TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE TRENTO – Ordinanza 09 ottobre 2018 – Riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico, prima del 16 luglio 1920, ed emigrate all’estero, e ai loro discendenti

Riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico, prima del 16 luglio 1920, ed emigrate all’estero, e ai loro discendenti – Diritti e facoltà collegati al possesso del permesso di soggiorno per acquisto della cittadinanza – Mancata previsione dell’utilizzazione dello speciale permesso di soggiorno per attesa di cittadinanza ai fini dello svolgimento di attività lavorativa – Legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti), art. 1; decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), art. 6.

In fatto

Il ricorrente V. P., nato in Brasile e discendente diretto del signor D. C. P., nato in provincia di Trento nel 1852 ed emigrato in Brasile prima del 1920, espone di essere entrato in Italia il 6 giugno 2005, usufruendo del permesso di soggiorno per attesa di cittadinanza previsto dall’art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 1999, n. 394, rilasciato il 14 giugno 2005 e avviato ai sensi della legge 14 dicembre 2000, n. 379.

Ottenuta la residenza in … , il ricorrente si è sempre impegnato in varie occupazioni a tempo determinato presso aziende locali, fino a quando l’ultima occupazione in qualità di bracciante agricolo è stata interrotta in data 15 novembre 2008 per effetto della nota dell’11 gennaio 2008 della Provincia di Trento che, recependo quanto rappresentato dal Ministero dell’interno il 12 settembre 2007 in risposta al quesito posto dalla locale Questura, concludeva nel senso che «sulla base della legislazione attuale i cittadini di origine italiana titolari di permesso di soggiorno per attesa cittadinanza non sono abilitati a svolgere attività lavorativa».

Detta nota ministeriale comportava, infatti, la cessazione dell’efficacia del protocollo d’intesa stipulato il 12 giugno 2007 tra la Provincia Autonoma e la Questura di Trento, che consentiva di svolgere attività lavorativa a tali soggetti, e il conseguente divieto di lavoro a far data dal 12 gennaio 2008, giorno successivo alla comunicazione della citata nota della provincia.

Per ottenere il risarcimento del danno causatogli dalla impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa fino al 2012, anno in cui ha ottenuto la cittadinanza italiana (avendo nel frattempo percepito il sostegno economico versato dall’agenzia provinciale per l’assistenza e la previdenza integrativa per un totale di 3.252 euro), il ricorrente si è rivolto con atto di citazione del 18 luglio 2014 al Tribunale di Trento che, con la sentenza 5 maggio 2017, n. 444, passata in giudicato, ha declinato la propria giurisdizione a favore di quella del giudice amministrativo.

Con il ricorso oggi in esame il signor P. ripropone quindi la domanda di risarcimento del danno patito per la forzosa inattività e la mancata percezione di qualsiasi reddito, nella misura di 40.000 euro, con interessi e rivalutazione monetaria.

Si è costituito per resistere il Ministero dell’interno, eccependo l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso qui trasposto e sottolineandone l’infondatezza, dato che il sistema attuale, e in particolare il decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999, non prevede la conversione del permesso di soggiorno di cui trattasi in altro che consenta l’espletamento di attività lavorativa.

Chiamato all’udienza odierna, il ricorso, dopo l’esecuzione dell’istruttoria disposta dal Tribunale con l’ordinanza 14 maggio 2018, n. 106, è passato in decisione.

In diritto

Le questioni preliminari.

Prima di affrontare il merito del ricorso, qui trasposto in forza della traslatio iudicii disposta dal Tribunale di Trento con la citata sentenza n. 444 del 2017, passata in giudicato il 5 settembre 2017, occorre verificarne la ricevibilità e l’ammissibilità.

Tale preliminare verifica coinvolge due aspetti: l’ammissibilità di una domanda puramente risarcitoria posta al giudice amministrativo, in carenza di tempestiva impugnazione dell’atto lesivo; la ricevibilità temporale della stessa, ove ritenuta ammissibile, sia in sé considerata, sia per quanto riguarda le singole, specifiche fattispecie di lesione dedotte in causa, con riferimento al connesso sistema di decadenze e di prescrizioni.

