Le sanzioni del MEF ai revisori legali ex art. 24 d.lgs. 39/2010: revisione, sostenibilità, criteri Engel e tutela giurisdizionale

Abstract

Il contributo analizza il sistema sanzionatorio previsto dall’art. 24 del d.lgs. n. 39/2010 per i revisori legali, alla luce dell’evoluzione normativa successiva al recepimento della CSRD e dell’introduzione dell’attività di attestazione della conformità della rendicontazione di sostenibilità. La tesi centrale è che l’art. 24 non configuri una scala sanzionatoria omogenea, ma un catalogo tipizzato di misure eterogenee — dall’avvertimento alla sanzione pecuniaria, dalle sospensioni e interdizioni fino alla cancellazione dal Registro — la cui natura deve essere valutata in funzione della struttura e degli effetti concretamente prodotti.

Particolare attenzione è dedicata al coordinamento tra revisione legale e assurance di sostenibilità, soprattutto con riguardo alla diversa formulazione delle misure previste dall’art. 24 e al problema della portata applicativa della cancellazione dal Registro rispetto alle violazioni concernenti la sostenibilità. Il contributo distingue inoltre le sanzioni ex art. 24, la sospensione cautelare ex art. 24-bis e le conseguenze della morosità contributiva ex art. 24-ter, evidenziandone presupposti e funzioni differenti.

Sul piano della commisurazione, vengono esaminati i criteri dell’art. 25, comma 3, tra cui gravità e durata della violazione, grado di responsabilità, solidità finanziaria, profitti conseguiti, cooperazione e precedenti violazioni. La qualificazione delle misure alla luce della CEDU viene quindi ricostruita attraverso i criteri Engel, evidenziando che la loro natura amministrativa interna non esclude, per le misure dotate di significativa funzione punitiva o interdittiva, una possibile qualificazione come «materia penale» in senso convenzionale.

Infine, il contributo esamina la tutela giurisdizionale dinanzi alla Corte d’appello ex art. 25, sostenendo la necessità di un controllo effettivo sulla sussistenza dell’illecito, sulla corretta applicazione degli standard professionali ratione temporis e sulla proporzionalità della misura. Ne deriva che la responsabilità del revisore non può essere ricostruita attraverso un hindsight bias, utilizzando il successivo dissesto dell’impresa come prova automatica dell’inadeguatezza dell’attività di revisione. Il sistema deve inoltre essere coordinato con i principi convenzionali di legalità, prevedibilità, proporzionalità e ne bis in idem, garantendo che l’intensità della risposta sanzionatoria sia sempre giustificata dalla natura e dalla gravità della violazione accertata.

Parole chiave: revisori legali, art. 24 d.lgs. 39/2010, sanzioni MEF, sistema sanzionatorio, revisione legale, assurance di sostenibilità, rendicontazione di sostenibilità, CSRD, cancellazione dal Registro, sospensione dal Registro, art. 25 d.lgs. 39/2010, criteri Engel, CEDU, materia penale, proporzionalità, tutela giurisdizionale, Corte d’appello, ne bis in idem, responsabilità del revisore, standard professionali, hindsight bias.

1. La tassonomia integrata delle misure ex art. 24 del d.lgs. n. 39/2010

L’art. 24 del d.lgs. n. 39/2010 non istituisce una scala gerarchica di sanzioni ordinate secondo un crescente grado di afflittività, ma un catalogo tipizzato di misure aventi natura e funzione differenti: alcune prevalentemente conformative o dichiarative, altre patrimoniali, altre ancora interdittive o ablative. La struttura risente del quadro normativo successivo al recepimento della CSRD (d.lgs. 6 settembre 2024, n. 125) e del successivo differimento noto come c.d. “stop the clock” (recepito dal d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025), il quale, rinviando di due anni gli obblighi per le categorie successive, incide indirettamente sul perimetro temporale delle condotte suscettibili di valutazione sanzionatoria. La presenza di misure differenti risponde alle richieste della direttiva 2006/43/CE (come modificata dalla CSRD) in merito a sistemi di indagine e sanzione efficaci, proporzionati e dissuasivi, contemplando espressamente il divieto temporaneo fino a tre anni di effettuare l’assurance della rendicontazione di sostenibilità e/o firmare le relative relazioni, nonché la dichiarazione di non conformità. Il catalogo contempla la seguente articolazione:

• Avvertimento.

