INPS – Circolare n. 47 del 17 maggio 2023 – Deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 9 del 18 gennaio 2023 – Regolamento recante disposizioni in materia di autotutela

Deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 9 del 18 gennaio 2023 – Regolamento recante disposizioni in materia di autotutela

SOMMARIO: Con la presente circolare si illustra il nuovo regolamento recante disposizioni in materia di autotutela, adottato con la deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 9 del 18 gennaio 2023.

INDICE

Premessa

1. Oggetto e campo di applicazione

2. Responsabile del procedimento

3. Avvio del procedimento

4. Istruttoria

5. Conclusione del procedimento

6. Annullamento d’ufficio

7. Rettifica

8. Convalida

9. Revoca

10. Monitoraggio

11. Responsabilità

12. Procedure informatiche di supporto

Premessa

Con la deliberazione n. 9 del 18 gennaio 2023 (Allegato n. 1), il Consiglio di Amministrazione ha approvato il nuovo “Regolamento recante disposizioni in materia di autotutela” (di seguito, anche Regolamento) che sostituisce il precedente adottato con la deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 275 del 27 settembre 2006.

L’adozione del nuovo Regolamento si è resa necessaria in ragione delle nuove competenze acquisite dall’Istituto, sia a seguito dell’incorporazione degli Enti previdenziali disciolti, sia in relazione alle riforme legislative succedutesi nel tempo, che hanno introdotto nuove prestazioni istituzionali, ampliando il campo di attività dell’Istituto.

Inoltre, nelle Linee programmatiche per gli anni 2021-2023, come aggiornate per gli anni 2022-2024, il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza dell’Istituto ha ravvisato la necessità che l’Istituto inserisse, fra gli strumenti tesi a rafforzare il “Patto con l’utenza”, la revisione del regolamento di autotutela in precedenza vigente.

Con la presente circolare, pertanto, si illustra il nuovo Regolamento, che trova applicazione a tutti i provvedimenti di competenza dell’Istituto.

1. Oggetto e campo di applicazione

Attraverso l’esercizio dell’autotutela, agendo sui propri provvedimenti emanati, l’Istituto può intervenire, senza ulteriori aggravi dei procedimenti, eliminando vizi di legittimità, incongruenze derivanti da meri errori materiali o di calcolo, vizi di merito per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o mutamento della situazione di fatto, non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento, contribuendo, in tale modo, a prevenire controversie o risolvere contenziosi prima che intervenga la decisione dei soggetti competenti.

In particolare, ai sensi dell’articolo 1 del Regolamento, l’Istituto può concludere il procedimento di autotutela con i seguenti provvedimenti:

a) annullamento d’ufficio, che comporta la perdita di efficacia, con effetto retroattivo, di un atto inficiato da uno o più vizi di legittimità;

b) rettifica, che presuppone l’intervento sul provvedimento con effetti conservativi dello stesso, attraverso l’eliminazione di incongruenze derivanti da meri errori materiali o di calcolo;

c) convalida, ammissibile per i provvedimenti annullabili, che comporta la sanatoria dei vizi, salvaguardando gli effetti già prodotti dal provvedimento;

d) revoca, in caso di sopravvenuti motivi di interesse pubblico o nel caso di mutamento della situazione di fatto esistente al momento dell’emanazione del provvedimento, che determina l’inidoneità del provvedimento stesso a produrre ulteriori effetti.

Ai sensi dell’articolo 10 del Regolamento: “Non rientrano nel campo di applicazione dell’autotutela, invece, tutte le istanze in cui si portano a conoscenza dell’amministrazione elementi sopravvenuti rispetto alla data di emanazione del provvedimento, non indicati al momento della prima domanda e che comportano l’inizio di un nuovo procedimento basato su diversi presupposti, basato sui medesimi fatti sopravvenuti”.

2. Responsabile del procedimento

L’articolo 2 del Regolamento dispone che la responsabilità del procedimento di autotutela è in capo al Direttore della Struttura organizzativa – centrale o territoriale – presso cui è incardinato l’Ufficio che ha emanato il provvedimento (di seguito, anche Responsabile).

Il medesimo articolo dispone che la Commissione provinciale Cassa Integrazione Salariale Operai Agricoli (CISOA) e i Comitati amministratori dei Fondi di solidarietà, ove ne ricorrano i presupposti, esercitano il potere di riesame sulle deliberazioni da loro adottate.

