; l’attestazione serve a rendere più agevole la prova e la circolazione giuridica di tale effetto.
La modifica legislativa appare pertanto coerente con la finalità di rafforzare la certezza dei rapporti giuridici e di ridurre il contenzioso sulla stessa esistenza del silenzio.
9. Le esclusioni del silenzio-assenso e il problema dei vincoli
Una ricostruzione rigorosa non può tuttavia limitarsi al rapporto tra domanda e conformità urbanistica.
L’art. 20 della legge n. 241/1990 contempla infatti ipotesi nelle quali il silenzio-assenso non opera. Tra queste assumono particolare rilievo, nel settore edilizio, le materie caratterizzate da interessi pubblici qualificati e da discipline speciali.
La presenza di un vincolo paesaggistico, culturale, ambientale o di altra natura non deve essere descritta in termini semplicistici come una causa automatica di «inesistenza» della domanda.
Occorre distinguere almeno tre situazioni.
La prima è quella nella quale la materia o il procedimento rientrano direttamente in una delle esclusioni previste dall’art. 20 della legge n. 241/1990.
La seconda riguarda l’ipotesi nella quale l’intervento richieda l’acquisizione di un distinto atto di assenso di altra amministrazione, secondo una disciplina che deve essere coordinata con il procedimento edilizio.
La terza riguarda il caso nel quale l’atto di assenso necessario sia già stato acquisito e il procedimento edilizio possa proseguire secondo la propria disciplina.
Non è quindi corretto affermare in termini generali che la mera presenza di un vincolo «sterilizzi» sempre il silenzio-assenso edilizio.
Il problema deve essere risolto attraverso il coordinamento tra la disciplina generale dell’art. 20 della legge n. 241/1990, le norme speciali in materia di tutela e la disciplina del procedimento edilizio.
Questa precisazione è particolarmente importante in una pubblicazione scientifica, perché una formula troppo ampia rischierebbe di sovrapporre categorie differenti: esclusione legislativa del silenzio, necessità di un previo atto di assenso, incompletezza documentale e illegittimità sostanziale dell’intervento.
10. Il titolo tacito come effetto legale e il problema della sua legittimità
Una volta verificata la configurabilità dell’istanza e l’effettivo decorso del termine, occorre affrontare il problema della natura dell’effetto prodotto.
Il silenzio-assenso non costituisce un provvedimento espresso e non presuppone una volontà psicologica dell’amministrazione.
L’effetto deriva direttamente dalla legge.
È quindi più corretto parlare di effetto legale tipico dell’inerzia che di manifestazione tacita della volontà amministrativa.
Questa qualificazione consente di evitare una serie di equivoci.
L’amministrazione non «decide tacitamente» che il progetto è conforme. È la legge che stabilisce che, al ricorrere di determinate condizioni e in assenza di un diniego tempestivo, l’inerzia produce un effetto equivalente all’accoglimento.
Ne deriva che il silenzio-assenso può essere considerato illegittimo senza che ciò implichi necessariamente la sua mancata formazione.
La distinzione tra esistenza ed illegittimità dell’effetto costituisce il punto di maggiore interesse dell’orientamento del 2026.
La non conformità urbanistica può quindi essere considerata, in determinate circostanze, un vizio del titolo formatosi e non un elemento impeditivo della sua stessa nascita.
Questa ricostruzione non è priva di conseguenze sistematiche.
Se il titolo esiste, l’amministrazione non può semplicemente ignorarlo e trattare l’attività successivamente posta in essere dal privato come se fosse stata compiuta in assenza assoluta di titolo.
Prima di adottare misure incompatibili con l’esistenza del titolo tacito, occorre individuare lo specifico potere esercitato e verificare quale disciplina ne governi l’esercizio.
11. Il rapporto tra silenzio-assenso e potere primario di provvedere
La formazione del silenzio-assenso incide sul potere amministrativo in modo temporalmente significativo.
Prima della scadenza del termine, l’amministrazione dispone del potere di concludere il procedimento secondo le modalità ordinarie previste dalla legge.
Dopo la formazione del silenzio, invece, la medesima amministrazione non può semplicemente adottare tardivamente il provvedimento di diniego come se il termine non fosse mai decorso.
L’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990 stabilisce infatti l’inefficacia delle determinazioni adottate successivamente alla scadenza dei termini nei casi in cui si sia formato il silenzio-assenso.
