L’abuso dei contratti a termine nel pubblico impiego e la «trappola della precarietà»: l’inadempimento dello Stato italiano nella sentenza della Corte di Giustizia del 13 maggio 2026 (causa C-155/25)

ABSTRACT

Il presente contributo analizza analiticamente la sentenza della Decima Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 13 maggio 2026, resa nella causa C-155/25 (Commissione europea c. Repubblica italiana). Con tale pronuncia, i giudici di Lussemburgo hanno dichiarato l’inadempimento della Repubblica italiana agli obblighi derivanti dalla clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 1999/70/CE. Lo studio si sofferma, in chiave dogmatica e interpretativa, sulla specifica condizione del personale amministrativo, tecnico e ausiliario (A.T.A.) della scuola statale, esaminando criticamente le linee difensive erariali incentrate sul meccanismo selettivo-anzianitario dei c.d. “24 mesi”. Tale impianto è stato ritenuto dalla Corte intrinsecamente inidoneo a prevenire e sanzionare il ricorso abusivo alla contrattazione a termine, venendo qualificato alla stregua di un fattore di stabilizzazione indiretta del precariato strutturale. Vengono infine investigate le pesanti ricadute della decisione sul sistema delle supplenze scolastiche, sul piano della tutela risarcitoria per equivalente innanzi ai giudici nazionali e sulle necessarie, non più procrastinabili, prospettive di riforma legislativa, destinate a operare un complesso bilanciamento tra l’effetto utile del diritto eurounitario e il principio del concorso pubblico sancito dall’articolo 97 della Costituzione.

Introduzione: il precariato scolastico dinanzi ai giudici di Lussemburgo. Genesi e linee evolutive di un contenzioso sistemico

Con la sentenza del 13 maggio 2026, resa nella causa C-155/25, la Decima Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea è intervenuta nuovamente, con una pronuncia di indiscutibile rilevanza dogmatica e di profondo impatto sistemico, sul tormentato tema dell’abuso dei contratti a tempo determinato nel pubblico impiego contrattualizzato italiano. Sebbene la giurisprudenza eurounitaria abbia più volte vagliato la conformità dell’ordinamento interno rispetto ai vincoli posti dalla direttiva 1999/70/CE, la decisione in esame assume una valenza inedita e per molti versi dirompente: per la prima volta, infatti, il focus del sindacato di legittimità comunitario si sposta in via esclusiva ed espressa sulla condizione giuridica del personale amministrativo, tecnico e ausiliario (A.T.A.) delle istituzioni scolastiche statali. Una categoria di lavoratori che, pur rappresentando l’ossatura organizzativa e gestionale del sistema dell’istruzione pubblica, è stata storicamente considerata “ancillare” rispetto al personale docente ed educativo, rimanendo di fatto esclusa dalle pur timide e frammentarie misure di stabilizzazione o di contenimento del precariato adottate dal legislatore nazionale nell’ultimo decennio.

La declaratoria di accertamento dell’inadempimento della Repubblica italiana per violazione della clausola 5, punto 1, dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato (allegato alla richiamata Direttiva 1999/70/CE) non può essere interpretata come un isolato evento giurisprudenziale. Essa costituisce, al contrario, l’approdo inevitabile di un contenzioso seriale e strutturale che dura da oltre un ventennio. In questo lasso di tempo, lo Stato italiano, nella sua duplice veste di legislatore e di datore di lavoro, ha reiteratamente tentato di isolare il comparto della scuola dalle tutele lavoristiche ordinarie, trincerandosi dietro le prerogative insindacabili dell’organizzazione dei servizi pubblici essenziali e, soprattutto, dietro inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto dei vincoli macroeconomici di bilancio.

Sotto il profilo storico-giuridico, la pronuncia in commento si colloca nel solco interpretativo inaugurato dalla celeberrima sentenza Mascolo del 26 novembre 2014 (cause riunite da C-22/13 a C-63/13 e C-418/13). In quella sede, la Corte di Giustizia aveva sollevato il velo di immunità che copriva il sistema di reclutamento scolastico italiano, evidenziando come l’assenza di un limite massimo di durata complessiva dei contratti o di un tetto numerico ai rinnovi dei contratti di supplenza dei docenti integrasse una palese e intollerabile violazione del diritto dell’Unione. Tuttavia, a distanza di oltre un decennio da quel primo, severo monito europeo, la parabola dell’abuso del termine nella scuola italiana non ha conosciuto una reale inversione di tendenza. I successivi interventi normativi di riforma – tra cui si segnala, per la sua ambizione strutturale, la legge 13 luglio 2015, n. 107 (la c.d. “Buona Scuola”), seguita dai successivi decreti di riordino e dalle procedure straordinarie connesse all’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – si sono rivelati parziali e non risolutivi, in particolar modo per il personale non docente.