3. Avvio del procedimento

Il procedimento di autotutela può essere avviato su proposta del dirigente dell’area competente o del funzionario responsabile dell’unità organizzativa che ha emanato il provvedimento viziato o su istanza di parte, presentata in via telematica, o tramite PEC, da chiunque vi abbia interesse.

Inoltre, il procedimento di autotutela può essere avviato, ove ne ricorrano i presupposti, a seguito dell’instaurazione di ricorso giudiziario o amministrativo, fatta salva, in quest’ultimo caso, l’ipotesi in cui il ricorso sia già stato inserito all’ordine del giorno della seduta del Comitato (cfr. l’art. 11, comma 2, del Regolamento in materia di ricorsi amministrativi di competenza dei Comitati dell’INPS).

Qualora nel corso di un giudizio si verifichino i presupposti legittimanti l’esercizio del potere di autotutela, il Responsabile avvierà il relativo procedimento, sentito o su motivato impulso dell’avvocato che rappresenta l’Istituto in giudizio.

L’articolo 3, comma 5, del Regolamento stabilisce, inoltre, che all’interessato e agli eventuali controinteressati, individuati o individuabili ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (NOTA 1), deve essere data comunicazione dell’avvio del procedimento di autotutela. Tale comunicazione sarà fornita nei limiti e con le modalità stabilite dall’articolo 8 della citata legge, ovvero con pertinente comunicazione al procuratore della parte nell’ambito del giudizio.

La comunicazione di avvio del procedimento non sospende il decorso dei termini per la proposizione dei ricorsi in via amministrativa o giudiziaria.

Oltre al destinatario del provvedimento e ai cointeressati, hanno facoltà di intervenire nel procedimento gli Istituti di patronato, i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi quali associazioni/comitati cui il provvedimento possa arrecare un pregiudizio.

I soggetti legittimati a intervenire nel procedimento possono altresì presentare memorie scritte e documenti che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare, ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.

4. Istruttoria

La fase istruttoria del procedimento di autotutela è curata dall’Ufficio che ha emanato il provvedimento oggetto di riesame e comprende, tra le altre attività, le comunicazioni di avvio e conclusione del procedimento, nonché l’acquisizione, preferibilmente in via telematica, della documentazione, la verifica della stessa e delle informazioni necessarie alla definizione del procedimento medesimo.

Particolare rilievo assume in questa fase la verifica dell’esistenza di un contenzioso in atto e la valutazione, nel caso di ricorso amministrativo, della possibilità di intervenire su di esso in autotutela, qualora non ancora inserito all’ordine del giorno della seduta.

Qualora in fase istruttoria dovessero emergere istanze di revisione relative all’integrazione documentale di domande già presentate ma incomplete (con riferimento a documentazione esistente al momento della presentazione della domanda e non allegata per mero errore), l’Ufficio procederà con la massima sollecitudine ad accogliere la domanda di prestazione originariamente presentata dall’utente, chiudendo in questo modo l’istanza di revisione.

Lo stesso Ufficio deve altresì valutare l’opportunità di acquisire il parere della Direzione regionale o della Direzione di coordinamento metropolitano di riferimento che, ove interpellate, devono esprimersi nel termine massimo di 10 giorni (cfr. l’art. 4, comma 2, lettera e), del Regolamento).

Inoltre, il Responsabile del procedimento può chiedere – ai fini dell’istruttoria – il parere del competente Ufficio del Coordinamento legale, come previsto dall’articolo 3, comma 3, del Regolamento.

In questa fase, il medesimo Ufficio, con il supporto del Coordinamento legale di Sede, deve effettuare l’analisi degli eventuali maggiori risparmi o dei minori oneri finanziari attraverso l’esame dei seguenti elementi: rilevanza economica del caso; probabilità dell’instaurazione del contenzioso e della soccombenza dell’Istituto in giudizio; costi del contenzioso, ripartiti in fase di ricorso amministrativo e ricorso giudiziario, spese legali, maturazione di interessi, oneri per il funzionamento e attivazione della potestà decisionale dei Comitati, dell’attività di difesa e patrocinio legale dell’Istituto; entità e sostenibilità dell’eventuale onere a carico dei soggetti interessati al provvedimento oggetto di riesame.

