TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE LAZIO – Sentenza 16 giugno 2020, n. 6616 – Obblighi di preavviso di transito almeno 48 ore prima dell’inizio del viaggio e di annotazione della data e dell’ora di inizio e fine viaggio per i trasporti eccezionali con veicoli di massa superiore a 44 t

Trasporti eccezionali con veicoli di massa superiore a 44 t – Autorizzazioni periodiche, multiple e singole – Serie di prescrizioni – Obblighi di preavviso di transito almeno 48 ore prima dell’inizio del viaggio e di annotazione della data e dell’ora di inizio e fine viaggio

Fatto

Con il ricorso introduttivo le ricorrenti, imprese specializzate nei trasporti eccezionali di prodotti siderurgici, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento CDG-0206718-P del 10/4/2019 con cui ANAS ha introdotto una serie di prescrizioni relative alle autorizzazioni periodiche, multiple e singole per trasporti eccezionali con veicoli di massa superiore a 44 t, riguardanti l’introduzione di obblighi di preavviso di transito almeno 48 ore prima dell’inizio del viaggio e di annotazione della data e dell’ora di inizio e fine viaggio.

Al primo motivo di impugnazione, le ricorrenti lamentano l’illegittimità del provvedimento perché imporrebbe, in via astratta e preventiva, un obbligo generalizzato di preavviso di transito e di annotazione, ritenuto in contrasto con l’art 16, comma 1, del regolamento di esecuzione del Codice della strada. Sostengono che l’art. 16 consentirebbe obblighi meramente eventuali, per singoli provvedimenti autorizzativi (e, quindi, non per le autorizzazioni periodiche) e unicamente per finalità connesse alla tutela del patrimonio stradale con espresso riferimento alla maggiore usura del manto stradale e della sicurezza della circolazione.

Al secondo motivo, le ricorrenti deducono l’insufficienza della motivazione presente nel provvedimento, che non chiarirebbe l’idoneità della richiesta di preavviso e dell’annotazione a perseguire l’interesse pubblico alla valutazione del degrado arrecato alle strutture stradali. Inoltre, non si sarebbe tenuto conto che il modello produttivo “just in time” che connota il mercato dell’acciaio, basato sul princìpio per cui occorre realizzare e consegnare nella quantità e qualità necessaria e con il minimo costo possibile prodotti finiti “giusto in tempo”, sarebbe incompatibile con l’obbligo di preavviso imposto da Anas. Deducono, pertanto, anche la violazione del principio di libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione e del principio di proporzionalità, in quanto precluderebbe o comunque aggraverebbe ingiustificatamente l’esercizio dell’attività di impresa delle ricorrenti.

Nel terzo mezzo di gravame, le deducenti fanno presente che il mancato rispetto degli obblighi di preavviso viene equiparato alla circolazione senza autorizzazione e comporta l’irrogazione di sanzioni pecuniarie, senza che vi sia una norma dì legge che le preveda, in violazione del principio di legalità sancito dall’art. 1 della legge n. 689/1981. Analoga violazione del principio di legalità sarebbe presente avuto riguardo alla sanzione per il mancato rispetto dell’obbligo di annotazione, illegittimamente prevista anche per le autorizzazioni periodiche, mentre potrebbero essere sanzionate per legge solo le omesse annotazioni riguardanti autorizzazioni singole e multiple.

Le ricorrenti formulano anche una istanza rìsarcitoria del danno subito, da quantificare in via equitativa. Con successivi motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato la nota dell’Anas con cui, in “rettifica” al provvedimento già gravato con il ricorso introduttivo, erano eliminati: il limite temporale di 48 ore per il preavviso di transito per le autorizzazioni periodiche; la sanzione della decadenza/revoca dell’autorizzazione in caso di mancato preavviso e mancata annotazione di inizio e fine viaggio.

Le ricorrenti deducevano l’illegittimità della nuova nota, nella parte in cui prevedeva comunque per tutte le tipologie di autorizzazioni rilasciate per trasporti eccezionali un preavviso di viaggio (che, nel caso di autorizzazioni periodiche, era ora previsto senza un limite temporale, mentre nella ipotesi di autorizzazioni singole e multiple continuava a essere di 48 ore), nonché un obbligo generalizzato di annotazione di inizio e fine viaggio, in ragione di censure analoghe a quelle già sollevate nel gravame introduttivo. Reiteravano, altresì, la domanda risarcitoria già presente nel gravame introduttivo.