La causa C-155/25 giunge così a colmare una lacuna dogmatica e applicativa di non poco conto. Il personale A.T.A., pur condividendo con i docenti le medesime modalità di precarizzazione attraverso il meccanismo delle supplenze annuali o temporanee, sconta un deficit di tutela ancora più marcato. Le procedure concorsuali a esso dedicate sono state storicamente più sporadiche e frammentate, e il sistema di reclutamento è rimasto ancorato a un peculiare criterio selettivo basato sull’anzianità di servizio (il meccanismo dei c.d. “24 mesi”), che lo Stato italiano ha invocato in giudizio come idonea misura preventiva e sanzionatoria, ma che i giudici di Lussemburgo hanno radicalmente destrutturato.

Sotto il profilo metodologico e dogmatico, la decisione offre l’occasione per rimeditare la compatibilità del modello di reclutamento pubblico italiano con i principi ordinamentali eurounitari, ridefinendo il delicato confine che separa la discrezionalità organizzativa dello Stato-Amministrazione dal nucleo duro dei diritti sociali fondamentali presidiati dall’ordinamento dell’Unione. Nel presente saggio si intende analizzare minutamente il tessuto motivazionale del decisum della Corte, scandagliando il quadro normativo di riferimento, le eccezioni difensive sollevate dall’Avvocatura Generale dello Stato, la confutazione logico-giuridica operata dalla Decima Sezione e, infine, le pesantissime ricadute sistemiche e risarcitorie che graveranno sui giudici nazionali, chiamati a un difficile sforzo interpretativo per garantire l’effettività della tutela giuslavoristica senza scardinare i pilastri costituzionali del pubblico impiego.

1. Il quadro normativo: la clausola 5 della direttiva 1999/70/CE e il settore scolastico italiano

1.1. L’architettura precettiva della Clausola 5 dell’Accordo Quadro e l’obbligo di “effetto utile”

Per comprendere appieno la portata dogmatica della censura sollevata dalla Corte di Giustizia, è imprescindibile muovere dal dato letterale e dalla ratio che informano la Clausola 5, punto 1, dell’Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, recepito dalla Direttiva 1999/70/CE. La disposizione risponde a un obiettivo fondamentale e di chiara matrice sociale: stabilire un quadro normativo volto a prevenire ed eradicare gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato. Il legislatore europeo, consapevole del fatto che il contratto a tempo indeterminato rappresenta la forma comune dei rapporti di lavoro e contribuisce significativamente alla qualità della vita dei lavoratori e al miglioramento delle loro prestazioni, ha inteso confinare il lavoro a termine in un alveo di stretta eccezionalità e temporaneità.

A tal fine, la Clausola 5, punto 1, stabilisce che, qualora l’ordinamento interno di uno Stato membro non preveda misure equivalenti volte a prevenire gli abusi, lo Stato è tassativamente obbligato ad introdurre, in modo effettivo, vincolante e dissuasivo, una o più delle seguenti misure:

• a) Ragioni obiettive che giustifichino il rinnovo di tali contratti o rapporti di lavoro;

• b) La durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi;

• c) Il numero massimo di rinnovi di tali contratti o rapporti.

La formulazione della norma, apparentemente flessibile in virtù della disgiuntiva “una o più”, affida agli Stati membri un ampio margine di apprezzamento nella scelta degli strumenti concreti da adottare. Tuttavia, come chiarito da una granitica e pluridecennale giurisprudenza della Corte di Giustizia (a partire dalle sentenze Adeneler del 4 luglio 2006 e Marrosu e Sardino dello stesso anno), tale discrezionalità non è assoluta. Essa trova un limite invalicabile nell’obbligo di garantire l’effetto utile (effet utile) della direttiva. Gli Stati membri non possono, in altri termini, combinare le proprie norme interne in modo tale da lasciare ampie categorie di lavoratori in una condizione di precarietà indefinita, perpetua o strutturale, privando la disciplina europea del suo contenuto precettivo minimo.

Un ulteriore elemento cardine della dogmatica comunitaria attiene alla portata soggettiva della Clausola 5. La Corte ha più volte ribadito che la direttiva trova applicazione alla generalità dei lavoratori, senza alcuna distinzione fondata sulla natura pubblica o privata del datore di lavoro. Il settore pubblico, pertanto, non gode di alcuna immunità o deroga di principio: le esigenze organizzative dello Stato, la natura dei servizi pubblici o i vincoli di finanza pubblica possono, al più, orientare l’applicazione concreta delle misure previste dalle lettere a), b) e c), ma non possono mai giustificare una totale assenza di tutele preventive o sanzionatorie contro l’utilizzo abusivo dei contratti a termine.

1.2. Il microsistema scolastico italiano: l’artificio delle supplenze e lo svuotamento delle tutele ordinarie

Nell’ordinamento del lavoro pubblico contrattualizzato italiano, l’attuazione dei vincoli posti dalla Direttiva 1999/70/CE ha seguito un binario asimmetrico. Da un lato, il legislatore ha progressivamente allineato il settore privato e la generalità delle Pubbliche Amministrazioni ai precetti europei (attraverso la disciplina organica contenuta nel D.Lgs. 15 giugno 2015, n. 81 e le previsioni generali dell’art. 36 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165). Dall’altro, ha isolato il comparto scolastico, strutturando un vero e proprio “microsistema” normativo speciale che si pone in palese deroga rispetto alle tutele ordinarie, configurando una sorta di zona franca amministrativa.