Qualora il valore economico del provvedimento oggetto di autotutela superi il valore soglia di 10.000 euro, il Responsabile del procedimento potrà procedere in autotutela solo previo assenso del Direttore regionale o del Direttore di coordinamento metropolitano di riferimento, che devono esprimersi nei limiti del richiamato termine di 10 giorni.

L’intera fase istruttoria deve concludersi entro 30 giorni dal suo avvio. Tale termine decorre:

– dalla data di comunicazione dell’avvio del procedimento, in caso di procedimento d’ufficio;

– dalla data di presentazione della domanda, in caso di autotutela su istanza di parte;

– dalla data di presentazione del ricorso in caso di instaurazione di contenzioso amministrativo o di notifica per quello giudiziario.

Ove dalla decisione assunta sia possibile presumere che possano derivare fattispecie di contenzioso seriale, il Direttore della Struttura è tenuto a inviare la proposta di autotutela alla Direzione regionale o di coordinamento metropolitano di riferimento per l’acquisizione del parere di cui all’articolo 4, comma 2, lettera e), del Regolamento e anche al fine di estendere l’ambito di valutazione alla potenziale platea di casi analoghi.

Se, a seguito dell’istruttoria, si decida di intervenire con un provvedimento di conferma dell’atto oggetto di riesame, nel suo contenuto e nella sua forma originari, indipendentemente dal valore economico del provvedimento riesaminato, non sarà necessario acquisire né il parere, né il previo assenso della Direzione regionale o della Direzione di coordinamento metropolitano di cui al presente paragrafo.

5. Conclusione del procedimento

Il procedimento si conclude con l’adozione, da parte del Direttore della Struttura centrale o territoriale presso la quale è incardinato l’Ufficio che ha emanato il provvedimento oggetto di riesame, di uno dei provvedimenti di cui al paragrafo 1 della presente circolare.

Tale provvedimento deve contenere l’indicazione dell’Ufficio responsabile del provvedimento oggetto di riesame, dell’istruttoria compiuta, della motivazione, della prestazione o del diritto riconosciuti o disconosciuti in sede di autotutela, nonché del termine e dell’Autorità presso la quale potrà essere presentato un eventuale ricorso.

In particolare, nella motivazione, devono essere indicati tutti gli elementi di fatto e di diritto che hanno determinato la decisione di adottare il provvedimento in parola.

Del provvedimento assunto in autotutela, anche parziale, deve essere data comunicazione all’interessato e agli altri eventuali controinteressati, agli Istituti di patronato, agli intermediari qualificati e ai rappresentanti legali intervenuti nel procedimento.

6. Annullamento d’ufficio

L’annullamento d’ufficio è un provvedimento amministrativo di secondo grado che comporta la perdita di efficacia, con effetto retroattivo, di un provvedimento inficiato dalla presenza originaria di uno o più vizi di legittimità. Successivamente all’annullamento potrà essere emanato un nuovo atto, immune da vizi, sostitutivo del precedente.

La disciplina dell’istituto dell’annullamento trova il suo fondamento nell’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990 (NOTA 2), come da ultimo modificato dall’articolo 63 del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, in applicazione del quale, fermo restando il presupposto indispensabile costituito dal riconoscimento di una delle cause di illegittimità di cui all’articolo 21-octies (violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza), per poter procedere all’annullamento devono essere considerate:

– le ragioni di interesse pubblico che giustificano l’annullamento del provvedimento;

– un ragionevole limite temporale trascorso dall’emanazione del provvedimento;

– gli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

Pertanto, a norma del citato articolo, e come specificato nell’articolo 6, comma 1, lettere b) e c), del Regolamento, per procedere con l’annullamento dell’atto deve essere verificata la sussistenza di un interesse pubblico specifico, concreto e attuale, che prevalga sull’interesse del destinatario alla conservazione dell’atto.

Conseguentemente, l’interesse dell’Amministrazione a procedere con l’annullamento deve essere valutato con riferimento alle finalità e agli obiettivi dell’Istituto e contemperato con l’analisi degli interessi privati coinvolti nella vicenda, occorrendo una valutazione di preminenza dell’interesse pubblico sulla qualificata posizione del privato, consolidatasi nel tempo.