• Dichiarazione che la relazione di revisione o la relazione di attestazione non soddisfa i requisiti di legge.

• Censura.

• Sanzione pecuniaria: da € 1.000 a € 150.000.

• Sospensione dal Registro: fino a tre anni.

• Sospensione dell’attività di attestazione della conformità della rendicontazione di sostenibilità: fino a tre anni.

• Revoca di uno o più incarichi.

• Divieto di accettare nuovi incarichi: fino a tre anni.

• Cancellazione dal Registro.

2. La tesi centrale: eterogeneità strutturale, assurance di sostenibilità e il problema della cancellazione

L’integrazione della disciplina della revisione legale con quella dell’attestazione della conformità della rendicontazione di sostenibilità ha accentuato l’eterogeneità del sistema. Si pone, tuttavia, un problema di delimitazione della portata applicativa della cancellazione prevista dall’art. 24, comma 1, lett. i): mentre il legislatore ha espressamente esteso diverse misure alle irregolarità concernenti anche l’attestazione della conformità della rendicontazione di sostenibilità (riflettendosi in formulazioni normative dedicate), la lettera i) mantiene un riferimento testuale alle irregolarità connesse all’incarico di revisione legale. Ne deriva un problema interpretativo che, in assenza di un’espressa previsione estensiva, deve essere affrontato alla luce dei principi di legalità, determinatezza e prevedibilità della risposta sanzionatoria, senza poter assumere come dato l’equiparazione delle due fattispecie.

La morfologia della cancellazione si articola inoltre su piani differenti:

• Cancellazione sanzionatoria (art. 24, comma 1, lett. i): sanzione direttamente prevista nel catalogo.

• Cancellazione conseguente all’inottemperanza (art. 24, comma 3): conseguenza dell’inottemperanza a un precedente provvedimento del MEF, ferma restando la previsione della nuova iscrizione decorso il termine di almeno sei anni ai sensi del comma 4.

• Cancellazione per morosità (art. 24-ter): conseguenza della protratta morosità contributiva, la cui disciplina della sospensione e della successiva cancellazione si muove su binari autonomi rispetto alle sanzioni punitive.

3. Distinzione dogmatica: misure punitive, cautelari e amministrative collegate alla morosità

Il sistema normativo riflette tre categorie strutturalmente differenti, caratterizzate da presupposti e funzioni eterogenee:

• Misure punitive (art. 24): risposte conseguenti all’accertamento di violazioni professionali e tecniche.

• Misure cautelari (art. 24-bis): la sospensione cautelare presenta una funzione anticipatoria di tutela dell’affidabilità dell’attività di revisione (con una durata disposta fino a cinque anni in relazione alla gravità del fatto e collegata anche a procedimenti penali o misure cautelari personali) e non coincide, sul piano strutturale e funzionale, con la sospensione sanzionatoria.

• Misure amministrative a contenuto vincolato, collegate all’inadempimento dell’obbligo contributivo (art. 24-ter): l’art. 24-ter disciplina autonomamente la sospensione dopo tre mesi dalla scadenza e un termine non superiore a trenta giorni, la sua cessazione a seguito della regolarizzazione della posizione contributiva secondo le modalità previste dalla disciplina applicabile, e la successiva cancellazione in caso di protrazione dell’inadempimento.

4. I criteri legali di determinazione della misura e l’obbligo formativo

Il catalogo delle misure applicabili è tipizzato dall’art. 24; non è invece predeterminata in termini automatici la concreta scelta e commisurazione della risposta sanzionatoria, che deve essere individualizzata alla luce delle circostanze pertinenti indicate dall’art. 25, comma 3. La compresenza, tra i criteri di commisurazione, di elementi quali la solidità finanziaria e i profitti ricavati o le perdite evitate evidenzia una particolare attitudine di alcuni parametri alla determinazione della componente pecuniaria della risposta sanzionatoria; tali criteri devono tuttavia essere coordinati con la gravità, durata e natura della violazione ai fini della scelta e della proporzionata commisurazione della misura complessivamente applicata.