In via generale, l’art. 36, comma 5-quinquies, del Testo Unico del Pubblico Impiego (D.Lgs. n. 165/2001) e l’art. 29, comma 2, lett. c), del D.Lgs. n. 81/2015 escludono espressamente e in radice l’applicazione delle tutele ordinarie in materia di successione di contratti a termine (quali i limiti massimi di durata complessiva del rapporto e i tetti numerici ai rinnovi causali o acausali) al reclutamento del personale docente, educativo, amministrativo, tecnico e ausiliario presso le istituzioni scolastiche.

Il sistema delle supplenze del personale A.T.A. poggia storicamente sull’impianto della Legge 3 maggio 1999, n. 124 (in particolare l’art. 4), che distingue i contratti a tempo determinato in tre macro-categorie:

1. Supplenze annuali: destinate alla copertura di posti vacanti e disponibili “in organico di diritto”, con scadenza naturale al 31 agosto dell’anno scolastico di riferimento. Si tratta di posti privi di un titolare di ruolo, che richiederebbero una stabile immissione in ruolo.

2. Supplenze temporanee sino al termine delle attività didattiche: finalizzate alla copertura di posti non vacanti (in quanto provvisti di un titolare di ruolo temporaneamente assente o distaccato) ma di fatto disponibili “in organico di fatto”, con scadenza al 30 giugno.

3. Supplenze brevi e saltuarie: volte alla sostituzione temporanea del personale assente per malattia, maternità o altre causali fisiologiche, con durata limitata al permanere dell’esigenza di sostituzione.

Il coordinamento di queste disposizioni crea un evidente corto circuito dogmatico e costituzionale. Mentre la legislazione ordinaria vieta e sanziona severamente l’abuso dello strumento a termine nel settore privato, lo Stato-Amministrazione attribuisce a se stesso la facoltà di reiterare i contratti al 31 agosto o al 30 giugno per anni, a volte per decenni, nei confronti dello stesso lavoratore e per la copertura delle medesime mansioni. Tale prassi avviene senza l’indicazione di causali specifiche connesse a necessità contingenti ed eccezionali, bensì per il mero soddisfacimento dell’ordinario funzionamento del servizio scolastico.

A blindare questo sistema interviene, infine, il divieto assoluto di conversione automatica del rapporto di lavoro a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato, sancito dall’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001. Tale preclusione, radicata nell’interpretazione prevalente della Corte Costituzionale italiana, viene giustificata dall’esigenza di rispettare il principio del concorso pubblico di cui all’art. 97 della Costituzione, inteso come baluardo di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione. Lo Stato-Datore di lavoro si trova così in una posizione di singolare vantaggio: può abusare legittimamente dello strumento precario senza rischiare la sanzione della stabilizzazione coattiva, lasciando al lavoratore il solo rimedio di un ristoro risarcitorio per equivalente economico, la cui effettività e dissuasività formano oggetto di profonda contestazione.

2. La causa C-155/25: il procedimento di infrazione e il ricorso della Commissione europea

2.1. Il percorso precontenzioso e il ruolo dei reclami sindacali collettivi

La sentenza emessa dalla Decima Sezione il 13 maggio 2026 rappresenta l’esito finale e maturo di un articolato e complesso confronto precontenzioso tra la Commissione Europea e il Governo italiano, sviluppatosi nell’ambito della procedura di infrazione n. 2014/4231. Tale procedura era stata avviata originariamente all’indomani della sentenza Mascolo, quando apparve evidente che le misure transitorie adottate dall’Italia non avrebbero eradicato il fenomeno del precariato strutturale. Nel corso di oltre un decennio di interlocuzioni, pareri motivati e proroghe, lo Stato italiano ha ripetutamente tentato di dimostrare la conformità del proprio ordinamento introducendo riforme parziali, piani straordinari di assunzione legati a finanziamenti europei e modifiche ai sistemi di reclutamento. Tuttavia, i dati statistici raccolti annualmente dai servizi di Bruxelles hanno costantemente smentito l’efficacia di tali interventi, evidenziando come la percentuale di lavoratori della scuola con contratti a termine rimanesse tra le più alte d’Europa.

Un ruolo propulsivo e determinante nella riattivazione e nel definitivo impulso della procedura di infrazione è stato svolto dalle organizzazioni sindacali del comparto scuola (tra cui spicca l’Anief, unitamente ad altre sigle rappresentative). Queste ultime hanno sistematicamente investito della questione le istituzioni sovranazionali, depositando una fitta serie di reclami collettivi proposti dinanzi al Comitato europeo dei diritti socialii (CEDS) e denunce formali alla Direzione Generale Occupazione, Affari Sociali e Inclusione della Commissione. L’accoglimento di tali reclami ha fornito alla Commissione un quadro probatorio inoppugnabile: l’utilizzo massiccio e reiterato delle supplenze annuali sul personale A.T.A. non rispondeva affatto a picchi temporanei e imprevedibili di domanda demografica o a sostituzioni fisiologiche, bensì a un deficit strutturale e cronico di personale di ruolo nelle piante organiche dei singoli istituti scolastici. Di fronte al persistente inadempimento e all’insufficienza delle risposte normative italiane, la Commissione Europea ha infine esercitato le prerogative ad essa conferite dall’ordinamento eurounitario, adendo formalmente la Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 258 TFUE con ricorso depositato il 21 febbraio 2025.