In ossequio al principio di proporzionalità, inoltre, la valutazione delle condizioni per l’esercizio del potere di autotutela deve essere tanto più prudente quanto ampio sarà il tempo trascorso dal momento dell’emanazione dell’atto. Questo perché il trascorrere del tempo, da una parte potrebbe avere attenuato la concretezza e l’attualità dell’interesse pubblico perseguito e, dall’altra, consolidato le aspettative del privato sugli effetti giuridici dispiegati dal provvedimento emanato (NOTA 3).

Sostanzialmente, come affermato nella Direttiva della Funzione pubblica del 17 ottobre 2005, l’Amministrazione procederà all’annullamento d’ufficio quando ciò sia necessario al fine di evitare un danno non proporzionato agli interessi dei privati coinvolti nel procedimento (NOTA 4).

È utile sottolineare che nel corso del predetto processo decisionale e di comparazione, tra l’interesse dell’Istituto e quello del privato destinatario dell’atto, deve essere dato adeguato rilievo all’analisi degli eventuali maggiori risparmi o dei minori oneri finanziari che l’intervento in autotutela determina. Questo deve avvenire anche attraverso la valutazione della rilevanza economica del caso, della probabilità dell’instaurazione del contenzioso e dell’eventuale soccombenza dell’Amministrazione convenuta in giudizio, dei costi del contenzioso, nonché, in ultima analisi, dell’entità e della sostenibilità dell’eventuale onere a carico dei soggetti interessati al provvedimento oggetto di riesame.

Dell’avvenuta comparazione tra l’interesse pubblico garantito e l’eventuale pregiudizio a carico dell’interessato deve essere dato riscontro, anche in termini comparativi, in fase di motivazione del provvedimento, eventualmente allegando un documento che evidenzi l’analisi sui costi effettuata.

Il provvedimento di annullamento deve essere assunto dal Direttore centrale o territoriale presso cui è incardinato l’Ufficio che ha emanato il provvedimento originario entro 60 giorni dalla data di avvio del procedimento.

7. Rettifica

La rettifica rappresenta una forma di autotutela con effetti confermativi del provvedimento originale, che consente di correggere un provvedimento affetto da mera irregolarità, vale a dire un provvedimento che contiene un difetto lieve che non ne inficia la validità.

Il Regolamento prevede infatti all’articolo 7 che, qualora si rilevino errori materiali o di calcolo oppure errori su dati anagrafici compiuti sul provvedimento, il Direttore della Struttura centrale o territoriale presso cui è incardinato l’Ufficio che ha emanato il provvedimento provvede alla rettifica dello stesso.

Trattandosi di un provvedimento confermativo, la rettifica non è preceduta da valutazione comparativa degli interessi pubblici e di quelli privati coinvolti.

Il provvedimento di rettifica deve essere assunto dal Responsabile entro 30 giorni dall’avvio del procedimento.

8. Convalida

L’ipotesi di convalida trova il suo fondamento nel comma 2 dell’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990, e successive modificazioni, che fa salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, emendato dei vizi che ne determinano l’illegittimità, ove sussistano ragioni di interesse pubblico (che andranno esplicitate nella motivazione) ed entro un termine ragionevole.

La convalida è un provvedimento da adottarsi laddove, a titolo esemplificativo, si debbano eliminare parti viziate del provvedimento o integrarne parti mancanti o insufficienti, correggere eventuali contrasti tra motivazione e dispositivo, eliminare e sostituire clausole invalidanti, inserire clausole necessarie, ecc.

Anche nella convalida è necessario procedere a una valutazione comparativa tra le ragioni di interesse pubblico, la durata ragionevole del tempo trascorso e l’interesse alla salvaguardia degli effetti già prodotti.

Ai sensi dell’articolo 8 del Regolamento, il procedimento deve concludersi, come per l’annullamento, entro 60 giorni dall’avvio.

9. Revoca

Fra i provvedimenti che possono essere assunti dal Responsabile a conclusione del procedimento di autotutela, il Regolamento, all’articolo 9, prevede anche la revoca, che trova il suo fondamento giuridico nell’articolo 21-quinquies della legge n. 241/1990 (NOTA 5).

La revoca è un atto con il quale il provvedimento viene ritirato con effetto non retroattivo.

Presuppone, quindi, una nuova valutazione sul provvedimento ritirato e non, invece, l’esistenza di un originario vizio di legittimità (come nell’annullamento). Di fatto, nella revoca, la capacità dell’Istituto di riesaminare e correggere i propri provvedimenti si basa su una nuova ponderazione delle finalità di interesse pubblico alla base dell’atto da revocare. La revoca può avere a oggetto solo provvedimenti discrezionali a efficacia durevole.