La disposizione assume un ruolo centrale nella ricostruzione sistematica dell’istituto.
Il decorso del termine non produce soltanto una conseguenza organizzativa, consistente nella perdita di una determinata occasione procedimentale. Esso incide direttamente sul potere di provvedere secondo la sequenza ordinaria.
Da ciò non deriva, tuttavia, una totale e irreversibile sottrazione della materia all’amministrazione.
Occorre distinguere il potere primario di definire il procedimento dal potere successivo di rimuovere un effetto già formatosi attraverso gli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione.
È proprio questa distinzione a condurre al tema dell’autotutela.
12. Autotutela e silenzio-assenso: il nuovo termine di sei mesi
Il passaggio relativo all’autotutela richiede, rispetto alla versione precedente del testo, una correzione normativa essenziale.
Non è più corretto affermare che il termine ordinario dell’art. 21-nonies sia di dodici mesi.
La legge 2 dicembre 2025, n. 182, entrata in vigore il 18 dicembre 2025, ha modificato l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 sostituendo le parole «dodici mesi» con «sei mesi». La disciplina è quindi vigente nel 2026.
Il comma 1 dell’art. 21-nonies prevede attualmente che il provvedimento amministrativo illegittimo possa essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e comunque non superiore a sei mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, includendo espressamente i casi nei quali il provvedimento si sia formato ai sensi dell’art. 20.
La modifica è particolarmente rilevante per il silenzio-assenso.
Il legislatore ha infatti confermato espressamente che anche il provvedimento formatosi per silentium rientra nel campo di applicazione dell’art. 21-nonies.
Il titolo tacito illegittimo non è quindi sottratto, in linea di principio, all’autotutela. Al contrario, la legge riconosce espressamente la possibilità del suo annullamento d’ufficio, purché siano rispettati tutti i presupposti previsti dalla disposizione.
La riduzione del termine massimo da dodici a sei mesi accentua ulteriormente il rilievo della tempestività dell’azione amministrativa e rende ancora più delicata la posizione dell’amministrazione che abbia lasciato decorrere il termine procedimentale senza verificare adeguatamente la domanda.
13. Il termine dell’art. 21-nonies e l’erronea idea della «sanatoria» automatica
Anche dopo la modifica normativa, occorre evitare una formulazione concettualmente impropria: il decorso dei sei mesi non «sana» automaticamente il titolo illegittimo.
La scadenza del termine dell’art. 21-nonies determina, in linea generale, la preclusione dell’ordinario esercizio dell’annullamento d’ufficio, ma non trasforma retroattivamente un titolo illegittimo in un titolo originariamente conforme alla legge.
Il vizio e la stabilità sono piani distinti.
Un provvedimento può essere illegittimo e, al tempo stesso, divenire non più rimuovibile mediante uno specifico potere amministrativo a causa del decorso del termine previsto per l’autotutela.
Il fenomeno può essere descritto come stabilizzazione giuridica della posizione, non come sanatoria sostanziale retroattiva dell’originario vizio.
La distinzione assume particolare rilievo nel settore edilizio, nel quale la legalità urbanistica non può essere confusa con l’inesistenza di un potere amministrativo di rimozione.
La preclusione dell’autotutela ordinaria non implica, infatti, che ogni conseguenza derivante dall’illegittimità originaria sia necessariamente cancellata dall’ordinamento. Occorre verificare, in relazione alla concreta fattispecie, quali siano gli ulteriori poteri previsti dalla legislazione edilizia, quali siano le eventuali conseguenze dell’annullamento giurisdizionale e quale sia la posizione dei terzi.
14. Le deroghe al termine ordinario: false rappresentazioni e dichiarazioni mendaci
L’art. 21-nonies, comma 2-bis, prevede una disciplina particolare per i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci derivanti da condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.
Anche in questo caso, la modifica del 2025 ha sostituito il precedente riferimento ai dodici mesi con quello ai sei mesi.
La disposizione non deve essere tuttavia dilatata fino a comprendere qualsiasi errore contenuto nella domanda.
La giurisprudenza ha distinto la falsa rappresentazione dei fatti dalla mera incompletezza documentale e dalle irregolarità che l’amministrazione avrebbe potuto autonomamente rilevare attraverso l’ordinaria istruttoria.