2.2. Le tesi della Commissione nel ricorso per inadempimento ex art. 258 TFUE

Nel ricorso introduttivo della causa C-155/25, l’organo esecutivo dell’Unione ha formulato una censura netta, strutturata su coordinate dogmatiche rigorose. La Commissione ha sostenuto che l’ordinamento italiano viola frontalmente la clausola 5 dell’Accordo quadro poiché, con specifico e circoscritto riguardo al personale A.T.A. supplente, si palesa totalmente privo di qualsivoglia misura atta a prevenire e a reprimere l’abuso della reiterazione contrattuale.

La tesi della Commissione si è articolata su tre capisaldi:

1. Assenza di barriere temporali e quantitative stabili: A seguito dell’abrogazione delle norme transitorie sui 36 mesi originariamente previste dalla Legge 107/2015 per i contratti su posti vacanti, nel microsistema scolastico italiano è venuto meno ogni limite temporale massimo alla stipulazione successiva di contratti a termine per il medesimo lavoratore A.T.A. Il sistema consente pertanto una catena infinita di rinnovi senza soluzione di continuità.

2. Insussistenza di “ragioni obiettive”: La mera invocazione delle peculiarità organizzative della scuola statale, della pendenza di procedure concorsuali o della variabilità demografica della popolazione scolastica non può assurgere a “ragione obiettiva” ai sensi della lettera a) della Clausola 5. Tali elementi riflettono un rischio d’impresa e organizzativo che fa capo esclusivamente allo Stato-Datore di lavoro e che non può essere scaricato sui lavoratori attraverso la precarizzazione del loro status giuridico ed economico.

3. Inadeguatezza e inefficacia del sistema sanzionatorio interno: Il modello risarcitorio per equivalente introdotto nell’ordinamento italiano (l’indennità forfettaria compresa tra 2,5 e 12 mensilità) non possiede quei caratteri di effettività, proporzionalità e, soprattutto, di forza dissuasiva richiesti dalla giurisprudenza della Corte per sanzionare l’illecito e cancellarne le conseguenze. Per lo Stato italiano è economicamente più vantaggioso affrontare un contenzioso sporadico e pagare indennità risarcitorie contenute piuttosto che procedere alla stabilizzazione strutturale dell’organico A.T.A. necessario al funzionamento delle scuole.

3. La difesa dello Stato italiano

L’Avvocatura Generale dello Stato ha sostenuto che il reclutamento del personale A.T.A. risponde a esigenze organizzative proprie del settore scolastico, caratterizzato da variabilità del fabbisogno e dalla necessità di assicurare continuità al servizio pubblico dell’istruzione.

3.1. L’argomento della flessibilità organizzativa, della variabilità demografica e del dimensionamento

Il primo asse della tesi difensiva erariale si è imperniato sulla necessità di preservare un elevato grado di elasticità e flessibilità nella gestione della forza lavoro scolastica. Secondo lo Stato convenuto, il fabbisogno complessivo di assistenti amministrativi, assistenti tecnici e collaboratori scolastici non è fisso o immutabile, ma risente in via diretta e immediata di una serie di fattori estrinseci e intrinsecamente fluttuanti. Tra questi, l’Avvocatura ha enfatizzato le variazioni demografiche della popolazione studentesca (che determinano annualmente la chiusura o l’apertura di nuove classi), i fenomeni di mobilità territoriale e professionale del personale già immesso in ruolo, e i processi di riorganizzazione della rete scolastica (il c.d. “dimensionamento scolastico”, che comporta l’accorpamento o la soppressione di istituti autonomi).

In questa prospettiva, la stipulazione di contratti a tempo determinato con scadenza strutturata al 30 giugno o al 31 agosto non integrerebbe un abuso della frammentazione contrattuale, bensì una modalità razionale, efficiente e proporzionata di adeguamento dell’organico di fatto alle reali, mutevoli e contingenti esigenze di ogni singolo anno scolastico, evitando la creazione di esuberi stabili a carico del bilancio dello Stato.

3.2. Il paradosso dogmatico del meccanismo dei “24 mesi” come misura di protezione

Il secondo, e ancor più singolare, argomento difensivo dello Stato italiano ha riguardato la specifica struttura del canale di accesso ai ruoli permanenti per il personale A.T.A. L’ordinamento nazionale prevede che l’inserimento nelle graduatorie permanenti provinciali (le graduatorie c.d. “24 mesi”, istituite ai sensi dell’art. 554 del D.Lgs. n. 297/1994), utilizzate annualmente per le immissioni in ruolo e per il conferimento delle supplenze annuali, sia rigorosamente subordinato al possesso di un’anzianità di servizio pari ad almeno 24 mesi (ovvero due anni scolastici) di lavoro a tempo determinato prestato senza demerito nelle istituzioni scolastiche statali.