Ai sensi del citato articolo 21-quinques, il provvedimento di revoca può essere adottato solo in presenza di almeno una delle seguenti condizioni legittimanti:

– sopravvenienza di motivi di interesse pubblico alla luce dei quali non appaia più opportuna la perdurante efficacia del provvedimento;

– mutamento della situazione di fatto sottesa al rilascio del provvedimento, non prevedibile al momento dell’adozione dello stesso e tale da giustificare la complessiva revisione della precedente determinazione;

– rivalutazione dell’interesse pubblico originario, salvo per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

Il provvedimento di autotutela in esame deve essere preceduto da una rigorosa comparazione di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, della quale si deve dare conto nella motivazione del provvedimento.

Il provvedimento di revoca deve essere assunto dal Direttore della Struttura centrale o territoriale presso la quale è incardinato l’Ufficio che ha emanato il provvedimento oggetto di riesame entro il termine di 60 giorni dalla data di avvio del procedimento.

Il provvedimento di autotutela può anche essere parziale ovvero avere effetti solo parzialmente conservativi dell’atto originario.

10. Monitoraggio

Considerate le oggettive interazioni tra il ricorso all’autotutela e il contenimento dei volumi del contenzioso, sia amministrativo che giudiziario, il Regolamento prevede un’attività di monitoraggio dei provvedimenti adottati in autotutela, sia a livello centrale che territoriale.

Più in particolare, coerentemente con quanto previsto dal vigente Ordinamento delle funzioni centrali e territoriali, è stabilito che a livello centrale il monitoraggio venga effettuato dalle Strutture che hanno competenza in materia di monitoraggio del contenzioso amministrativo e giudiziario e di controllo del processo produttivo di III livello con la possibilità di avvalersi della collaborazione del Coordinamento generale legale, anche allo scopo di predisporre relazioni informative periodiche per il Direttore generale.

A livello territoriale l’attività di monitoraggio è, invece, assegnata ai Direttori regionali e di coordinamento metropolitano, che si avvarranno a questo fine delle procedure informatiche disponibili e di specifiche attività nell’ambito del controllo del processo produttivo, al fine di garantire la correttezza e la legittimità dell’azione amministrativa, anche in funzione dell’attuazione di efficaci procedure di prevenzione e di diminuzione dei rischi aziendali.

Al fine di favorire il contenimento del contenzioso, si invitano le Direzioni regionali e di coordinamento metropolitano ad attivare ogni iniziativa utile ad indirizzare l’attività degli intermediari verso un uso più consapevole delle istanze di autotutela, da considerare come alternativa alla proposizione dei ricorsi amministrativi, oltre che al corretto utilizzo dei canali telematici messi a disposizione dell’Istituto.

Le Direzioni centrali, regionali e di coordinamento metropolitano avranno altresì cura di fornire periodiche informative ai Comitati centrali, regionali e provinciali in merito alle materie interessate all’utilizzo dello strumento dell’autotutela e al numero dei provvedimenti adottati nelle Strutture di competenza.

11. Responsabilità

L’articolo 12 del Regolamento stabilisce che la mancata attivazione, per dolo o colpa grave, degli strumenti consentiti dall’autotutela, può comportare la responsabilità amministrativa e contabile del Responsabile del procedimento.

12. Procedure informatiche di supporto

Si fa riserva di fornirne alle Strutture dell’Istituto ulteriori indicazioni operative a seguito delle necessarie implementazioni delle procedure informatiche interessate alla gestione del procedimento di autotutela.

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Note:

(1) L’articolo 7 della legge n. 241/1990 dispone che: “1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento.

2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari”.

(2) Il comma 1 dell’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990 dispone che: “Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo”.

(3) Si tratta della medesima ratio posta alla base della richiamata modifica al testo dell’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990, a opera del decreto-legge n. 77/2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108/2021, che porta da 18 a 12 il limite massimo temporale per intervenire con l’annullamento.

(4) Cfr. il commento precedente.

(5) L’articolo 21-quinquies della legge n. 241/1990 dispone che: “1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo.

1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico”.

Allegato

(INPS – Delibera 18 gennaio 2023, n. 9)