Ministero Infrastrutture e Trasporti – Comunicato 19 giugno 2013 – Linee Guida per l’aggiornamento delle modalità di svolgimento dei controlli antimafia

Linee Guida per l’aggiornamento delle modalità di svolgimento dei controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito dalla legge 24 giugno 2009, n.77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 ed ulteriori interventi urgenti di Protezione civile.

1. Premessa.

Il presente documento di indirizzo aggiorna le disposizioni, contenute nelle Linee Guida pubblicate nella G.U.R.I. del 12 agosto e 31 dicembre 2010 (1) nella parte in cui definiscono -in attuazione dell’art. 16, comma 4, del D.L. n. 39/2009 – le modalità di svolgimento dei controlli antimafia sulle imprese affidatarie di contratti, subappalti e altri subcontratti concernenti la realizzazione degli interventi di ricostruzione delle località colpite dal sisma del 6 aprile 2009.

 Come è noto, il citato art. 16, comma 4, del D.L. n. 39/2009 stabilisce che le verifiche antimafia si uniformano alle Linee Guida indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere (nel prosieguo anche: “CCASGO”), anche per quanto concerne il rilascio della documentazione antimafia.

Quest’ultima materia è stata oggetto di una profonda rivisitazione a seguito della completa entrata in vigore delle disposizioni recate dal Libro II del d.lgs. n. 6 settembre 2011, n. 159 (cd. “Codice antimafia”), avvenuta il 13 febbraio scorso per effetto delle integrazioni introdotte dal decreto legislativo “correttivo” 13 novembre 2012, n. 218.

 Al momento, l’applicazione della riforma introdotta dal “Codice” risente del fatto che non è divenuta ancora operativa la Banca dati nazionale della documentazione antimafia, che consentirà il rilascio immediato dei provvedimenti in discorso.

Nondimeno, l’applicazione delle nuove disposizioni postula, sin da adesso, l’adozione di un modello procedimentale connotato da tratti di maggiore dinamicità sui quali, del resto, il Ministero dell’Interno non ha mancato di richiamare l’attenzione in due recenti direttive emanate 1’8 febbraio e il 19 aprile scorsi (2) .

 L’ottica fortemente acceleratoria impressa dalla riforma recata dal Libro II del d.lgs. n. 159/2011 è, del resto, confermata anche dal recente D.P.C.M. 18 aprile 2013 – in corso di pubblicazione – che, in attuazione della legge “anticorruzione” 6 novembre 2012, n. 190, ha istituito presso tutte le Prefetture gli elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a rischio di infiltrazione mafiosa (cd. “white list”).

 In questo rinnovato quadro normativo – in cui si inseriscono anche le misure per agevolare la prosecuzione della ricostruzione “post sisma” in Abruzzo recate dal D.L. 26 aprile 2013, n. 43 (in via di conversione) – il CCASGO ravvisa l’opportunità di aggiornare le indicazioni concernenti il modello procedurale di svolgimento delle verifiche antimafia, formulate nei confronti degli operatori economici, affidatari di contratti, subappalti e subcontratti connessi alla realizzazione di interventi di ricostruzione.

Si precisa che le indicazioni recate dalla presente Linea Guida trovano applicazione per lo svolgimento delle verifiche antimafia che devono essere espletate nei confronti delle imprese della “filiera” impegnate nell’esecuzione di:

a) appalti pubblici (cd. “ricostruzione pubblica”);

b) appalti commissionati da privati con l’impiego dei previsti contributi pubblici (cd. “ricostruzione privata”), secondo le modalità di “controllo selettivo” stabilite dal paragrafo 10 “Indicazioni relative all’indirizzo dell’attività di controllo” delle Linee Guida del 31 dicembre 2010.

2. Indicazioni relative alle modalità di svolgimento delle verifiche  antimafia a) i punti-cardine.

In via preliminare, il Comitato ritiene opportuno confermare alcuni “capisaldi” dello speciale modello dei controlli finalizzati a prevenire le infiltrazioni mafiose nel processo di ricostruzione “post sisma” in Abruzzo.