Alla camera di consiglio del 20 novembre 2019, la domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente è stata accolta, avuto particolare riguardo, quanto ai profili difumus boni iuris, al denunciato difetto di istruttoria quanto alla mancata considerazione della peculiarità dei mercati produttivi dipendenti dai trasporti effettuati dalle ditte esponenti.

Con secondi motivi aggiunti, le ricorrenti hanno gravato la circolare prot. CGG-0582505 del 17/10/2019, unitamente alla nota CDG-0583125-P di pari data, rivolta al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e alla Polizia Stradale, che nel confermare gli obblighi già introdotti con la nota gravata tramite i secondi motivi aggiunti, espressamente indica che essi sono posti ai sensi dell’art 16 del DPR n. 495/92, recante il regolamento attuativo del Codice della Strada. Parte ricorrente sostiene che detta circolare, dando applicazione a un provvedimento illegittimo, è anche essa illegittima in via derivata.

Le ricorrenti, nel reiterare le doglianze già formulate coi precedenti motivi di impugnazione, osservano anche che il richiamo nella circolare all’art. 16 del regolamento attuativo sarebbe improprio, in quanto l’imposizione di un obbligo in via generale e astratta non sarebbe conforme al predetto paradigma normativo. Un siffatto obbligo di comunicazione in via preventiva contrasterebbe anche con quanto affermato nella direttiva MIT 293/2017, dalla quale si evincerebbe la preferenza di una acquisizione a consuntivo del numero annuo di transito e non tramite un obbligo generalizzato di preavviso. La circolate, inoltre, sarebbe affetta da numerosi vizi propri, afferenti al difetto di istruttoria, all’aggravio procedimentale e alla mancata considerazione delle peculiarità del settore siderurgico. Veniva, infine, confermata la richiesta risarcitoria.

Si è costituita in giudizio l’Anas, che ha depositato documentazione, chiedendo la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti in quanto infondati.

All’udienza del 1 giugno 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

Diritto

La controversia ha ad oggetto l’introduzione da parte di Anas, per il tramite degli atti impugnati, di una serie di obblighi per trasporti eccezionali con veicoli di massa superiore a 44 t, aventi ad oggetto: il preavviso da dare all’inizio del viaggio, tramite il portale ANAS TEWEB; l’annotazione/comunicazione di inizio e fine viaggio, da fornire per mezzo di un applicativo denominato TEWEBAPP.

Nello specifico, gli obblighi introdotti, da ultimo compendiati con la circolare Anas gravata con secondi motivi aggiunti, contemplano:

a) per le autorizzazioni singole e multiple, un preavviso, da fornire 48 ore prima dell’inizio del viaggio, e l’annotazione dell’inizio e fine viaggio: nel caso di mancato assolvimento ciascuno di tali obblighi, il trasporto eccezionale deve considerarsi “non autorizzato”;

b) per le autorizzazioni periodiche, un preavviso senza limite temporale, e l’annotazione dell’inizio e fine viaggio, in assenza dei quali è prevista l’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 10 comma 19 del d.lgs. 285/1992.

La circolare chiarisce che la comunicazione del preavviso di transito, da rendersi “ai sensi dell’art. 16, comma 1, del DPR 495/1992”, deve essere richiesta dal titolare dell’autorizzazione “prima dell’inizio di ciascun viaggio”, con l’indicazione che per le autorizzazioni singole e multiple essa va richiesta almeno 48 ore prima dell’inizio del viaggio, e che la ricevuta del preavviso di transito “costituisce parte integrante dell’autorizzazione”; per le sole autorizzazioni periodiche, la prescrizione non trova applicazione per alcune categorie di veicoli e trasporti.

La comunicazione dell’annotazione di data e ora inizio e fine viaggio per le autorizzazioni periodiche, da renderei ex art. 16, comma 1, del DPR n. 495/92, è altresì esclusa per le medesime categorie sottratte all’obbligo di preavviso di transito. Per le autorizzazioni singole e multiple, l’annotazione va effettuata “ai sensi dell’art. 16, commi 1,10 e 11, del DPR 495/92”.

L’Anas, come chiarito nella nota del 10 aprile 2019 indirizzata alle associazioni di categoria, ha introdotto l’obbligo al fine di “avere un monitoraggio dei transiti in corso che consentirà di determinare gli effettivi passaggi su singoli tratti di strada. Tale attività è propedeutica alla definizione degli itinerari maggiormente interessati dalle differenti tipologie di trasporti anche al fine di garantirne nel tempo la fruibilità”.

