Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo sezione staccata di Pescara sentenza n. 204 depositata il 18 giugno 2018 – Il punteggio numerico del giudizio può essere considerato correttamente effettuato, allorquando nel bando di gara siano stati preventivamente e puntualmente prefissati dei criteri sufficientemente dettagliati

Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo sezione staccata di Pescara sentenza n. 204 depositata il 18 giugno 2018

N. 00204/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00054/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 54 del 2018, proposto da
R. s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Tommaso Marchese e Stefano Colombari, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia nonché in forma fisica presso lo studio dell’avv. Tommaso Marchese in Pescara, piazza Ettore Troilo n.8;

contro

Centrale Unica di Committenza Comuni di Rosciano, Pescosansonesco, Civitaquana, Castiglione a Casauria, Alanno, Comune di Rosciano, Comune di Pescocostanzo, Comune di Civitaquana, Comune di Castiglione Casauria non costituiti in giudizio;
Comune di Alanno, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Della Rocca, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia nonché in forma fisica presso il suo studio in Pescara, via Tirino n. 8;

nei confronti

Società Cooperativa E., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Irmici, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per l’annullamento

di tutti gli atti della procedura d’appalto pubblico, avente ad oggetto il “Servizio di raccolta differenziata nel territorio comunale di Alanno”, indetta con bando pubblicato sul supplemento della Gazzetta Ufficiale dell’UE, e, in particolare:

– del provvedimento di aggiudicazione definitiva del servizio alla Ditta Eco. Alba, comunicato tramite pec in data 5.1.2018;

– di tutti i verbali di gara;

– delle valutazioni espresse dalla Commissione giudicatrice sulle offerte delle concorrenti;

– del regolamento di gara.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Alanno e della Società Cooperativa E.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2018 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e uditi per le parti l’avv. Tommaso Marchese per la parte ricorrente, l’avv. Giulio Cerceo su delega dell’avv. Sergio Della Rocca per l’amministrazione comunale, e l’avv. Giovanna Santacroce su delega dell’avv. Raffaele Irmici per l’amministrazione controinteressata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel presente giudizio, iscritto al n.r.g. 54/2018, la R. s.p.a., quale società seconda classificata nella gara indetta per l’affidamento del Servizio di raccolta differenziata nel territorio del Comune di Alanno, impugna, chiedendone l’annullamento, la determina del 5.01.2018 di aggiudicazione della gara alla società Eco Alba controinteressata, instando altresì per la declaratoria di inefficacia del contratto ai fini del subentro e, in subordine, per il risarcimento del danno.

Nel giudizio si sono costituiti il Comune di Alanno e la società controinteressata per opporsi al ricorso.

Alla pubblica udienza di discussione dell’8.06.2018 il ricorso veniva introitato per la decisione.

2. Il ricorso è infondato e va respinto come di seguito argomentato.

La società E. controinteressata è risultata prima classificata con un punteggio di 85,444/100 di cui 73,949 per l’offerta tecnica e 11,495 per l’offerta economica, e la ricorrente si è classificata seconda con un punteggio complessivo di 77,866/100 di cui 52,866 per l’offerta tecnica e 25,000 per l’offerta economica.

L’appalto in esame risulta aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, e, per le gare da aggiudicarsi con tale criterio, la giurisprudenza è ferma nel ritenere che valutazione in ordine all’idoneità ed alla qualità di un progetto costituisce espressione paradigmatica di lata discrezionalità tecnica, e che le valutazioni svolte dalle Commissioni di gara non sono sindacabili nel merito, salvo che non siano inficiate da profili di manifesta erroneità, di illogicità e di sviamento.

Inoltre, in presenza di contestazioni che, come nella specie, investano la valutazione dell’offerta tecnica mediante attribuzione di un mero punteggio numerico, il giudizio può essere considerato correttamente effettuato, allorquando nel bando di gara siano stati preventivamente e puntualmente prefissati dei criteri sufficientemente dettagliati, con la individuazione del punteggio minimo e massimo attribuibile alle specifiche singole voci e sottovoci comprese nel paradigma di valutazione e costituenti i diversi parametri indicatori della valenza tecnica dell’offerta; per cui ciascun punteggio è correlato ad un parametro tecnico-qualitativo precostituito, in grado di per sé di dimostrare la logicità e la congruità del giudizio tecnico espresso dalla commissione giudicatrice, al punto da non richiedere un’ulteriore motivazione, esternandosi in tal caso compiutamente il giudizio negli stessi punteggi e nella loro graduatoria.