L’Avvocatura dello Stato ha sostenuto che tale meccanismo costituisse, di per sé, una misura equivalente di protezione e una concreta “garanzia di stabilizzazione” per il lavoratore precario. Nella prospettiva difensiva, la stipulazione di contratti a termine successivi non configurava un danno ingiusto o un abuso della posizione di supremazia dell’amministrazione, bensì un “passaggio obbligato” e un’opportunità giuridica offerta al lavoratore per accumulare il punteggio e l’anzianità necessari ad accedere alle graduatorie permanenti e, da queste, al ruolo a tempo indeterminato secondo un ordine meritocratico, trasparente e oggettivo. Il precariato, nell’argomentazione dello Stato, veniva ridefinito come un percorso formativo e selettivo strutturato, posto al riparo da condotte discriminatorie o clientelari dei singoli dirigenti scolastici.

4. Il ragionamento giuridico della Corte di Giustizia: la destrutturazione delle tesi nazionali

La Decima Sezione della Corte di Giustizia – composta dal presidente J. Passer, dai giudici D. Gratsias e B. Smulders (relatore) – ha respinto in toto le argomentazioni della Repubblica Italiana, accogliendo integralmente il ricorso per inadempimento della Commissione Europea e sviluppando un percorso motivazionale lineare, rigoroso e privo di concessioni alla specificità del sistema pubblico interno.

4.1. La nozione eurounitaria di “ragioni obiettive”: mansioni stabili e programmazione del rischio organizzativo

I giudici di Lussemburgo hanno preliminarmente richiamato i paletti interpretativi della propria consolidata giurisprudenza in ordine alla nozione di “ragioni obiettive” ai sensi della clausola 5, punto 1, lett. a). Tale concetto rinvia a circostanze precise, concrete e riscontrabili nel caso di specie, derivanti da un’attività determinata, che siano idonee a giustificare sotto il profilo causale l’utilizzo di contratti a termine successivi. Tali circostanze possono trarre origine dalla natura particolare delle mansioni da svolgere, dalle caratteristiche intrinseche ad esse connesse o dal perseguimento di una legittima finalità di politica sociale dello Stato membro. Per contro, una norma nazionale che si limitasse ad autorizzare rinnovi contrattuali in via generale e astratta, per legge o per regolamento, senza un collegamento causale specifico con un’esigenza temporanea, violerebbe i precetti dell’Accordo quadro.

Calando tali principi sulla condizione del personale A.T.A., la Corte ha osservato che i compiti affidati a questi lavoratori – che spaziano dalla gestione delle segreterie didattiche e amministrative all’assistenza tecnica nei laboratori, fino alla vigilanza, all’accoglienza e alla pulizia dei plessi scolastici affidata ai collaboratori scolastici – non presentano in alcun modo un carattere eccezionale, contingente o transitorio. Si tratta, al contrario, di mansioni essenziali, ordinarie e strettamente connesse al quotidiano e permanente funzionamento del servizio pubblico dell’istruzione.

Consentire il rinnovo sistematico e indefinito di contratti a termine per coprire posti vacanti in pianta organica equivale a colmare esigenze che non sono temporanee, bensì strutturali. La variabilità della popolazione scolastica o la mobilità del personale – argomenta lucidamente la Corte – sono fenomeni fisiologici, prevedibili e storicamente statistici, che uno Stato moderno deve essere in grado di gestire mediante una programmazione organica delle assunzioni stabili e la creazione di contingenti di riserva, senza scaricare il rischio organizzativo ed economico sulle spalle dei lavoratori, mantenendoli in una condizione di cronica e ingiustificata instabilità lavorativa.

4.2. Lo smantellamento del meccanismo dei “24 mesi”: da strumento di tutela a precondizione istituzionale del precariato

Il passaggio più innovativo e di maggior pregio dogmatico della sentenza del 13 maggio 2026 risiede nello smantellamento logico dell’argomento difensivo legato alle graduatorie dei 24 mesi. La Corte ha letteralmente ribaltato la prospettiva interpretativa italiana, rilevando come tale meccanismo integri una vera e propria aporia giuridica.

I giudici europei hanno evidenziato che subordinare la futura stabilizzazione o l’accesso a canali di assunzione stabili all’ottenimento di almeno due anni di servizio pregressi prestati esclusivamente a tempo determinato significa elevare il precariato a precondizione istituzionale e strutturale del rapporto di lavoro pubblico scolastico. Invece di scoraggiare e prevenire l’abuso dei contratti a tempo determinato – come tassativamente richiesto dalla Direttiva 1999/70/CE – questo sistema incentiva l’amministrazione a fare un massiccio e sistematico ricorso ai contratti precari, poiché solo attraverso l’abuso e la reiterazione dei termini l’amministrazione può alimentare le graduatorie necessarie al proprio funzionamento.