La questione è delicata perché, se ogni omissione venisse automaticamente qualificata come falsa rappresentazione, il termine massimo dell’autotutela perderebbe gran parte della sua funzione di stabilizzazione.
Occorre quindi accertare concretamente se il comportamento del privato abbia determinato una rappresentazione non corrispondente alla realtà e se tale rappresentazione abbia avuto un ruolo causale nel mancato esercizio tempestivo del potere amministrativo.
La stessa giurisprudenza amministrativa ha sottolineato che la falsa rappresentazione può assumere rilievo anche in presenza di condotte omissive, ma solo quando l’omissione riguardi elementi essenziali e sia causalmente idonea a impedire all’amministrazione di conoscere la situazione reale.
La disciplina deve quindi essere applicata con particolare rigore, evitando che la deroga al termine divenga una clausola generale di riesame sine die.
15. Interesse pubblico, affidamento e motivazione dell’autotutela
L’annullamento d’ufficio non è una prosecuzione tardiva del procedimento originario.
L’art. 21-nonies richiede la sussistenza di ragioni di interesse pubblico e impone di tenere conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
Il trascorrere del tempo assume quindi una rilevanza sostanziale.
Il privato che abbia confidato nella formazione del silenzio-assenso può avere assunto obblighi contrattuali, sostenuto costi progettuali, stipulato finanziamenti o avviato attività economiche sulla base dell’esistenza del titolo.
L’affidamento non è tuttavia assoluto.
La sua consistenza deve essere valutata alla luce delle circostanze concrete, del comportamento del privato, della gravità dell’illegittimità, della conoscibilità del vizio e dell’eventuale contributo del richiedente alla situazione che ha determinato la formazione del titolo illegittimo.
Ne consegue che non sarebbe corretto affermare che l’amministrazione, una volta decorso il termine ordinario del procedimento, possa annullare il titolo soltanto in presenza di un interesse pubblico «eccezionale».
È più corretto affermare che l’autotutela richiede una motivazione concreta e non meramente apparente sulle ragioni che rendono attuale l’interesse pubblico alla rimozione e sul bilanciamento con le posizioni consolidate.
La formula stereotipata del «ripristino della legalità violata» può risultare insufficiente quando non dia conto delle specificità della situazione concreta e dell’affidamento maturato.
16. L’obbligo di comunicazione di avvio e le peculiarità dell’autotutela edilizia
Anche il profilo partecipativo richiede una formulazione meno assoluta di quella presente nella versione originaria.
Non può affermarsi in termini generalizzati che ogni annullamento d’ufficio di un titolo edilizio tacito debba necessariamente essere preceduto, senza eccezioni, dalla comunicazione di avvio del procedimento.
L’applicazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 deve essere coordinata con la concreta natura del potere esercitato, con le eventuali esigenze di immediatezza e con le disposizioni speciali applicabili.
In linea generale, tuttavia, quando l’amministrazione esercita un potere discrezionale di autotutela e deve procedere al bilanciamento tra interesse pubblico e affidamento del destinatario, la partecipazione assume un rilievo significativo.
Il privato deve poter rappresentare le circostanze rilevanti ai fini della valutazione dell’affidamento, dell’eventuale conformabilità dell’intervento, delle conseguenze economiche dell’annullamento e delle altre situazioni giuridicamente rilevanti.
Ciò non significa, però, che la partecipazione attribuisca al privato un diritto a ottenere la conservazione del titolo.
La partecipazione serve a rendere effettivo il confronto procedimentale, non a sostituire la valutazione discrezionale dell’amministrazione.
17. Il rapporto tra titolo tacito e potere repressivo edilizio
Particolarmente delicato è il rapporto tra formazione del silenzio-assenso e successivo esercizio dei poteri repressivi previsti dal d.P.R. n. 380/2001.
Una volta accertato che il silenzio-assenso si è formato, non è corretto trattare automaticamente l’intervento come attività totalmente priva di titolo.
Il problema deve essere risolto distinguendo tra due situazioni.
Nella prima, il titolo non si è mai formato perché la domanda era strutturalmente o giuridicamente inconfigurabile, oppure perché ricorreva una causa normativa di esclusione del silenzio-assenso. In questo caso l’attività può essere considerata priva del titolo richiesto, secondo la disciplina repressiva applicabile.