Più nello specifico – in linea di continuità con quanto già indicato nelle prime Linee Guida relative all'”emergenza Abruzzo”, pubblicate nella G.U.R.I. dell’8 luglio 2009 (3) – si ribadisce che le verifiche antimafia di cui agli articoli dal 90 al 95 del d.lgs. n. 159/2011 rappresentano l’unica ed esclusiva forma di accertamento antimafia per le fattispecie contrattuali sub-contrattuali, i subappalti, i cottimi, le prestazioni d’opera, le forniture e i servizi, indipendentemente dal loro importo, oggetto, durata e da qualsiasi condizione e modalità di esecuzione.   Tale opzione risponde all’esigenza, chiaramente desumibile dall’art. 16, comma 1, del D.L. n. 39/2009, di avanzare la soglia della prevenzione delle ingerenze della criminalità organizzata nei cospicui appalti riguardanti gli interventi di ricostruzione. In questo senso l’informazione antimafia, anche nel sistema delineato dal d.lgs. n. 159/2011, resta lo strumento di controllo principe e di più ampio spettro.

Si ritiene altresì necessario confermare lo speciale modello di coordinamento inaugurato con le Linee Guida del 13 agosto 2010, in virtù del quale la competenza al rilascio delle informazioni antimafia è stata accentrata in capo al Prefetto dell’Aquila che adotta il provvedimento conclusivo sulla base degli apporti propositivi espressi dalle Prefetture, competenti per il luogo di residenza o sede legale dell’impresa scrutinata, sulla base delle analisi sviluppate dai relativi gruppi Interforze.

L’esperienza maturata ha, infatti, dimostrato la validità e l’efficacia di questo modello che ha consentito di raggiungere significativi risultati, non solo in termini di unitarietà dell’azione di prevenzione delle infiltrazioni mafiose – obiettivo espressamente indicato dall’art. 16 del D.L. n. 39/2009 – ma anche sul piano dell’arricchimento del processo informativo, sviluppatosi sovente secondo schemi di acquisizione ed analisi, vicini a quelli propri del cd. “ciclo intelligence”.

Infine – e su un piano più squisitamente procedurale – il Comitato ritiene di dover confermare un’articolazione dei controlli in due steps:

a) una prima fase, di natura per così dire “speditivi”, volta a rilasciare una “liberatoria provvisoria”, sulla base della quale la stazione appaltante può stipulare il contratto o autorizzare il subappalto/subcontratto sia pure nel regime sub condicione di cui all’art. 93, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011.

Come stabilito fin dalla prima Linea guida emanata per “l’emergenza Abruzzo”, tale liberatoria è rilasciata dalla Prefettura dell’Aquila a seguito della verifica dell’assenza sia delle cause automaticamente ostative all’instaurazione del rapporto con la pubblica amministrazione, sia di situazioni a forte valenza “indiziante”, in quanto desumibili da provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria, fattispecie che sono oggi individuate, rispettivamente, dall’art. 67 e dall’art. 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011 (tali fattispecie sono elencate, per una comodità di riferimento, nella scheda in Allegato);

b) una seconda fase, finalizzata a sviluppare lo screening ad un livello più approfondito, al fine di individuare l’eventuale esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa.

3. Segue: b) la nuova articolazione del procedimento di rilascio  delle informazioni antimafia.

Su queste premesse, il Comitato ritiene che il procedimento di rilascio delle informazioni antimafia debba adesso snodarsi attraverso il seguente percorso.

3.1 Fase “speditiva” del controllo.

Si è appena detto che questo “segmento” del procedimento è finalizzato ad una celere verifica dell’esistenza o meno di situazioni ex artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011.

Questo Comitato ha ben presente che un’attività di riscontro dell’esistenza di cause impeditive “tabellari” o comunque di situazioni indizianti desumibili da provvedimenti giudiziari richieda la necessaria integrazione dei sistemi informativi o quanto meno la concreta possibilità che le diverse “piattaforme”, che le pubbliche amministrazioni hanno a disposizione, siano in grado di “dialogare” tra loro.

Anche a tale necessità, in effetti, questo Comitato sta dedicando i suoi sforzi ed auspica che possa, a breve, trovare realizzazione una forma di collegamento tra le Prefetture e i servizi certificativi del casellario giudiziale per la verifica e il riscontro delle iscrizioni contenute nello SDI del CED Interforze ex art. 8 della legge n. 121/1981 (nel prosieguo solo: “CED”). Ciò in quanto il riscontro delle risultanze SDI per il tramite degli archivi informatici giudiziari è garanzia dell’attualità dell’accertamento.