Inoltre, l’inserimento in tali elenchi provinciali permanenti non garantisce affatto l’immissione in ruolo in tempi certi, prevedibili o predeterminati. La traduzione dell’iscrizione in graduatoria in un effettivo contratto a tempo indeterminato dipende da variabili del tutto estranee al controllo del lavoratore, in particolare dal contingente di posti vacanti che il Ministero dell’Economia e delle Finanze decide discrezionalmente di autorizzare anno per anno in base a vincoli di bilancio. Di conseguenza, il lavoratore A.T.A. può rimanere confinato nell’imbuto delle graduatorie dei supplenti per decenni, continuando a sottoscrivere contratti a termine con la medesima amministrazione pur avendo ampiamente e da tempo superato la soglia minima dei 24 mesi di servizio, in violazione del principio di effetto utile della clausola 5.

4.3. L’indeterminatezza temporale e l’inefficacia delle procedure concorsuali sporadiche

La Corte ha poi constatato l’assoluta assenza, all’interno del microsistema scolastico italiano, di misure riconducibili alle lettere b) e c) della Clausola 5, ovvero di una durata massima totale dei contratti successivi o di un numero massimo di rinnovi consentiti. Una volta escluso che il sistema dei 24 mesi possa configurare una “misura equivalente” di prevenzione, l’ordinamento italiano si svela privo di qualsiasi barriera protettiva oggettiva: non esiste un tetto invalicabile (ad esempio, 36 o 48 mesi) oltre il quale scatti l’obbligo di stabilizzazione o il divieto assoluto di ulteriore rinnovo a termine.

Né può considerarsi misura preventiva o sanzionatoria l’indizione sporadica di procedure concorsuali pubbliche. La Corte ha ribadito un principio cardine del diritto europeo del lavoro: l’indizione di concorsi pubblici può legittimare la stipulazione di contratti a termine nelle more del loro espletamento solo ed esclusivamente se tali procedure avvengono con scadenze certe, regolari, ravvicinate e prevedibili. Al contrario, il sistema italiano si caratterizza storicamente per l’indizione di concorsi episodici, frammentati e spesso separati da intervalli temporali pluriennali, trasformando la “pendenza della procedura concorsuale” in un’ulteriore clausola di stile per perpetuare l’utilizzo abusivo del personale supplente.

5. Il focus sull’effettività delle sanzioni e il ruolo del giudice nazionale: il dilemma rimediale

5.1. L’insufficienza del modello risarcitorio “fissato” dalla giurisprudenza interna e l’art. 32 del Collegato Lavoro

Una delle questioni più complesse e dibattute del diritto del lavoro pubblico europeo attiene al regime sanzionatorio applicabile in caso di accertato abuso del termine da parte della Pubblica Amministrazione. Poiché la Clausola 5 non impone agli Stati membri un obbligo generale e assoluto di conversione del rapporto a tempo indeterminato – lasciando liberi gli ordinamenti nazionali di preferire rimedi alternativi, purché effettivi, proporzionati e dissuasivi – l’attenzione dei giudici e della dottrina si sposta inevitabilmente sull’adeguatezza del rimedio risarcitorio per equivalente economico.

A seguito della nota sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 5072/2016 (che ha composto un lungo contrasto giurisprudenziale), l’ordinamento italiano ha stabilito che l’abuso dei contratti a termine nel pubblico impiego, pur non potendo dare luogo alla stabilizzazione del rapporto in forza del divieto posto dall’art. 36 del D.Lgs. 165/2001, attribuisce al lavoratore il diritto al risarcimento del danno c.d. “comunitario”. Questo danno è stato tuttavia quantificato in via forfettaria e automatica applicando i criteri previsti dall’art. 32, comma 5, della Legge 4 novembre 2010, n. 183 (il c.d. Collegato Lavoro), ossia in una misura oscillante tra un minimo di 2,5 e un massimo di 12 mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, esonerando il lavoratore dall’onere della prova del danno ma, al contempo, sbarrando la strada a ristori superiori, salvo la difficile prova del danno ulteriore da perdita di chance.

La sentenza della CGUE del 13 maggio 2026 mette in crisi questo assetto rimediale. Pur non potendo annullare direttamente la norma di legge interna, i giudici di Lussemburgo hanno ricordato che una sanzione puramente risarcitoria, per essere considerata conforme al principio di effettività, deve essere in grado di compensare integralmente le conseguenze dell’illecito subìto dal lavoratore e, contemporaneamente, di esercitare una reale ed effettiva forza dissuasiva nei confronti del datore di lavoro.

Un’indennità racchiusa entro un tetto massimo invalicabile di 12 mensilità, da corrispondersi spesso al termine di un lungo e defatigante contenzioso giudiziario, non costituisce una sanzione sufficientemente severa per lo Stato italiano. Essa si rivela inidonea a fungere da freno inibitore rispetto a una prassi amministrativa che trova strutturalmente e finanziariamente più conveniente pagare sporadici risarcimenti giudiziali piuttosto che farsi carico degli oneri economici e previdenziali connessi alla massiccia immissione in ruolo del personale A.T.A. stabilmente necessario.