Nella seconda, il titolo si è formato ma è illegittimo. Qui l’amministrazione deve confrontarsi con l’esistenza del titolo e con gli strumenti previsti dall’ordinamento per rimuoverlo o per incidere sui suoi effetti.
La distinzione è fondamentale perché l’attività repressiva edilizia non può essere utilizzata per eludere i limiti propri dell’autotutela quando il titolo tacito sia effettivamente sorto.
La sentenza n. 2545/2026, pur riguardando una diversa questione relativa alla legittimazione del richiedente, conferma sul piano sistematico l’importanza di distinguere l’esistenza del titolo, la sua legittimità e le conseguenze della sua successiva rimozione. La stessa newsletter ufficiale della Giustizia amministrativa evidenzia che, in presenza di vizi sostanziali, l’annullamento del titolo può comportare la caducazione integrale dell’atto e le conseguenze previste dal regime repressivo edilizio.
È quindi opportuno evitare la formula troppo categorica secondo cui ogni ordinanza repressiva adottata senza un previo annullamento del titolo sarebbe automaticamente nulla. La qualificazione del vizio dipende dal rapporto concreto tra il titolo esistente, il potere esercitato e la disciplina sostanziale applicabile.
18. La posizione dei terzi e il problema della piena conoscenza
La stabilità del titolo tacito non può essere esaminata esclusivamente dal punto di vista del rapporto tra amministrazione e richiedente.
Un ruolo centrale spetta ai terzi che subiscano una lesione derivante dall’intervento edilizio.
Il problema riguarda, anzitutto, la decorrenza del termine per impugnare il titolo.
Non è corretto sostenere che il termine di sessanta giorni decorra automaticamente, in ogni caso, dall’inizio dei lavori o dall’esposizione del cartello di cantiere.
La giurisprudenza amministrativa collega la decorrenza del termine alla piena conoscenza della lesione e della sua portata, secondo una valutazione necessariamente dipendente dalla natura dei vizi dedotti e dalle caratteristiche dell’intervento.
L’inizio dei lavori può costituire un elemento particolarmente significativo quando renda percepibile la trasformazione materiale e la sua incidenza sulla posizione del vicino.
Non può tuttavia essere elevato a criterio assoluto.
Alcuni vizi sono infatti percepibili immediatamente sul piano materiale; altri richiedono la conoscenza di dati progettuali, distanze, destinazioni urbanistiche, volumetrie, titoli edilizi, autorizzazioni presupposte o altri elementi che possono emergere soltanto attraverso l’accesso agli atti.
La tutela del terzo richiede pertanto un equilibrio tra due esigenze.
Da un lato, il sistema non può consentire che il titolo rimanga indefinitamente esposto a contestazioni.
Dall’altro, il terzo non può essere onerato di proporre un ricorso prima di avere avuto una conoscenza effettiva della lesione e degli elementi necessari per articolare una contestazione giuridicamente consapevole.
La stabilità del silenzio-assenso deve quindi essere coordinata con la disciplina processuale della piena conoscenza e con il diritto di accesso.
19. Silenzio-assenso e tutela del territorio: la questione della legalità urbanistica
La principale obiezione alla ricostruzione accolta dalle sentenze del 2026 riguarda il rischio che il silenzio-assenso possa trasformarsi, nella pratica, in uno strumento di liberalizzazione indiretta dell’attività edilizia.
Il rischio non è meramente teorico.
Le prescrizioni urbanistiche non rappresentano semplici requisiti formali del procedimento. Esse costituiscono strumenti attraverso i quali la collettività determina preventivamente le modalità di trasformazione del territorio, distribuendo volumetrie, destinazioni funzionali, standard urbanistici e carichi insediativi.
Consentire la formazione di un titolo tacito relativo a un intervento non conforme può quindi apparire, prima facie, difficilmente conciliabile con la funzione della pianificazione.
La risposta delle sentenze del 2026 non consiste nel negare questo problema, ma nel collocarlo sul piano corretto.
Il sistema non afferma che l’intervento non conforme sia legittimo.
Afferma, piuttosto, che la non conformità non impedisce necessariamente la formazione dell’effetto legale derivante dall’inerzia.
Ne consegue una separazione tra due momenti:
- la formazione dell’effetto legale conseguente al decorso del termine;
- la verifica della legittimità dell’effetto formatosi e l’eventuale esercizio dei rimedi previsti dall’ordinamento.