Tuttavia, le esigenze di celerità connesse al processo di ricostruzione – che sono diffusamente riconosciute e che rischiano, se insoddisfatte, di compromettere l’obiettivo essenziale della ricostruzione – di valore strategico per la Regione e per il Paese, impongono un refresh delle indicazioni precedenti e una loro parziale rivisitazione. Ne consegue che, in via immediata, il riscontro delle risultanze emerse dalla consultazione del CED andrà limitato – come si preciserà anche infra – ai soli casi nei quali questa stessa consultazione restituisca elementi che richiedono un’evidente necessità di approfondimento, tale da non consentire cioè l’immediato rilascio nemmeno della “liberatoria provvisoria”.   In questo senso, il Comitato ritiene che il procedimento debba essere articolato come segue:

a) la stazione appaltante richiede alla Prefettura dell’Aquila il rilascio dell’informazione antimafia nei confronti dell’impresa aggiudicataria dell’appalto, o affidataria del subappalto o subcontratto, indipendentemente dal luogo di residenza o sede legale di quest’ultima. La richiesta deve essere corredata dei dati indicati all’art. 91, comma 4, del d.lgs. n. 159/2011.

Qualora la richiesta risulti incompleta, perché mancante dell’indicazione di dati essenziali per la conclusione del procedimento, la Prefettura dell’Aquila provvede a dichiararne l’improcedibilità secondo le modalità semplificate stabilite oggi dall’art. 2 della legge n. 240990, come modificato dalla legge “anticorruzione” n. 190/2012, indicando, in una logica di leale collaborazione, i dati con i quali la domanda deve essere integrata;

b) la Prefettura dell’Aquila provvede a svolgere la prima verifica circa l’esistenza o meno delle situazioni ex artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011, consultando a tal fine il CED. In questa fase andrà, in particolare, verificata l’eventuale esistenza di iscrizioni a carico dell’impresa e degli altri soggetti rilevanti indicati all’art. 85 del d.lgs. n. 159/2011 che indichino l’esistenza:

1. dei provvedimenti giudiziari di cui ai ripetuti artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c), del d.lgs. n. 159/2011;

2. di denunce e segnalazioni di notizie di reato all’Autorità Giudiziaria relative a procedimenti penali concernenti i delitti menzionati ai predetti artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c);

3. di segnalazioni riferibili anche a fatti potenzialmente suscettibili di sfociare nell’avvio di un procedimento per l’applicazione di misure di prevenzione personali o patrimoniali, quali il rimpatrio con foglio di via obbligatorio e l’avviso orale del Questore (artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 159/2011).

Inoltre, la Prefettura dell’Aquila verificherà l’eventuale sussistenza o meno di comunicazioni indirizzatele dall’Autorità Giudiziaria circa casi di omessa denuncia delle condotte concussive ed estorsive di cui all’art. 84, comma 4, lett. e) del d.lgs. n. 159/2011 nei confronti dei soggetti che, nella compagine dell’impresa scrutinata, ricoprono gli incarichi di cui all’art. 38, comma i, lett. b) del d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici).

c) Qualora dalla consultazione del CED e dei propri atti d’archivio non emerga l’esistenza di alcune delle situazioni sopra descritte, la Prefettura dell’Aquila rilascia immediatamente la “liberatoria provvisoria” alla stazione appaltante che procede alla stipula del contratto o all’autorizzazione del subcontratto con la condizione risolutiva di cui all’art. 92, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011.

Qualora invece emerga l’esistenza di iscrizioni o di risultanze indicate al precedente punto b), la Prefettura dell’Aquila avvia il procedimento volto a verificare la loro attualità. Tale verifica è, in particolare, finalizzata ad appurare se nei confronti dei soggetti interessati si siano concretizzate le condizioni ostative o le situazioni marcatamente indizianti di cui ai ripetuti artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011.

Di conseguenza, la Prefettura dell’Aquila, dandone contestualmente notizia alla Prefettura competente per il luogo di residenza/sede legale dell’impresa, provvederà ad interpellare:

1. l’Autorità Giudiziaria competente, per conoscere lo stato del procedimento penale o di prevenzione.