I) Per quanto riguarda il primo aspetto, va sottolineato che l’ammissibilità della domanda rivolta al giudice amministrativo per ottenere il risarcimento della lesione dell’interesse legittimo senza la previa richiesta di annullamento della determinazione causativa di tale lesione (qui rappresentata dalle note ministeriale e provinciale richiamate in fatto) è stata da tempo riconosciuta dalla giurisprudenza, a partire dalla sentenza dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato 23 marzo 2011, n. 3, e ha trovato oggi codificazione nell’art. 30 del codice del processo amministrativo.

Non può quindi essere revocato in dubbio che questo giudice possa conoscere della domanda risarcitoria posta con il ricorso.

II) Quanto al (connesso) secondo aspetto, che coinvolge profili attinenti alla tempestività della domanda, vale innanzitutto rilevare come la salvezza delle preclusioni e delle decadenze sancita dall’art. 11 del codice del processo in caso di traslatio iudicii non vale ad attribuire, nella fattispecie in esame, effetto preclusivo al citato art. 30 comma 3, contrariamente a quanto sostiene la difesa resistente. E’ principio consolidato, e condiviso dal Collegio, (per tutte, Consiglio di Stato sez. III n. 297/2014 e sez. V n. 6296/2011), che il termine di decadenza di 120 giorni per la proposizione della domanda risarcitoria, ora previsto dalla suddetta norma, non è applicabile a cause, ancorché proposte nella vigenza del c.p.a., che assumano a loro presupposto vicende (come nel caso di specie: 12 settembre 2007, nota negativa del Ministero; 11 gennaio 2008, nota della provincia) antecedenti all’entrata in vigore del codice: in tali casi l’azione risarcitoria viene espressamente assoggettata solo al termine di prescrizione quinquennale, fatta peraltro salva, come già previsto dalla giurisprudenza formatasi pre-codice, ossia prima dell’introduzione dell’art. 30, il principio della congrua valutazione, da parte del giudice, della rilevanza del comportamento negligente dell’interessato che non ha provveduto ad impugnare il provvedimento negativo né ha attuato rimedi stragiudiziali protesi ad evitare il danno o comunque a limitarne le conseguenze. Comportamento negligente che qui non è dato riscontare, avendo l’interessato tempestivamente proposto, sia pure al diverso giudice, la domanda risarcitoria.

III) Essendo, quindi, l’azione risarcitoria assoggettata solo al termine di prescrizione quinquennale, l’azione qui in esame mantiene la propria attualità, essendosi interrotta la prescrizione quinquennale (unico termine applicabile) per effetto della notificazione (18 luglio 2014) dell’atto di citazione introduttivo del giudizio civile, contenente la domanda risarcitoria formulata in via autonoma. Tale interruzione ha conservato effetti con la riassunzione, avvenuta rispettando le modalità ed i termini già indicati dall’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, riprodotto dall’art. 11 del codice, posta la salvezza degli effetti che la domanda avrebbe prodotto se il giudice di cui è stata dichiarata la giurisdizione fosse stato adito fin dall’instaurazione del primo giudizio, (in contrario non vale l’ulteriore locuzione «ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute», dato che, come si è detto, nessuna decadenza può ritenersi collegata alla mancata tempestiva impugnazione dei provvedimenti lesivi, come sopra si è detto).

IV) Il ricorso è riferito ai danni patiti dal 12 gennaio 2008 (data in cui il ricorrente ha perso il lavoro, per effetto della nota negativa del Ministero e della comunicazione della conseguente inoperatività del protocollo d’intesa in precedenza stipulato tra la provincia e la questura) fino al 2012, anno in cui, ottenuta la cittadinanza, il signor P. ha potuto riprendere a lavorare, come da lui stesso riferito. Per il periodo fino al 18 luglio 2009 (considerata l’interruzione al 18 luglio 2014) il diritto al risarcimento incorre nella prescrizione quinquennale (eccepita in via subordinata dall’Avvocatura resistente), mentre rimane vivo per il periodo successivo, e quindi dal 2008 fino al 2012.

Il ricorso è dunque ammissibile e procedibile, per gli aspetti considerati; sussistono inoltre gli ulteriori requisiti di ammissibilità della domanda risarcitoria, avendo il ricorrente provato (e comunque non essendo stato contestato) che per il periodo indicato egli non ha potuto lavorare, che tale impossibilità è stata causata dalla preclusione di cui si è detto, che è stato a carico dell’assistenza pubblica; egli ha inoltre quantificato il danno subito, la cui determinazione costituirà oggetto del giudizio.

