TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE UMBRIA – Ordinanza 11 aprile 2013
Previdenza – Indennità di buonuscita prevista per i dipendenti civili e militari dello Stato – Spettanza al personale iscritto da almeno un anno al Fondo di previdenza gestito dall’INPDAP – Esclusione del diritto per il personale supplente delle scuole di istruzione primaria e secondaria e degli istituti professionali di istruzione artistica – Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza – Lesione del principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata – Violazione della garanzia previdenziale – Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032, art. 3, primo comma – Costituzione, artt. 3, 36 e 38 – Spettanza al personale avente almeno un anno di servizio continuativo
Fatto
1. La sig.ra G. R. ha insegnato musica presso le scuole statali per trentaquattro anni: dal 1° gennaio 1960 al 30 marzo 1973 e dal 20 settembre 1977 fino all’anno scolastico 1997/1998.
1.1. Il 1° settembre 1998 la ricorrente è stata collocata in quiescenza senza essere stata inserita nei ruoli del personale statale avendo avuto un rapporto di lavoro formato da una serie dì incarichi continuativi.
1.2. Con istanza in data 28 gennaio 1988 la ricorrente ha chiesto al Provveditorato agli studi di Perugia che fossero computabili ai fini dell’indennità di buonuscita una serie di periodi nei quali il Provveditorato aveva omesso di iscriverla al Fondo Opera di Previdenza.
1.3. Ricevuta la domanda, il Provveditorato l’aveva trasmessa all’I.N.P.D.A.P. con nota del 19 marzo 1998 e lo stesso Provveditorato aveva trasmesso all’I.N.P.D.A.P. il 31 agosto 1988 la pratica per la concessione dell’indennità di buonuscita alla prof.ssa R. corredata dalla documentazione in cui si evidenziavano i periodi di iscrizione al Fondo Opera di Previdenza in 9 anni, 3 mesi, 3 giorni (corrispondenti ai periodi 1 ottobre 1968 – 30 settembre 1972, 24 settembre 1988 – 30 settembre 1989, 1° dicembre 1989 – 31 agosto 1990, 10 settembre 1990 – 9 settembre 1991, 29 settembre 1991 – 30 giugno 1998).
2. Con nota del 26 ottobre 1998, l’Ufficio provinciale I.N.P.D.A.P. di Perugia ha negato alla ricorrente la corresponsione dell’indennità di buonuscita in quanto solo nel periodo 10 settembre 1990 – 9 settembre 1991 la prof. R. avrebbe avuto diritto all’iscrizione al Fondo ma il diritto si sarebbe prescritto per tale anno.
2.1. Alla richiesta inviata il 31 luglio 1999 all’I.N.P.D.A.P., al Provveditorato e all’istituto magistrale Statale «A. P. di Perugia» dove la ricorrente aveva insegnato negli ultimi anni, il Provveditorato ha risposto con nota del 23 agosto 1999, sostanzialmente denegatoria del pagamento dell’indennità. In termini analoghi rispondeva l’Ufficio I.N.P.D.A.P. di Perugia con nota del 10 settembre 1999.
2.2. Con ricorso n. 485/1999 la sig.ra R. chiede il riconoscimento del diritto all’indennità di buonuscita in relazione agli anni di servizio svolti o, in subordine, all’indennità di fine rapporto sull’assunto che erroneamente il Provveditorato avrebbe versato in alcuni periodi i contributi previdenziali e assistenziali all’I.N.P.S. in altri periodi al Ministero del tesoro, determinato così la sua iscrizione al Fondo opera di previdenza.
2.3. Si costituivano il provveditorato agli Studi di Perugia con controricorso e l’I.N.P.D.A.P. con memoria illustrativa.
2.4. Il processo è stato dichiarato interrotto con decreto presidenziale n. 471 del 19 settembre 2006 a seguito di rinuncia al mandato difensivo da parte del difensore dell’I.N.P.D.A.P. avv. B. S. cui è seguito il deposito presso la segreteria del T.A.R. dell’atto di costituzione dell’avv. Massimo Regni nella qualità di nuovo difensore dell’Ente.
2.5. Con atto notificato il 9 ottobre 2007 all’I.N.P.D.A.P., all’Ufficio scolastico regionale dell’Umbria e all’Istituto Magistrale di Stato «Assunta P.» di Perugia, la sig.ra R. ha riassunto il presente giudizio già iscritto al n. 495/99 R.G. e il giudizio avente lo stesso oggetto già iscritto al n. 111/2002 R.G. della sezione Lavoro del Tribunale di Perugia dopo che la cassazione con ordinanza n. 5080 del 6 marzo 2007 aveva affermato la giurisdizione del giudice amministrativo.