2. la Questura competente, per conoscere se le situazioni indicate al precedente punto b), n. 3 siano da considerarsi tuttora attuali e se esse abbiano portato all’adozione di iniziative sul piano penale o dell’avvio di procedimenti per l’applicazione di misure di prevenzione;

 d) all’esito di questa attività, la Prefettura dell’Aquila:

 1. ove non risulti confermata l’attualità delle iscrizioni e delle altre risultanze rilevate dalla consultazione del CED e dei propri atti d’archivio, rilascia la “liberatoria” provvisoria;

 2. ove risulti confermata l’esistenza delle situazioni ostative di cui all’art. 67 del d.lgs. n. 159/2011, emette, sulla base di tali circostanze, un’informazione antimafia interdittiva ai

sensi del successivo 84, comma 3. Il provvedimento adottato deve essere trasmesso, oltrechè ai soggetti di cui all’art. 91, comma 7-bis, del decreto legislativo appena citato, anche alla Prefettura nella cui Provincia ricade il luogo di residenza o sede legale dell’impresa colpita dalla determinazione antimafia;

 3. ove risulti confermata l’attualità delle situazioni di cui all’art. 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011 e gli elementi contenuti nei provvedimenti giudiziari siano tali da non consentire di desumere con il necessario grado di attendibilità prognostica l’esistenza di un tentativo di infiltrazione mafiosa, la Prefettura dell’Aquila informa la stazione appaltante degli esiti delle verifiche svolte e del fatto che i controlli proseguiranno al fine di appurare l’eventuale esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa.

 Nello speciale modello dei controlli “antimafia” previsto per la ricostruzione “post sisma” in Abruzzo, questa informazione equivale alla comunicazione della particolare complessità degli accertamenti da espletare ai fini del rilascio dell’informazione antimafia, in conseguenza della quale il tempo di conclusione del procedimento viene prolungato di trenta giorni ulteriori, rispetto ai quarantacinque previsti.

Ne consegue che in tali ipotesi le stazioni appaltanti possono procedere . alla stipula del contratto decorso il termine di cui all’art. 92, comma 2, del d.lgs. n. 159/2011.

3.2 L’accertamento degli eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa.

 Anche nella nuova procedura, il secondo step delle verifiche resta incentrato sull’accertamento degli eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa capaci di condizionare l’andamento dell’impresa scrutinata, desunti dall’intero ventaglio delle situazioni indizianti descritte dal ricordato art. 84, comma 4, nonché dall’art. 91, comma 6, del d.lgs. n. 159/2011.

 In questa fase gli elementi acquisiti, attraverso le verifiche finalizzate all’emissione della “liberatoria provvisoria”, devono essere arricchiti, con i contributi che provengono:

 1. dall’attività informativa disposta dal Prefetto dell’Aquila e dal Prefetto della Provincia dove l’impresa esaminata ha la residenza e la sede legale. In tale contesto, si sottolinea l’importanza di continuare a corroborare il quadro informativo acquisito, ricorrendo agli strumenti che consentono di effettuare verifiche dinamiche sull’esecuzione dell’appalto (attraverso gli accessi ai cantieri espletati dai Gruppi Interforze), nonché ai poteri conoscitivi ex D.L. n. 629/1982 che sono stati delegati ai Prefetto in virtù del D.M. 1° gennaio 1993. A questi può aggiungersi l’ulteriore potere di richiesta di informazioni sulle procedure di gara e sull’esecuzione dell’appalto, riconosciuto al Prefetto dall’art. 14, commi dal 3-bis al 3-septies, del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito con modificazioni nella legge 12 luglio 1991, n. 203;

2. dalle analisi che sono svolte dai Gruppi Interforze (della Prefettura dell’Aquila e della Prefettura del luogo di residenza/sede legale), dal GICER e dalla Sezione Specializzata di questo Comitato, istituita presso la Prefettura dell’Aquila.

 Coerentemente con la logica voluta dal più volte ricordato art. 16 del D.L. n. 39/2009, il Comitato ritiene che tali verifiche debbano essere svolte secondo modalità di controllo stringenti e particolarmente penetranti, capaci di fotografare immediatamente le eventuali situazioni di ingerenza o contiguità mafiosa.

In questo senso si ravvisa l’opportunità che le verifiche continuino a svolgersi secondo un modello che implichi una costante interazione tra la Prefettura dell’Aquila, nel suo ruolo di “capo-maglia” e le Prefetture del luogo di residenza/sede legale ed i rispettivi Gruppi Interforze. Ciò sempre nell’ottica di proseguire sulla direttrice d’azione inaugurata con le ricordate Linee Guida del 2010 che vede la possibilità di arricchire gli approfondimenti svolti in sede locale con gli apporti che possono provenire dalle strutture (GICER e Sezione Specializzata del CCASGO) destinate, in virtù del D.L. n. 39/2009, a supportare il Prefetto dell’Aquila nella sua attività di prevenzione amministrativa delle infiltrazioni della criminalità organizzata.