L’art. 16, comma 1, del DPR n. 452/92, richiamato dall’Anas a fondamento dell’introduzione degli obblighi in parola, è attuativo dell’art. 10 del Codice della Strada e così statuisce: “Nel provvedimento di autorizzazione sono stabilite le prescrizioni ritenute opportune per la tutela del patrimonio stradale e la sicurezza della circolazione quali, ad esempio, gli eventuali percorsi da seguire o da evitare, i limiti di velocità da rispettare, la necessità o meno della scorta tecnica da parte del personale abilitato di cui all’articolo 12, comma 3-bis, del codice, gli eventuali periodi temporali, orari e giornalieri, di non validità delle autorizzazioni, le modalità inerenti la marcia, la sosta o il ricovero del veicolo o del complesso, l’eventuale obbligo di comunicare il transito nel caso sia prescritta la scorta ovvero si eccedano i limiti previsti dall’articolo 62 del codice. Il provvedimento deve, altresì, contenere la prescrizione che, in caso di neve, ghiaccio, nebbia o scarsa visibilità, sia diurna che notturna, il veicolo deve essere tempestivamente allontanato dalla sede stradale e condotto alla più vicina area disponibile. I vari enti proprietari interessati dal transito, previo coordinamento tra loro secondo le facoltà di cui all’articolo 14, comma 1, qualora le situazioni e condizioni locali lo consentano, si adoperano perché le prescrizioni siano il più possibile uniformi”.

Quanto ai successivi commi 10 e 11, richiamati in relazione agli obblighi di annotazione per le autorizzazioni singole e multiple, prevedono che su tali tipologie di autorizzazioni “qualora sia dovuto l’indennizzo d’usura, devono essere annotati, prima di iniziare il viaggio, l’ora e il giorno di effettuazione di ciascun viaggio e l’autorizzazione, al termine del suo uso o alla sua scadenza, deve essere restituita all’ente che ha rilasciato l’autorizzazione stessa” e particolari regole e obblighi di comunicazione sono poste nel caso di “veicoli di riserva” per i quali sia dovuto l’indennizzo di usura.

Il comma 12 prevede infine che “Se l’annotazione prevista nel comma 10 non risulta iscritta sul documento di autorizzazione e se la comunicazione di cui al comma 11 non risulta effettuata, il trasporto eccezionale deve ritenersi non autorizzato”.

E’ opportuno richiamare anche il testo dell’art. 10 del Codice della Strada, che dopo avere definito i “veicoli eccezionali” e i “trasporti in condizione di eccezionalità”, ne prevede la soggezione “a specifica autorizzazione alla circolazione, rilasciata dall’ente proprietario o concessionario” (art. 10, comma 6, Codice della Strada)”. L’autorizzazione viene rilasciata “o volta per volta o per più transiti o per determinati periodi di tempo nei limiti della massa massima tecnicamente ammissibile” e “nel provvedimento di autorizzazione possono essere imposti percorsi prestabiliti ed un servizio di scorta tecnica, secondo le modalità e nei casi stabiliti dal regolamento”. Qualora il transito del veicolo eccezionale o del trasporto in condizioni di eccezionalità imponga la chiusura totale della strada con l’approntamento di itinerari alternativi, la scorta tecnica deve richiedere l’intervento degli organi di polizia stradale competenti per territorio che, se le circostanze lo consentono, possono autorizzare il personale della scorta tecnica stessa a coadiuvare il personale di polizia o ad eseguire direttamente, in luogo dì esso, le necessarie operazioni, secondo le modalità stabilite nel regolamento (art. 10, comma 9). Di interesse ai fini della presente controversia è, infine, l’art. 10, comma 10, del Codice della Strada, secondo cui “L’autorizzazione può essere data solo quando sia compatibile con la conservazione delle sovrastrutture stradali, con la stabilità dei manufatti e con la sicurezza della circolazione. In essa sono indicate le prescrizioni nei riguardi della sicurezza stradale. Se il trasporto eccezionale è causa di maggiore usura della strada in relazione al tipo di veicolo, alla distribuzione del carico sugli assi e al periodo di tempo o al numero dei transiti per i quali è richiesta l’autorizzazione, deve altresì essere determinato l’ammontare dell’indennizzo, dovuto all’ente proprietario della strada, con le modalità previste dal comma 17. L’autorizzazione è comunque subordinata al pagamento delle spese relative agli eventuali accertamenti tecnici preventivi e alla organizzazione del traffico eventualmente necessaria per l’effettuazione del trasporto nonché alle opere di rafforzamento necessarie”. I successivi commi 18 e ss. prevedono, poi, il regime sanzionatorio applicabile a coloro che effettuano transiti con veicoli eccezionali senza avere ottenuto l’autorizzazione ovvero violando le prescrizioni stabilite nell’autorizzazione stessa.