5.2. Interpretazione conforme e diritto interno

La pronuncia resa ai sensi dell’art. 258 TFUE impone allo Stato italiano di adeguare il proprio ordinamento ai principi affermati dalla Corte.

Sul piano applicativo, i giudici nazionali saranno chiamati a interpretare la normativa interna in modo conforme al diritto dell’Unione, nel rispetto dei limiti derivanti dal sistema costituzionale del pubblico impiego e dal principio del concorso pubblico di cui all’art. 97 Cost.

Resta pertanto centrale il problema dell’individuazione di strumenti effettivi di tutela compatibili con il quadro costituzionale interno.

6. Le ricadute sistemiche e le prospettive di riforma per l’ordinamento italiano

L’impatto della sentenza del 13 maggio 2026 sulla macchina amministrativa del Ministero dell’Istruzione e del Merito (MIM) e sulle casse del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) è stimabile in termini finanziari imponenti e richiederà un intervento legislativo d’urgenza non più procrastinabile attraverso palliativi normativi.

6.1. La probabile proliferazione del contenzioso seriale e le ricadute finanziarie sulla finanza pubblica

Il primo effetto pragmatico della pronuncia della Decima Sezione sarà l’immediata attivazione di un contenzioso seriale e di massa dinanzi a tutti i Tribunali del Lavoro d’Italia. Decine di migliaia di assistenti amministrativi, assistenti tecnici e collaboratori scolastici che hanno accumulato oltre 24 o 36 mesi di servizio a termine nell’ultimo quinquennio disporranno ora di un titolo giurisprudenziale europeo inoppugnabile per agire in giudizio.

Le domande giudiziali si struttureranno principalmente attorno a tre direttrici:

• L’accertamento dell’illegittimità del termine: Richiesta di declaratoria di abusività di tutte le clausole apposte ai contratti di supplenza annuale o fino al termine delle attività didattiche stipulati in successione.

• La richiesta di risarcimento del danno “dissuasivo”: Domanda di condanna del Ministero al pagamento del danno comunitario, con espressa richiesta al giudice di superare il limite delle 12 mensilità in virtù della palese violazione del principio di effettività sancito dalla CGUE.

• La rivendicazione degli scatti di anzianità: Richiesta di riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, dell’intera progressione stipendiale e degli scatti di anzianità maturati durante i periodi di servizio a termine, in applicazione del principio di non discriminazione sancito dalla Clausola 4 del medesimo Accordo quadro. Sebbene la Cassazione abbia già parzialmente riconosciuto tale diritto, la declaratoria di abusività del sistema offre nuova linfa per richiedere l’integrale parificazione del trattamento economico di fatto.

Le sezioni lavoro dei Tribunali civili si troveranno intasate da una mole di ricorsi senza precedenti, con il rischio concreto di condanne pecuniarie seriali a carico dell’Erario destinate a generare un debito fuori bilancio di proporzioni colossali, costringendo lo Stato a distogliere risorse destinate ad altre voci della spesa pubblica.

6.2. Le linee guida per una riforma strutturale del reclutamento A.T.A. coerente con i vincoli europei

Per porre fine alla procedura di infrazione ed evitare l’irrogazione di pesantissime sanzioni pecuniarie e penalità di mora da parte della Commissione Europea all’esito di un eventuale e successivo ricorso ex art. 260 TFUE (per mancata esecuzione della sentenza di condanna), il legislatore italiano dovrà abbandonare la logica dei decreti d’urgenza e riscrivere radicalmente l’architettura del reclutamento scolastico.

Le opzioni sul tavolo della politica istituzionale sono strettamente vincolate e dovranno muoversi lungo precise direttrici dottrinali:

La prima misura, strettamente legata alla lettera b) della Clausola 5, consiste nell’introduzione di un tetto massimo invalicabile alla durata complessiva dei rapporti a termine. Il legislatore dovrà stabilire per legge che nessun lavoratore A.T.A. possa essere assunto con contratti a tempo determinato per una durata complessiva superiore a 36 mesi (anche non consecutivi), computando tutte le tipologie di supplenza sul medesimo profilo professionale. Superato tale limite, l’amministrazione dovrà avere il divieto assoluto di stipulare ulteriori contratti a termine con lo stesso soggetto, pena la responsabilità erariale del dirigente.

Tuttavia, il mero divieto di rinnovo, se non accompagnato da un canale di stabilizzazione, si tradurrebbe in un danno per il lavoratore (licenziato per legge al raggiungimento dei 36 mesi). Pertanto, al fine di rispettare il principio del concorso pubblico (art. 97 Cost.) e soddisfare l’esigenza di stabilità imposta dal diritto dell’Unione, lo Stato dovrà strutturare canali di stabilizzazione speciale. Ciò si realizza bandendo procedure concorsuali interamente riservate al personale che abbia superato la soglia dei 24 o 36 mesi di servizio precario, con riserva totale dei posti vacanti disponibili nell’organico di diritto e semplificazione delle prove selettive, valorizzando i titoli di servizio e l’esperienza professionale già maturata e validata dall’amministrazione.