Coerentemente con tale indicazioni, il Comitato ritiene che questa fase del procedimento di rilascio delle informazioni antimafia debba svolgersi secondo il seguente iter:

a) la Prefettura dell’Aquila, dopo aver consultato il CED Interforze e le risultanze dei propri archivi, coinvolge la Prefettura del luogo di residenza/sede legale dell’impresa, nella fase degli accertamenti. Si precisa che tale coinvolgimento potrà svilupparsi contemporaneamente alle verifiche che la Prefettura dell’Aquila abbia eventualmente attivato in merito alle iscrizioni concernenti situazioni rilevanti ai sensi degli artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011. Dell’avvio di tali verifiche è comunque necessario che sia informata la Prefettura di residenza/sede legale al fine di consentire uno svolgimento coordinato degli accertamenti;

b) la Prefettura di residenza/sede legale provvede a disporre gli opportuni accertamenti in merito all’impresa scrutinata. E’ stato, più volte, rappresentato come questo pur indispensabile coinvolgimento di altre strutture e comandi localizzati fuori dal teatro aquilano comporti, tuttavia, lungaggini e dispersività tali da aggravare, talora sensibilmente, il procedimento di accertamento e rilascio della documentazione antimafia. A tal riguardo, occorre ribadire quanto già raccomandato da questo Comitato circa l’assoluta imprescindibilità che la fase in questione venga “presidiata” dai Gruppi Interforze attivi presso ciascuna Prefettura.

Tali Organismi, concepiti fin dall’inizio come sede naturale per l’approfondimento congiunto e lo scambio informativo interforze, potranno anche svolgere quella utile funzione di demoltiplicatore dei vari passaggi burocratici. A questi fini, si raccomanda altresì che per la messaggistica istruttoria il flusso comunicativo passi esclusivamente attraverso il canale dei Gruppi Interforze, sia per ciò che riguarda le interlocuzioni tra Prefetture, sia per ciò che riguarda le interlocuzioni tra le varie componenti degli stessi Gruppi;

 c) la Prefettura di residenza/sede legale trasmette gli apporti informativi e di analisi acquisiti con la metodica di cui al punto precedente, alla Prefettura dell’Aquila, corredandoli con una valutazione propositiva (obbligatoria, ma non vincolante) circa il provvedimento finale da adottare;

d) la Prefettura dell’Aquila, sulla base degli elementi ricevuti e di eventuali altri approfondimenti che ritiene necessario disporre (iniziative informative del GICER, accessi nei cantieri della ricostruzione, ecc.), adotta, previa eventuale valutazione del Gruppo Interforze, il provvedimento conclusivo.

La procedura sopra delineata costituisce il “percorso” normale attraverso il quale sono destinate a snodarsi le verifiche “antimafia” nei confronti delle imprese impegnate nel processo di ricostruzione.

L’esperienza pluriennale maturata ha, tuttavia, dimostrato come, nel corso dei controlli, possano presentarsi anche situazioni particolarmente complesse.

 In simili casi, resta ferma la possibilità per la Prefettura dell’Aquila di avviare da subito iniziative di approfondimento congiunte con le altre Prefetture, prime tra tutte quella di residenza/sede legale.

4. Efficacia delle presenti Linee Guida.

Le presenti Linee Guida si applicano a decorrere dalla data della loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale anche con riguardo ai procedimenti in corso che sono stati avviati sulla base delle Linee Guida pubblicate il 12 agosto 2010 come successivamente modificate ed integrate.

(1) In particolare: le citate Linee Guida sono state pubblicate sul  Supplemento Ordinario alla G.U.R.I. n. 187 del 2010, e sulla G.U.R.I. del 31 dicembre 2010, n. 305.

(2) Si tratta nello specifico della circolare n. 11001/119/20 (6) dell’8 febbraio 2013 e della direttiva ministeriale n.  11001/119/20 (8) del 19 aprile 2013.

(3) Questa edizione delle Linee Guida è pubblicata nella G.U.R.I.  dell’8 luglio 2009, n. 156.

Allegato

QUADRO SINOTTICO DELLE SITUAZIONI RILEVANTI  AI FINI DEL RILASCIO DELLA “LIBERATORIA” PROVVISORIA

—

Provvedimento pubblicfato nella G.U. 26 luglio 2013, n. 174.