Dunque, dalle surriferite norme si evince che il legislatore ha puntualmente definito i trasporti e veicoli eccezionali e li ha assoggettati a un regime autorizzativo, rispondente a finalità di tutela della conservazione delle strutture stradali e della sicurezza della circolazione, prevedendo anche le ipotesi in cui è dovuta la corresponsione di una indennità di usura.

Il regolamento di attuazione al Codice della Strada ha, quindi, definito due tipologie di autorizzazione (singola e multipla ovvero periodica) e ne ha previsto il rilascio nei limiti della massa ammissibile e con la eventuale imposizione di ulteriori prescrizioni, quali limiti di velocità e percorsi prestabiliti.

Attraverso i provvedimenti impugnati, l’Anas ha tuttavia introdotto nuovi obblighi per i trasporti eccezionali, imponendo in via generalizzata, e quindi a prescindere dalle effettive esigenze nascenti dalla tipologia di transito autorizzato, che in ogni caso il soggetto autorizzato è tenuto a effettuare un “preavviso di transito”, che tuttavia è un obbligo non contemplato né nella normativa primaria né il quella secondaria. Il richiamo, improprio, all’art. 16, comma 1 del regolamento di attuazione al Codice della Strada porta, inoltre, a ritenere che possa essere irrogata, nel caso di mancato preavviso, la sanzione prevista all’art 10, comma 19, del Codice della Strada, in ragione della equiparazione a un transito “non autorizzato”, e ciò in violazione del principio di legalità, che impone di applicare sanzioni amministrative solo nei casi contemplati dalla legge

Anche l’imposizione di generalizzati obblighi di annotazione dell’inizio e fine del viaggio non trova una adeguata base normativa. Un obbligo di siffatto tipo è, infatti, previsto dall’art. 16, comma 10 del Regolamento di attuazione limitatamente alla segnalazione dell’inizio viaggio e per le sole autorizzazioni singole e multiple; inoltre, l’obbligo in parola è chiaramente finalizzato a soddisfare la specifica esigenza di permettere all’Amministrazione di calcolare l’indennizzo d’usura e non è funzionale alla realizzazione di un monitoraggio dei transiti.

Dunque, il ricorso e i successivi motivi aggiunti sono fondati, laddove lamentano che l’Anas con i provvedimenti impugnati ha introdotto obblighi illegittimi in quanto non contemplati dalla normativa di settore.

Benché le ragioni sopra esposte siano di per sé sufficienti all’accoglimento delle censure proposte, deve per completezza rilevarsi la fondatezza anche della doglianza circa l’insufficienza dell’istruttoria, in ragione della mancata considerazione delle peculiarità dei mercati produttivi dipendenti dai trasponi effettuati dalla parte ricorrente, basati sul modello produttivo “just in rime”, che impone alle aziende di attivarsi immediatamente, appena ricevuto l’ordine di trasporto. L’Anas ha, invece, omesso nel procedimento che ha portato all’adozione delle previsioni impugnate di tenere adeguatamente in considerazione, ai fini di un adeguato contemperamento con le finalità di monitoraggio dei transiti perseguite, le esigenze rappresentate dalla parte ricorrente, che non le consentono di programmare le attività di trasporto secondo uno schema organizzativo coerente con gli obblighi imposti Infine, quanto alla circostanza, pure rappresentata da Anas, secondo cui i provvedimenti impugnati sarebbero funzionali al monitoraggio e della gestione del traffico eccezionale sulla rete stradale, con ricadute positive sull’incremento della sicurezza della circolazione di tutti i veicoli, deve rammentarsi che l’attività di monitoraggio in parola non può svolgersi in contrasto con la normativa esistente e secondo modalità non compatibili con la fruizione della infrastruttura stradale da parte delle aziende impegnate nei trasporti eccezionali di prodotti siderurgici.

Conclusivamente, alla luce delle considerazioni suesposte, il ricorso e i motivi aggiunti meritano accoglimento e, per l’effetto, i provvedimenti impugnati devono essere annullati.

Va, invece, respinta l’istanza risarcitoria per equivalente presentata nel ricorso e nei motivi aggiunti, in quanto genericamente prospettata ed essendo comunque sufficiente ai fini della soddisfazione in forma specifica dell’interesse della parte ricorrente l’annullamento degli atti impugnati

Le spese di lite seguono h soccombenza e sono liquidate a carico dell’Anas nella misura quantificata in dispositivo.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati; respinge la domanda risarcitoria.

Condanna l’Anas al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di lite, in misura pari a € 2.500,00, oltre oneri accessori se e in quanto dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.