Ciò esime la Sezione da una disamina comparativa ed al contempo ponderale delle offerte, occorrendo, ai fini del decidere, solamente la dimostrazione della non equivalenza delle offerte, e della non manifesta irragionevolezza della valutazione tecnica compiuta dall’Amministrazione.

In ogni caso il giudice, una volta accertati in modo pieno i fatti attraverso il processo logico-valutativo svolto dall’amministrazione in base alle regole tecniche o del buon agire amministrativo, anch’esse sindacabili, se ritiene corrette, ragionevoli, proporzionate ed attendibili le valutazioni operate, non può spingersi oltre, fino ad esprimere proprie autonome scelte, atteso che, altrimenti, assumerebbe egli la titolarità di un potere riservato all’amministrazione (in termini, tra le tante, Cons. Stato, IV, 4 febbraio 2014, n. 505; V, 25 gennaio 2016, n. 220).

2.1 Nel caso in esame il disciplinare di gara stabiliva precisi criteri e subcriteri sulla cui base attribuire i punteggi richiedendo l’elaborazione della relazione tecnico descrittiva in modo tale da risultare suddivisa per ciascuno dei subcriteri ivi indicati con indicazione del relativo punteggio massimo da assegnare.

Il punteggio massimo di 75/100 attribuibile alle offerte tecniche, sulla base del punto 14 del disciplinare, andava suddiviso nel modo che segue: un massimo di 32 punti per gli aspetti di carattere organizzativo ed operativo, un massimo di 35 punti per le soluzioni progettuali migliorative, e un massimo di 8 punti per l’efficienza energetica e l’impatto ambientale.

La determinazione del punteggio relativo alle offerte si basava sull’utilizzazione del metodo aggregativo compensatore e gli elementi di valutazione qualitativa venivano determinati attraverso la media dei coefficienti, variabili da 0 a 1, attribuiti discrezionalmente dai singoli commissari.

Nel range fissato da 0 a 1 il disciplinare stabiliva altresì i criteri metodologici cui doveva attenersi ciascun Commissario di gara nella espressione del giudizio con una differenziazione tra cinque livelli da “appena sufficiente”, “parzialmente adeguato”, “adeguato”, “buono” e “ottimo” elencati in una tabella che riportava i parametri di valutazione corrispondenti a ciascun giudizio.

3.Tanto premesso, va innanzitutto rimarcato che il punteggio attribuito alla ricorrente non può essere utilizzato come parametro di valutazione dell’operato della Commissione, prima di tutto poiché, come osservato, la valutazione non è avvenuta attraverso il sistema del confronto a coppie ma con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa basato sulla media dei giudizi attribuiti dai singoli commissari e successiva riparametrazione, ed inoltre poiché il punteggio numerico attribuito da ciascun commissario appartiene, come sopra anticipato, all’ambito della discrezionalità tecnica che può essere sindacata solo per vizi di legittimità di natura estrinseca che evidenzino in maniera chiara come la valutazione sia stata frutto di arbitrarietà, errore o travisamento.

Ciò posto, avuto riguardo alla documentazione in atti, non può sostenersi che l’offerta presentata dalla controinteressata sarebbe incongrua e che le sue caratteristiche tecniche non sarebbero rispondenti alle specifiche stabilite dall’Amministrazione proponente. Nemmeno può dirsi che l’attribuzione dei punteggi da parte della Commissione sia viziata in quanto frutto di illogicità, travisamento e disparità di trattamento, risultando coerenti le valutazioni effettuate dai Commissari rispetto ai criteri stabiliti dal disciplinare di gara nei termini che seguono.