Ai sensi dell’art. 24, comma 2, il MEF applica le sanzioni anche in caso di mancato assolvimento dell’obbligo formativo. Resta aperta la questione di ricerca volta a verificare se l’inosservanza degli obblighi formativi specificamente funzionali all’abilitazione all’attestazione della sostenibilità debba assumere una rilevanza autonoma o differenziata nella valutazione della gravità della violazione e del grado di responsabilità ai sensi dell’art. 25, comma 3.

5. La dimensione convenzionale: i criteri Engel e la qualificazione funzionale

La qualificazione convenzionale delle singole misure non può essere operata per categorie nominalistiche, ma richiede un’analisi funzionale secondo i criteri elaborati a partire da Engel e altri c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976, § 82 (qualificazione interna, natura dell’infrazione, natura e gravità della sanzione, valutabili anche in via alternativa). La mera appartenenza formale all’art. 24 non è sufficiente a ricondurre tutte le misure alla materia penale, così come la loro qualificazione amministrativa interna non è sufficiente a escluderla:

Qualora la misura rientri nella materia penale ai sensi dell’art. 6 CEDU, la compatibilità convenzionale di un modello amministrativo-sanzionatorio richiede che il successivo controllo giudiziario sia dotato di ampiezza sufficiente a consentire l’esame delle questioni di fatto e di diritto rilevanti e, nei limiti propri della controversia, della proporzionalità della sanzione, secondo la logica affermata dalla Corte EDU in Menarini Diagnostics c. Italia, 27 settembre 2011. I canoni di legalità e prevedibilità (art. 7 CEDU) precludono interpretazioni analogiche estensive dei doveri professionali.

6. La tutela giurisdizionale: l’opposizione alla Corte d’appello e l’ampiezza del sindacato giudiziale

6.1. Il modello processuale dell’opposizione ex art. 25, comma 4

L’art. 25, comma 4, prevede un procedimento di opposizione devoluto alla giurisdizione ordinaria, caratterizzato da un sindacato sulla sussistenza dell’illecito e sulla misura concretamente applicata. La Corte d’Appello decide in camera di consiglio, sentito il pubblico ministero, con decreto motivato (comma 7), potendo fissare termini per memorie, documenti e consentire l’audizione personale delle parti (comma 6).

6.2. Onere della prova e regola metodologica dell’accertamento ex ante

Nel giudizio di opposizione, l’amministrazione è tenuta a dimostrare gli elementi costitutivi dell’illecito contestato. Sul piano metodologico, la verifica della violazione dello standard professionale deve essere condotta secondo un parametro temporale ex ante, riferito alle informazioni disponibili, ai rischi identificabili e agli standard applicabili al momento dell’esecuzione dell’incarico, senza trasformare il successivo esito negativo o il dissesto dell’impresa in una presunzione retrospettiva di violazione (hindsight bias).

6.3. Motivazione, proporzionalità e coordinamento con il ne bis in idem

Il provvedimento sanzionatorio deve esplicitare le ragioni della scelta in relazione ai parametri dell’art. 25, comma 3; quanto più intensa è l’incidenza della misura sulla posizione professionale, tanto più stringente risulta l’esigenza di una motivazione effettiva fondata sul principio di proporzionalità.

Sul piano dei rapporti tra procedimenti, il divieto di cui all’art. 4 Prot. n. 7 CEDU assume rilievo quando una seconda procedura, avente natura sostanzialmente penale, riguardi il medesimo fatto storico già oggetto di una precedente procedura sostanzialmente penale. L’accertamento dell’idem deve essere condotto secondo il criterio del medesimo fatto storico elaborato in Zolotukhin c. Russia; nei sistemi caratterizzati da procedimenti paralleli, deve inoltre verificarsi se essi presentino una connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta secondo i criteri elaborati in A. and B. c. Norvegia. La responsabilità civile, orientata alla reintegrazione patrimoniale del danno, non è normalmente assimilabile a una sanzione penale, salvo verificare che la misura non presenti in concreto caratteri afflittivi e punitivi atipici.