Il merito del ricorso

Sussistendo quindi le condizioni e i presupposti dell’azione, può passarsi all’esame del merito del ricorso, che sconta inevitabilmente l’indagine circa la legittimità o meno dell’azione amministrativa, funzionale alla verifica sia del nesso di causalità con il danno, sia della ingiustizia del comportamento lesivo, presupposti dell’obbligo di risarcimento.

Il Ministero dell’interno, su precisa richiesta della Questura di Trento, che rappresentava come «non si rinviene alcuna normativa che disciplini» il titolo di soggiorno per l’acquisto della cittadinanza italiana iure sanguinis «relativamente allo svolgimento di attività lavorativa da parte dei titolari e che i tempi per la concessione della cittadinanza si sono notevolmente allungati», e chiedeva conseguentemente se il permesso in argomento consenta lo svolgimento di tali attività, ha risposto nel senso che l’art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999, «nel disciplinare le ipotesi di conversione del permesso di soggiorno da altra tipologia a quella per lavoro, non contempla quello per attesa cittadinanza. Pertanto, per poter autorizzare i cittadini di origine italiana in possesso di tale tipologia di permesso di soggiorno a svolgere attività lavorativa sarà necessario attendere una modifica normativa in tal senso».

La risposta fornita dalla nota ministeriale corrisponde alla legislazione vigente.

I titoli di permesso di soggiorno indicati dalla legge (art. 6, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, T.U. Immigrazione, art. 11 del relativo regolamento) consentono lo svolgimento di attività lavorativa se espressamente rilasciati a tale scopo, ovvero se così prevede la legge. Ad esempio, l’art. 6 T.U. specifica che il permesso rilasciato per motivi di lavoro e familiari può essere utilizzato «anche per le altre attività consentite», quello rilasciato per motivi di studio e formazione può essere convertito, a determinate condizioni, in permesso di soggiorno per lavoro. L’art. 14 decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999 prevede specifiche ipotesi di conversione o estensione per tipologie di permessi di soggiorno (da lavoro subordinato a lavoro autonomo; da lavoro autonomo a lavoro subordinato; il ricongiungimento familiare, per motivi umanitari, per integrazione dei minori consente il lavoro autonomo o subordinato; il permesso per lavoro autonomo o subordinato e per motivi di famiglia è convertibile in permesso per residenza elettiva a favore dello straniero che percepisca una pensione in Italia; quello per motivi di studio o formazione consente il lavoro subordinato e può essere convertito nel relativo permesso).

Nessuna delle specifiche disposizioni dedicate all’ambito delle attività consentite dai vari tipi di permesso di soggiorno, ovvero convertibili in una diversa fattispecie che consenta attività lavorativa, si occupa del permesso per attesa cittadinanza italiana iure sanguinis di cui alla legge n. 379 del 2000, come ha rilevato il Ministero con la nota del 12 settembre 2007, recepita dalla provincia. Né, d’altra parte, è possibile colmare tale aporia del sistema ricorrendo allo strumento dell’analogia: il collegio condivide quanto ha puntualizzato il Consiglio di Stato (sez. III, 12 ottobre 2017, n. 4738), secondo cui l’ordinamento giuridico italiano non conosce alcun principio di generale convertibilità delle varie tipologie di titolo di soggiorno, che va considerata piuttosto come eccezione alla regola, applicabile nei soli casi tassativamente previsti, che costituiscono un numero chiuso. E d’altra parte l’applicazione dell’analogia nella determinazione dello status dei cittadini extracomunitari si risolverebbe in una innovazione del sistema, non consentita al giudice (Corte costituzionale, sentenza 12 dicembre 2014, n. 277).

Si deve quindi concludere che il diniego opposto al ricorrente corrisponde allo schema legale, poiché non si rinviene nel sistema alcuna norma che consenta lo svolgimento di attività lavorativa ai soggetti in attesa di cittadinanza iure sanguinis.

La questione di legittimità costituzionale.

Il collegio dubita della corrispondenza di tale schema legale alle norme costituzionali.

I) Occorre innanzi tutto considerare che, in generale, per coloro che attendono il rilascio della cittadinanza il problema della convertibilità del relativo permesso non si pone: l’art. 11 comma 1 lett. c) decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999 ne prevede il rilascio, per la durata del procedimento di concessione, «a favore dello straniero già in possesso del permesso di soggiorno per altri motivi». Ciò significa che, costituendo tale diverso e già posseduto permesso di soggiorno presupposto imprescindibile per ottenere quello per attesa di cittadinanza, il problema (che in questa sede non rileva) si sposta, semmai, sulla convertibilità di tale diverso permesso, ovvero sull’ambito delle attività consentite da tale diverso permesso.