3.1 Destituito di fondamento si appalesa innanzitutto il motivo secondo cui la controinteressata avrebbe malamente quantificato il totale di rifiuti prodotti e raccolti, rispetto alla misura indicata dalla stazione appaltante nella risposta al quesito 1. Sul punto va innanzitutto evidenziato che il capitolato speciale di gara indicava come parametro di riferimento l’ambito territoriale dell’affidamento che nella specie coincideva con il territorio comunale di Alanno, di estensione di 32,53 kmq, e che comprendeva 1620 utenze domestiche e 175 utenze non domestiche. Il parametro di riferimento sulla base della lex specialis di gara era costituito quindi dal numero di utenze da servire, mentre, come precisato in atti dalla stessa stazione appaltante, il dato sul quantitativo era una valore meramente indicativo scaturito dalla raccolta del 2016. In ogni caso il dato fornito dalla controinteressata è comunque rispondente al dato indicativo di 906 tonnellate annue fornito dalla stazione appaltante nei files allegati al quesito 1, dal momento che E. a pagina 6 della relazione ha assunto come dimensionamento lo stesso dato fornito dalla amministrazione per il 2016 quantificandolo in 2.484,08 kg al giorno. Di qui l’inconferenza di ogni deduzione circa la assunta inaffidabilità o indeterminatezza dell’offerta.

3.2 Del pari inconsistenti si rilevano i motivi riferiti al sub criterio 1.2. “Consistenza delle risorse umane impiegate” per cui il bando prevedeva l’attribuzione di un punteggio massimo di 4 punti.

Ai sensi del disciplinare la Commissione avrebbe dovuto valutare la qualifica ed il numero delle risorse umane impiegate (ore/mese- operaio per livello) ed il piano organizzativo del personale. Sul punto la relazione di E. riporta, quale gestione del personale, per l’organizzazione della commessa, la presenza di un responsabile operativo responsabile di tutti i servizi da erogare con il compito di coordinare e supervisionare l’espletamento dei servizi, un addetto alla manutenzione con il compito di garantire il funzionamento dei mezzi e delle attrezzature, un autista con patente C, due operatori per la raccolta e lo spazzamento senza patente C, ed un responsabile amministrativo esperto di contabilità. A pagina 20 della relazione di E. è riportata una tabella del calcolo dettagliato del dimensionamento temporale del servizio sul 100% delle utenze servite parametrato anche sul tempo necessario per la raccolta, sul numero di prelievi per ogni categoria di rifiuto, nella misura di 4 prelievi al minuto, nonché sul dimensionamento dei quantitativi, sul monte ore assegnato di 36 ore ciascuno per l’autista e gli operatori, e di tre ore settimanali per l’addetto all’eco sportello. I dati forniti con riferimento all’organizzazione del personale, ed al fattore temporale, contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, appaiono del tutto congruenti rispetto alla produttività delle squadre stimate nella misura di quattro prelievi al minuto per ciascun operatore, il che garantisce la copertura del numero di utenze da servire nonché degli ulteriori servizi connessi. Nemmeno trova riscontro l’assunto secondo cui il servizio sarebbe affidato ad una sola squadra dal momento che le squadre necessarie vengono ottenute dividendo la durata totale del servizio per la durata di un turno di lavoro, che è di sei ore giornaliere per ogni addetto, e considerando che nella parte relativa alla sostenibilità sono previste due squadre satellite di cui una con costipatore di 5,5 mc e l’altra con raccoglitore con porter, oltre ad una centralina compattatrice di 18/20 mc.