La separazione produce un aumento della responsabilità dell’amministrazione.
Quanto maggiore è l’efficacia attribuita al silenzio, tanto maggiore è l’esigenza che gli uffici comunali siano organizzati in modo da consentire l’esame tempestivo delle domande e l’esercizio dei poteri istruttori e decisori entro i termini previsti.
Il silenzio-assenso non riduce quindi la responsabilità dell’amministrazione: la rende, sotto un diverso profilo, più intensa.
20. Il principio di legalità e la dimensione temporale del potere
La questione può essere ricondotta a un problema più generale di teoria del procedimento amministrativo.
Il silenzio-assenso presuppone una concezione della legalità nella quale il tempo non costituisce un elemento estraneo all’esercizio del potere.
È la legge stessa a stabilire che, al ricorrere di determinate condizioni, l’inerzia dell’amministrazione protratta oltre il termine produca un determinato effetto.
La legalità non viene dunque meno perché il provvedimento tacito possa essere illegittimo.
La stessa legge disciplina la fattispecie e attribuisce al decorso del tempo una precisa funzione giuridica.
Da questo punto di vista, il problema centrale consiste nel determinare quali siano le condizioni che il legislatore ha elevato a presupposti della formazione dell’effetto.
Le sentenze del 2026 rispondono individuando un nucleo minimo di configurabilità.
Il tempo può produrre l’effetto previsto dalla legge soltanto quando esista una domanda riconoscibile e riconducibile al procedimento previsto dall’ordinamento.
Ma, una volta superata tale soglia minima, la mera difformità sostanziale non determina necessariamente la mancata formazione del silenzio.
Ne deriva una concezione della legalità amministrativa che presenta anche una dimensione temporale.
Il potere amministrativo non è soltanto potere sostanzialmente conformato dalla legge; è anche potere sottoposto a limiti temporali.
Quando la legge stabilisce che l’inerzia produca un effetto favorevole, il decorso del tempo entra a far parte della struttura della fattispecie.
21. Il significato delle sentenze n. 1878 e n. 2179 del 2026
Alla luce delle considerazioni svolte, le due pronunce possono essere interpretate non tanto come una rivoluzione improvvisa, quanto come una significativa sistematizzazione di un orientamento già presente nella giurisprudenza amministrativa.
La sentenza n. 1878/2026 affronta il problema della domanda di permesso di costruire priva di un documento ritenuto essenziale dalla disciplina edilizia. La decisione chiarisce che, in assenza di un elemento essenziale, non si forma il silenzio-assenso, perché la domanda non è sufficientemente configurabile per attivare il meccanismo semplificatorio.
La stessa sentenza, tuttavia, esclude che la mera difformità urbanistica impedisca automaticamente la formazione dell’effetto.
La sentenza n. 2179/2026 sviluppa ulteriormente il medesimo ragionamento, distinguendo tra inconfigurabilità strutturale e inconfigurabilità giuridica e ribadendo che le mere irregolarità o non conformità dell’istanza non impediscono, di per sé, la formazione del silenzio-assenso.
Il principio che può essere ricavato dalle due decisioni deve pertanto essere formulato con una certa cautela:
la conformità urbanistica costituisce, in linea generale, un requisito della legittimità dell’intervento e del titolo, ma non necessariamente un elemento costitutivo della fattispecie di formazione del silenzio-assenso.
La proposizione non significa che qualsiasi domanda sia idonea a produrre un titolo tacito.
Il limite dell’inconfigurabilità rimane infatti decisivo.
La domanda deve essere riconoscibile, deve contenere gli elementi essenziali richiesti dalla disciplina applicabile e deve essere riconducibile al modello normativo del procedimento.
Solo oltre questa soglia può operare la distinzione tra formazione dell’effetto e sua legittimità sostanziale.
22. Le criticità dell’impostazione
La soluzione presenta, tuttavia, alcune criticità che meritano di essere mantenute al centro del dibattito scientifico.
La prima riguarda il rapporto tra semplificazione e governo del territorio.
Se l’amministrazione non interviene tempestivamente, il sistema può produrre un titolo tacito relativo a un intervento sostanzialmente illegittimo. La successiva autotutela rappresenta un rimedio importante, ma è sottoposta a condizioni rigorose e, dal 2025, a un termine ordinario massimo di sei mesi.