Infine, la riforma dovrà incidere sulla distinzione tra organico di diritto e organico di fatto. Quest’ultimo, spesso utilizzato come mero artificio contabile per mantenere una quota enorme di posti A.T.A. con scadenza al 30 giugno al solo fine di risparmiare sulle retribuzioni dei mesi estivi e non computare i posti ai fini delle immissioni in ruolo, dovrà essere drasticamente ridimensionato. I posti che le rilevazioni statistiche dimostrano essere strutturalmente e permanentemente necessari al funzionamento dei plessi scolastici dovranno essere stabilmente trasferiti nell’organico di diritto, espandendo la pianta organica e consentendo l’assunzione a tempo indeterminato dei lavoratori iscritti nelle graduatorie o vincitori dei concorsi riservati.

Conclusioni: la supremazia del diritto dell’Unione quale argine all’asimmetria del rapporto di lavoro pubblico

La sentenza della Corte di Giustizia del 13 maggio 2026 nella causa C-155/25 si impone come una pietra miliare del diritto del lavoro pubblico contemporaneo e riafferma, con cristallina forza dogmatica e rigore logico, un principio cardine di civiltà giuridica: lo Stato-Ordinamento non può derogare ai diritti sociali fondamentali dei lavoratori in nome di una presunta flessibilità organizzativa o per meri calcoli di bilancio macroeconomico. L’utilizzo patologico, reiterato e incontrollato del contratto a tempo determinato nel comparto del personale A.T.A. della scuola è stato definitivamente svelato per ciò che è sempre stato sotto il profilo della realtà materiale: una strategia di gestione amministrativa operata dall’amministrazione pubblica a danno di categorie di lavoratori indispensabili per la tenuta e l’erogazione di un servizio civico essenziale quale l’istruzione.

La destrutturazione del meccanismo dei “24 mesi”, svelato nella sua natura di fattore di alimentazione e stabilizzazione indiretta del precariato piuttosto che di misura di protezione, rimarrà scolpita nella riflessione dottrinale come un monito per i legislatori futuri. Essa dimostra come ingegni normativi e procedure selettive apparentemente orientati alla tutela dell’anzianità o alla trasparenza possano nascondere, in realtà, perversi effetti incentivanti della precarizzazione del lavoro, istituzionalizzando una condizione di subordinazione priva di diritti di stabilità.

Il cammino che attende l’ordinamento italiano è impervio e privo di scorciatoie interpretative. Esso richiederà il coraggio politico e istituzionale di abbandonare logiche emergenziali di corto respiro e di investire massicciamente e strutturalmente nelle risorse umane della scuola pubblica. Fino a quando tale svolta legislativa non sarà compiuta, la magistratura italiana, investita del ruolo di primo custode e garante dell’applicazione del diritto eurounitario nel territorio nazionale, avrà il preciso dovere storico di applicare i principi enunciati dalla Decima Sezione della Corte di Giustizia. I giudici nazionali dovranno sanzionare senza indulgenza le condotte abusive dell’amministrazione scolastica, interpretando le norme interne in senso restrittivo e offrendo ai lavoratori subordinati quel ristoro risarcitorio effettivo, proporzionato e dissuasivo che la legislazione nazionale ha finora ingiustamente limitato. La sovranità del diritto europeo si manifesta, ancora una volta, come il più efficace scudo a tutela della parte debole del rapporto di lavoro, ridisegnando i confini di uno Stato di diritto che sia autenticamente, coerentemente e pienamente sociale.

Riferimenti giurisprudenziali e legislativi

Giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea

• Corte di Giustizia UE, Decima Sezione, 13 maggio 2026, causa C-155/25, Commissione europea c. Repubblica italiana.

• Corte di Giustizia UE, Terza Sezione, 26 novembre 2014, cause riunite C-22/13, C-61/13, C-63/13 e C-418/13, Mascolo e a.

• Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 4 luglio 2006, causa C-212/04, Adeneler e a.

• Corte di Giustizia UE, Sezione Prima, 7 settembre 2006, causa C-53/04, Marrosu e Sardino.

Giurisprudenza Nazionale

• Corte di Cassazione Civile, Sezioni Unite, Sentenza 15 marzo 2016, n. 5072 (sul risarcimento del danno comunitario nel pubblico impiego contrattualizzato).

• Corte Costituzionale, Sentenza 17 maggio 2016, n. 187 (sulla legittimità costituzionale del regime speciale del precariato scolastico e limiti alla conversione dei rapporti).

Fonti Normative Eurounitarie

• Direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato.

Fonti Normative Nazionali

• Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Testo Unico del Pubblico Impiego), in particolare l’articolo 36.

• Decreto Legislativo 15 giugno 2015, n. 81 (Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni), in particolare l’articolo 29.

• Legge 3 maggio 1999, n. 124 (Legge quadro sul personale scolastico), in particolare l’articolo 4.

• Legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, nonché misure in materia di impiego pubblico), in particolare l’articolo 32.

• Legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti).

• Decreto Legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione), in particolare l’articolo 554.