3.3 Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi quanto al criterio sub 1.3 relativo ai “Rapporti con le utenze e con il Comune” per cui il disciplinare prevedeva l’attribuzione di un punteggio massimo di 8 punti , stabilendo che la Commissione avrebbe valutato le soluzioni proposte finalizzate all’allestimento di un ufficio relazioni con il pubblico, alla reperibilità per segnalazioni / richieste disguidi inerenti il servizio, con la precisazione che sarebbero state valutate solo le proposte integrative degli elementi posti a base di gara. Al riguardo la differenza nel punteggio attribuito non può dirsi frutto di un approccio non imparziale o sinonimo di disparità di trattamento laddove dalla comparazione tra le relazioni tecniche in questione, è evidente il maggior apporto della società aggiudicataria nella parte relativa al subcriterio in questione, ad esempio, quanto all’ecosportello con la fonitura di un servizio di front office anche nelle frazioni per 2 ore al mese, e, quanto alle applicazioni disponibili per smartphone e tablet, che prevedono la possibilità del cittadino di verificare i dati della propria raccolta, inviare segnalazioni anche fotografiche georeferenziate, nonché per ottenere un report specifico sull’utente in modo da rendere il cittadino parte attiva nel processo di raccolta e fornire una guida informativa statica e dinamica. Ed ancora quali “proposte integrative” rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio, e discriminanti rispetto all’offerta della ricorrente, è stata prevista l’introduzione di sistemi di verifica della customer satisfaction, ancora la creazione di un gruppo whatsapp tra personale dell’azienda e referenti del Comune, la formazione di un gruppo acquisti solidali per attivare processi di consumo critico, la istituzione di un servizio “last minute market e pharmacy” per la raccolta e distribuzione di prodotti a fini umanitari, il recupero dell’invenduto da destinare a mense sociali, l’organizzazione di un centro per il riuso, la creazione di un network tra istituzioni pubbliche, imprese ed enti per la gestione delle eccedenze, nonché la stipula di accordi con venditori al dettaglio di ortofrutta per il riutilizzo.

3.4 Rispetto al subcriterio 1.4. relativo a “Comunicazione e sensibilizzazione” con un punteggio massimo attribuibile di 5 punti, il disciplinare stabiliva che la Commissione avrebbe valutato le soluzioni proposte finalizzate all’attività di incremento delle sensibilità e della partecipazione attiva dei cittadini alla corretta gestione del servizio, promuovendo anche il coinvolgimento delle scuole, e che particolare attenzione sarebbe stata riservata ad attività di comunicazione e sensibilizzazione per incrementare e sostenere la pratica del compostaggio domestico, a base di gara. Anche per questo subcriterio, come per il precedente, si stabiliva che sarebbero state valutate le proposte integrative degli elementi posti a base di gara.

Sul punto il maggior punteggio attribuito alla controinteressata appare congruo proprio con riferimento alla maggiore attenzione riservata nella offerta della E. alla campagna di sensibilizzazione per il compostaggio domestico quale metodo di valorizzazione dei materiali organici di scarto a livello dei singoli nuclei familiari e delle attività commerciali, con l’obiettivo di ottenere la produzione di un terriccio organico con proprietà fertilizzanti da impiegare in attività agronomiche, e promuovendo forme di collaborazione tra ristoratori e allevatori della zona e aziende agricole, con personale qualificato per fornire consulenza e assistenza a domicilio. Diversamente nella relazione della ricorrente si fa genericamente riferimento a controlli ed assistenza per compostaggio domestico solo “ove attivato” senza dar conto quindi della effettiva attivazione del servizio.

3.5 Per il subcriterio 2.1 “Gestione emergenziale” punti max 5, ai sensi del disciplinare, la Commissione avrebbe valutato la disponibilità in caso di interventi urgenti (rimozione materiale per ragioni di decoro, igiene e pubblica sicurezza) e la disponibilità a risolvere problematiche derivanti da avversità atmosferiche. Anche per questo subcriterio la relazione dell’aggiudicatario appare maggiormente centrata sulle problematiche emergenziali prevedendo, a differenza della ricorrente, l’utilizzo di un apposito mezzo attrezzato con “ragno” in caso di piogge intense, nonché per la rimozione di ogni ostacolo in caso di calamità naturali, e, per il caso di neve, interventi di spargimento di sale assicurati attraverso una riserva di 50 quintali di sale marino presso la sede operativa aziendale, non prevista nella offerta della ricorrente. Contrariamente a quanto dedotto, il servizio di pronto intervento risulta specificato con la presenza di un addetto munito di telefono cellulare che potrà essere chiamato dal responsabile comunale del Servizio per ogni esigenza.