La seconda riguarda la tutela dei terzi.
La stabilità del titolo tacito non può tradursi nella compressione irragionevole della possibilità per il vicino di contestare l’intervento quando la lesione sia divenuta concretamente conoscibile soltanto successivamente.
La terza riguarda l’organizzazione amministrativa.
Un sistema nel quale il silenzio produce effetti giuridici significativi richiede uffici in grado di programmare e monitorare le scadenze, individuare tempestivamente le carenze documentali, attivare gli strumenti istruttori e concludere i procedimenti entro i termini.
La quarta riguarda la categoria dell’inconfigurabilità.
Se interpretata in senso eccessivamente ampio, essa potrebbe trasformarsi nel principale strumento di elusione del silenzio-assenso. Ogni domanda complessa o controversa potrebbe essere qualificata ex post come inconfigurabile, con la conseguenza di ricostituire, sotto altra forma, il potere indefinito dell’amministrazione di negare la formazione dell’effetto.
La categoria deve quindi essere mantenuta entro confini rigorosi.
Il criterio decisivo deve essere quello dell’essenzialità degli elementi mancanti e della concreta impossibilità di ricondurre la domanda al procedimento normativamente previsto.
23. La responsabilità dell’amministrazione e dei funzionari
La formazione di un titolo tacito illegittimo può inoltre porre questioni di responsabilità dell’amministrazione e dei funzionari.
Anche in questo caso, tuttavia, occorre evitare automatismi.
La mera scadenza del termine procedimentale non costituisce di per sé prova di responsabilità erariale.
L’eventuale responsabilità amministrativo-contabile richiede l’accertamento dei presupposti propri di tale forma di responsabilità, compresa la condotta concretamente imputabile, l’elemento soggettivo richiesto dalla disciplina applicabile, l’esistenza di un danno erariale e il rapporto causale.
È tuttavia evidente che la formazione di un titolo illegittimo per effetto di un’inerzia organizzativamente o individualmente colpevole può determinare conseguenze patrimoniali per l’amministrazione.
L’art. 21-nonies, peraltro, mantiene espressamente ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
Il tema deve quindi essere inserito all’interno di una più ampia riflessione sulla responsabilità organizzativa dell’amministrazione.
La responsabilizzazione prodotta dal silenzio-assenso non consiste soltanto nella possibile perdita del potere di provvedere.
Consiste anche nella necessità di organizzare gli uffici affinché le scadenze procedimentali siano effettivamente governate e non semplicemente subite.
24. La certezza temporale come interesse del privato e come vincolo per l’amministrazione
Uno degli elementi più interessanti della disciplina contemporanea del silenzio-assenso è il progressivo mutamento della funzione dei termini procedimentali.
Il termine non rappresenta più soltanto un parametro organizzativo interno all’amministrazione.
Quando alla sua scadenza la legge collega un effetto favorevole, il termine diviene una garanzia della posizione del privato.
Il cittadino non ha soltanto interesse a ottenere una decisione; ha interesse a sapere entro quale arco temporale l’amministrazione possa validamente esercitare il proprio potere.
La certezza temporale diviene così una componente della certezza giuridica.
Questa prospettiva è coerente con l’evoluzione generale della legislazione sul procedimento amministrativo, che ha progressivamente rafforzato il valore dei termini, dei meccanismi di semplificazione e della stabilità delle situazioni giuridiche.
Nel settore edilizio, tuttavia, la certezza temporale deve essere necessariamente coordinata con la tutela del territorio.
Non sarebbe infatti sostenibile un modello nel quale il semplice trascorrere del tempo consentisse di neutralizzare automaticamente qualsiasi disciplina sostanziale urbanistica.
Le sentenze del 2026 tentano di risolvere il problema non eliminando la distinzione tra forma e sostanza, ma rendendola più precisa.
Il tempo produce l’effetto quando ricorrono le condizioni della fattispecie.
La conformità sostanziale continua a rilevare sul piano della legittimità.
La stabilità dipende, infine, dai rimedi concretamente esperibili.
25. Verso una tripartizione tra formazione, legittimità e stabilità
Le sentenze del 2026 suggeriscono, in definitiva, di distinguere tre diversi piani.
Il primo è quello della formazione del titolo.
Qui assumono rilievo la ricezione della domanda, la competenza dell’amministrazione, la presenza degli elementi essenziali, la riconducibilità della fattispecie al procedimento e il decorso del termine senza un tempestivo esercizio del potere.