Altro è il caso dei soggetti che, come il ricorrente (la circostanza è provata e non contestata), sono discendenti di persone nate e già residenti nei territori che sono appartenuti all’Impero austro-ungarico prima del 16 luglio 1920, emigrate all’estero: ad essi si applica la normativa speciale contenuta nella legge 14 dicembre 2000, n. 379, che, all’art. 1 comma 2, riconosce la cittadinanza italiana, senza subordinare tale riconoscimento al possesso di un diverso titolo di soggiorno. Ecco che allora viene in rilievo la convertibilità dello speciale permesso, o l’ampiezza dei diritti e delle facoltà collegate al possesso di tale specifico e speciale permesso di soggiorno per attesa di cittadinanza, che, non essendo collegato ad alcun altro, diverso, titolo, e non prevedendo l’autorizzazione all’attività lavorativa, ne preclude, in forza del principio di tassatività sopra delineato, lo svolgimento, come ha giustamente rilevato il Ministero dell’interno.

Tale diversità di trattamento tra soggetti in identica situazione, rappresentata dall’aver proposto domanda di cittadinanza e di essere in attesa della risposta, gli uni già in possesso di altro permesso di soggiorno, potenzialmente convertibile, e gli altri sforniti di qualsiasi titolo che li abiliti allo svolgimento di attività lavorativa, è tale da far dubitare della rispondenza dello schema normativo all’art. 3 della Costituzione.

 E’ appena il caso di sottolineare che non si tratta, qui, di evocare o di postulare una soluzione creativa, in una materia, quale quella della regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale, nella quale pacificamente spetta al legislatore ampia discrezionalità, come nel caso esaminato e risolto dalla sentenza della Corte costituzionale 12 dicembre 2014, n. 277. Qui e ora, invece, si tratta di denunciare il diverso, immotivato trattamento riservato dal legislatore a due situazioni analoghe, ambedue tutelate attraverso il permesso in attesa del rilascio della cittadinanza, ma con un ambito di facoltà e diritti del tutto divergenti, in assenza di ragioni giustificativa, sicché la riconduzione ai parametri costituzionali, se postula una pronuncia additiva da parte della Corte costituzionale, dovrebbe ritenersi consentita dal momento che la soluzione è logicamente necessitata ed implicita nello stesso contesto normativo (cfr., ex plurimis, sentenza 9 ottobre 2013, n. 279).

 II) Il sistema emergente dalla diversità di trattamento normativo si presta anche a dubbi di irragionevolezza, dato che alla situazione che il legislatore ha ritenuto evidentemente meritevole di speciale considerazione, quale quella dei discendenti degli ex appartenenti all’Impero austro-ungarico emigrati all’estero, ai quali la cittadinanza è concessa su semplice dichiarazione, rispetto ai casi generali, nei quali è richiesto il possesso di un diverso permesso di soggiorno, è collegato un effetto deteriore, che consegna il richiedente all’impossibilità di lavorare.

 III) Il dubbio di legittimità costituzionale non è, in conclusione, manifestamente infondato; esso è inoltre rilevante al fine della decisione del ricorso in esame, alla luce delle considerazioni che precedono;

Esso investe l’art. 1 della legge n. 379 del 2000 e l’art. 6 decreto legislativo n. 286 del 1998 nella parte in cui non prevedono l’utilizzazione dello speciale permesso per attesa di cittadinanza ai fini dello svolgimento di attività lavorativa, per violazione dell’art. 3 della Costituzione e del principio di ragionevolezza che, quale che ne sia la sedes materiae, permea di sé tutto il sistema costituzionale.

Occorre quindi sospendere il giudizio, rinviando ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese alla decisione definitiva, e disporre l’invio degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Visto l’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 14 dicembre 2000, n. 379 e dell’art. 6 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 in relazione all’art. 3 della Costituzione e del principio di ragionevolezza, secondo quanto indicato in motivazione;

sospende il giudizio, rinviando ogni definitiva decisione all’esito del giudizio incidentale davanti alla Corte costituzionale;

dispone che questa ordinanza sia notificata, a cura della segreteria del Tribunale, alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, e che sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.