3.6 Quanto al subcriterio 2.2 “Servizi migliorativi inerenti la pulizia”, con un punteggio massimo attribuibile pari a 15, il disciplinare prevedeva che la Commissione avrebbe valutato l’utilità delle proposte migliorative ed integrative riguardanti, a titolo esemplificativo, la pulizia delle caditoie, griglie, tombini, aree cimiteriali, aree verdi e marciapiedi. Sul punto non può trascurarsi che pur essendo la proposta dell’aggiudicataria meno dettagliata rispetto a quella della ricorrente sulle modalità di effettuazione del servizio, la stessa prevede dei servizi aggiuntivi migliorativi in particolare per quanto concerne la pulizia delle aree cimiteriali, in specie a ridosso dei periodi delle festività dei defunti e durante il periodo estivo, l’installazione di contenitori per la raccolta delle deiezioni canine per il trasporto presso impianti autorizzati, ed interventi di diserbo meccanico e chimico sulle aree pavimentate indicate dall’ente che, a causa dello scarso calpestio o della discontinuità del manto stradale, siano interessate da fenomeni di crescita di notevoli quantità di erba con conseguenti rischi per i passanti. Di qui non può censurarsi la differenza seppur minima nel punteggio medio assegnato dai Commissari per il criterio in questione laddove la ricorrente ha conseguito una media di 0,500 e la aggiudicataria di 0,717. Peraltro non può censurarsi come omessa la valutazione della frequenza degli interventi poiché essa costituiva oggetto di valutazione nell’ambito del subcriterio 2.4.

3.7 Relativamente al criterio sub 2.3 “Monitoraggio e controllo” con un punteggio massimo di 5 punti, stando al disciplinare la Commissione avrebbe valutato le proposte finalizzate a contenere il fenomeno dell’abbandono dei rifiuti e di supporto alle Forze dell’Ordine per il controllo del territorio e la repressione degli abusi, valutando altresì la celerità nella rimozione dei rifiuti abbandonati. Sul punto la proposta di E. si distingue evidentemente per un maggiore attenzione nell’ambito dei rifiuti pericolosi a quelli contenenti amianto, e per un sistema di rilevamento ed individuazione di soggetti che abbandonano rifiuti tramite un numero di fototrappole pari a 5, superiore alle 3 offerte dalla R., e in più per la fornitura di 5 telecamere sempre finalizzate al monitoraggio e controllo.

3.8 Nel criterio sub 2.4 “Servizi migliorativi” inerenti la raccolta di rifiuti la Commissione avrebbe valutato la frequenza delle raccolte con un punteggio attribuibile di massimo dieci punti. Al riguardo l’offerta della aggiudicataria risulta maggiormente aderente al criterio nella misura in cui inserisce una tabella in cui indica chiaramente la frequenza settimanale per ogni utenza della raccolta distinta per ciascuna tipologia di rifiuto.

3.9 A conclusioni analoghe deve pervenirsi quanto al criterio sub 3.2, valutabile con un massimo di 3 punti per gli “Aspetti estetici e l’inserimento nel contesto urbano” ove la proposta dell’aggiudicataria nell’occuparsi specificamente degli elementi di arredo urbano appare più coerente rispetto a quella della ricorrente che si limita a prevedere l’installazione di un’isola ecologica.

Rispetto invece al criterio sub 3.1 “Sostenibilità dell’azione proposta”, max 4 punti, relativo alla qualità dei mezzi e delle attrezzature impiegate, pur a voler ritenere fondato il motivo con cui si lamenta la omessa valorizzazione di un veicolo “ibrido” rispetto alla previsione e alla ratio di cui dall’art. 34 del d.lgs.50/2016 richiamato dal disciplinare, richiamato dal disciplinare, l’eventuale maggior punteggio attribuibile alla ricorrente non le consentirebbe comunque il superamento della prova di resistenza, tenuto conto dell’ampio scarto esistente rispetto alle altre valutazioni ritenute esenti dalle censure prospettate.

Alla luce di quanto esposto il ricorso va respinto e le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al rimborso delle spese in favore della controinteressata e del Comune intimati nella misura di complessive 6.000,00, (seimila/00) i da suddividersi ciascuno per metà, oltre accessori di legge nella misura in cui dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:

Alberto Tramaglini, Presidente

Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

IL SEGRETARIO