Il secondo è quello della legittimità del titolo formatosi.
Qui vengono in rilievo la conformità urbanistica, edilizia, paesaggistica e alle altre discipline sostanziali applicabili, nella misura in cui tali profili siano giuridicamente rilevanti nel caso concreto.
Il terzo è quello della stabilità del titolo.
Una volta accertato che il titolo si è formato e che presenta eventuali profili di illegittimità, occorre verificare quali strumenti possano essere utilizzati per rimuoverlo, entro quali termini e a quali condizioni.
La sovrapposizione di questi tre piani è stata una delle principali cause delle oscillazioni interpretative nella materia.
L’impostazione del 2026 cerca di separarli.
La formazione non coincide con la legittimità.
La legittimità non coincide con la stabilità.
La stabilità, a sua volta, non equivale necessariamente a una sanatoria sostanziale del vizio originario.
Questa tripartizione consente di evitare due opposti rischi.
Il primo è considerare il silenzio-assenso come una sanatoria automatica di qualsiasi illegittimità.
Il secondo è considerare il silenzio come un meccanismo privo di reale efficacia ogniqualvolta il progetto presenti una violazione sostanziale.
Entrambe le letture risultano incompatibili con la funzione dell’istituto.
26. Conclusioni: il tempo come elemento della legalità amministrativa
Le sentenze del Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878 e 16 marzo 2026, n. 2179 rappresentano un passaggio importante nell’evoluzione della disciplina del silenzio-assenso in materia edilizia.
Il loro rilievo non consiste nell’avere trasformato il silenzio dell’amministrazione in uno strumento di sanatoria degli abusi edilizi.
Una simile lettura sarebbe riduttiva e, soprattutto, confonderebbe piani concettualmente distinti.
Il principio più significativo è un altro: la difformità urbanistica non coincide necessariamente con l’inconfigurabilità della domanda e, pertanto, non ogni vizio sostanziale impedisce la formazione dell’effetto tacito.
La conclusione deve essere tuttavia accompagnata da una seconda proposizione, altrettanto importante: non ogni domanda materialmente presentata è idonea a produrre il silenzio-assenso.
La domanda deve possedere gli elementi essenziali richiesti dalla disciplina applicabile e deve essere riconducibile al modello normativo del procedimento.
La distinzione assume oggi ulteriore rilevanza alla luce della modifica dell’art. 20 della legge n. 241/1990, che espressamente esclude la formazione del silenzio nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dall’amministrazione competente oppure sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto.
Il quadro che ne deriva è dunque più complesso di una semplice contrapposizione tra «silenzio liberatorio» e «legalità urbanistica».
Per il privato, il decorso del termine non è un fatto neutro. Quando ricorrono i presupposti normativi, l’inerzia amministrativa può produrre un vero effetto giuridico favorevole.
Per l’amministrazione, il termine procedimentale assume una funzione sostanziale: la mancata tempestiva definizione del procedimento può determinare la formazione del titolo tacito e la perdita del potere di provvedere secondo l’ordinaria sequenza procedimentale.
Per i terzi, la stabilità del titolo deve essere coordinata con la disciplina della piena conoscenza e della decorrenza del termine di impugnazione.
Per il sistema nel suo complesso, il tempo entra nella struttura della legalità amministrativa.
L’elemento temporale non costituisce quindi una variabile esterna al procedimento.
Quando il legislatore stabilisce che il decorso del termine produca un effetto giuridico, il tempo diviene parte della fattispecie.
Questa conclusione assume particolare rilievo nel settore edilizio, perché obbliga a ripensare il rapporto tra certezza temporale e legalità sostanziale.
La tutela del territorio non può essere sacrificata attraverso un’interpretazione del silenzio-assenso che trasformi l’inerzia in una forma generalizzata di liberalizzazione dell’attività edilizia.
Ma, nello stesso tempo, la tutela della legalità urbanistica non può essere perseguita attraverso la conservazione indefinita del potere amministrativo, come se il decorso dei termini fosse giuridicamente irrilevante.
Il modello delineato dalla giurisprudenza del 2026 cerca di collocarsi precisamente tra questi due estremi.
La domanda deve essere configurabile.
Il procedimento deve essere effettivamente attivato.
Il termine deve essere correttamente computato.
L’inerzia deve produrre l’effetto previsto dalla legge quando ne ricorrano i presupposti.
La conformità sostanziale deve essere distinta dal momento genetico dell’effetto.
L’eventuale illegittimità deve essere affrontata attraverso gli strumenti previsti dall’ordinamento.
La stabilità del titolo deve essere valutata alla luce dei limiti temporali e sostanziali dell’autotutela, che nel regime vigente dal dicembre 2025 sono divenuti ancora più stringenti, essendo stato ridotto a sei mesi il termine massimo ordinario dell’art. 21-nonies.
In questo senso, il silenzio-assenso non costituisce una deroga alla legalità amministrativa, ma una diversa modalità attraverso la quale la legge disciplina l’esercizio del potere.
La legalità amministrativa non si esaurisce nella conformità sostanziale dell’atto.
Comprende anche la conformità dell’esercizio del potere alle regole temporali che il legislatore ha stabilito.
Il tempo, quando è qualificato dalla legge, diviene quindi un elemento della fattispecie amministrativa.
È proprio questa dimensione temporale a spiegare perché l’inerzia non possa essere considerata indefinitamente neutra.
L’amministrazione dispone di un potere e, quando la legge impone che esso sia esercitato entro un determinato termine a pena della formazione di un effetto favorevole, la mancata tempestiva azione produce conseguenze giuridiche.
Il privato, tuttavia, non può trasformare tale meccanismo in una scorciatoia per eludere la disciplina sostanziale del territorio.
La configurabilità della domanda costituisce il primo limite.
La conformità urbanistica costituisce il piano sostanziale della legittimità.
L’autotutela e la tutela giurisdizionale rappresentano gli strumenti attraverso i quali l’ordinamento reagisce all’eventuale illegittimità.
La stabilità del titolo rappresenta, infine, il risultato del bilanciamento tra legalità, certezza temporale, affidamento e tutela dei terzi.
La vera portata delle pronunce n. 1878 e n. 2179 del 2026 consiste pertanto nell’avere contribuito a rendere più nitida questa architettura.
Non si tratta di scegliere tra legalità e certezza.
Si tratta di stabilire quale legalità sia richiesta in ciascuna fase del rapporto amministrativo e quali conseguenze il legislatore abbia collegato al mancato esercizio tempestivo del potere.
In questa prospettiva, il silenzio-assenso costituisce una tecnica di responsabilizzazione dell’amministrazione.
Più forte è l’effetto attribuito all’inerzia, maggiore deve essere la capacità organizzativa dell’apparato pubblico di rispettare le scansioni procedimentali.
La semplificazione non riduce quindi il ruolo dell’amministrazione: ne modifica le responsabilità.
Il Comune non è chiamato soltanto a decidere.
È chiamato a decidere tempestivamente, a istruire correttamente, a individuare le carenze essenziali, a utilizzare nei tempi previsti gli strumenti istruttori e, quando necessario, ad adottare tempestivamente il provvedimento conclusivo.
L’inerzia non è più una zona franca dell’esercizio del potere.
Quando la legge le attribuisce un significato tipico, essa diviene un fatto giuridicamente produttivo di effetti.
La sfida posta dalle sentenze del 2026 consiste allora nel mantenere in equilibrio tre esigenze fondamentali: la certezza temporale del privato, la legalità sostanziale del governo del territorio e la responsabilità dell’amministrazione nell’esercizio del proprio potere.
La soluzione non può essere individuata né nella trasformazione del silenzio in una sanatoria generalizzata né nella negazione di qualsiasi effetto al decorso del termine.
Essa richiede, piuttosto, una rigorosa distinzione tra configurabilità della domanda, formazione dell’effetto, legittimità del titolo e stabilità della posizione giuridica.
È su questo terreno che il silenzio-assenso mostra la sua natura più autenticamente contemporanea: non una finzione della volontà amministrativa, ma una tecnica legislativa attraverso la quale il tempo, quando ricorrono le condizioni stabilite dall’ordinamento, diviene esso stesso elemento della legalità.
E proprio perché il tempo è divenuto elemento della fattispecie, esso non può essere né ignorato dall’amministrazione né manipolato dal privato.
La certezza temporale non è l’opposto della legalità urbanistica.
È una delle forme attraverso cui la legalità dell’azione amministrativa si manifesta nel tempo.