3. Con ordinanza n. 25 del 25 maggio 2010, presa all’udienza del 23 settembre 2009 il Collegio ha preliminarmente respinto le questioni pregiudiziali di tardività e di irritualità della riassunzione della causa dopo la pronuncia sul regolamento di giurisdizione.
3.1. E’ stata altresì rigettata l’eccezione di prescrizione del diritto alla buonuscita per decorso del termine quinquennale dalla cessazione del rapporto in considerazione della sua unicità e della decorrenza del termine dalla fine dell’anno scolastico 1997/1998, allorché la dipendente è stata collocata in quiescenza.
3.2. La causa è stata rimessa alla Corte costituzionale con ordinanza n. 25/2010 del 25 maggio 2010 per contrasto con gli artt. 3, 36 e 38 Cost.: dell’art. 2, primo comma, d.P.R. n. 1032/1973, nella parte in cui nega il diritto alla buonuscita al «personale supplente delle scuole di istruzione primaria e secondaria e degli istituti professionali di istruzione artistica»; dell’art. 3, primo comma, d.P.R. n. 1032/1973, nella parte in cui richiede per la maturazione della buonuscita «almeno un anno di iscrizione al Fondo»; dell’art. 9, primo comma, d.lgs. C.P.S. 4 aprile 1947 n. 207, nella parte in cui subordina il diritto all’indennità di fine rapporto ad «almeno un anno di servizio continuativo», ritenuto il contrasto con i principi di ragionevolezza, di proporzionalità della retribuzione e di disponibilità di mezzi adeguati alle esigenze della vecchiaia.
3.3. Con atto depositato il 26 giugno 2010, l’Avvocatura dello Stato ha proposto formale riserva di appello avverso l’ordinanza n. 25/2010 del 25 maggio 2010 nella parte in cui ha respinto l’eccezione di estinzione del giudizio e di prescrizione del diritto.
4. Con ordinanza n. 99, in data 24 marzo 2011, la Corte costituzionale ha dichiarato le questioni manifestamente inammissibili in relazione all’atto di promovimento del giudizio di legittimità costituzionale, sia perché motivate per relationem sia perché prive di contenuti.
4.1. In data 4 maggio 2011 l’Avvocatura dello Stato ha contraddetto le istanze della ricorrente.
4.2. Con memoria del 21 giugno 2011 la ricorrente ha riproposto l’identica questione di costituzionalità.
4.3. Nella memoria del 6 febbraio 2013, l’Avvocatura eccepisce che la Corte costituzionale non può essere investita più volte della medesima questione e oppone il giudicato sul punto di domanda controverso.
5. La causa torna in decisione all’udienza del 13 marzo 2013.
Diritto
1. Dopo l’inammissibilità dichiarata da codesta ecc.ma Corte, con ordinanza n. 99 del 24 marzo 2011, delle questioni proposte dal Collegio relativamente al diniego della buonuscita al personale supplente e alla necessità di un anno di servizio e/o di iscrizione al Fondo di previdenza per la maturazione delle indennità connesse alla fine rapporto, torna in discussione la domanda della sig.ra G. R. del computo – ai fini dell’indennità di buonuscita e dell’indennità di fine rapporto – dei periodi di servizio svolto alle dipendenze del Provveditorato agli studi di Perugia con contratto a tempo determinato di durata annuale o infra annuale.
1.1. Va ancora una volta precisato che la ricorrente ha prestato la sua attività alle dipendenze delle scuole statali del Provveditorato agli studi di Perugia per trentaquattro anni, con inizio nel 1960 e continuativamente sino al 1973 e, dopo un periodo d’interruzione per maternità, dal 1977 al 1998, essendo stata posta in quiescenza dal 1° settembre.
1.2. L’intero servizio della sig.ra R. è stato svolto con incarichi, alcuni dei quali della durata di un intero anno scolastico (dal 1° ottobre al 30 settembre dell’anno successivo), altri di durata inferiore all’anno.
1.3. Eccetto il periodo dal 1973 al 1977 in cui non ha prestato servizio, tutti gli incarichi della ricorrente si sono susseguiti un anno dopo l’altro, senza che alla ricorrente fosse riconosciuto il servizio a tempo indeterminato o attribuito l’inquadramento in ruolo da parte dell’amministrazione scolastica.
1.4. Con nota n. 2777 del 26 ottobre 1998, l’I.N.P.D.A.P. ha comunicato che non era possibile dare corso al pagamento della buonuscita in quanto la dipendente avrebbe avuto diritto all’inscrizione al Fondo opera di previdenza dall’10 settembre 1990 al 9 settembre 1991 ma il relativo diritto, maturato al 10 settembre 1991 era prescritto dopo il termine di cinque anni dalla suddetta data a norma dell’art. 20, d.P.R. n. 1032/1973. Non potevano considerarsi utili i servizi svolti dopo quest’ultima data perché non avevano dato luogo ad iscrizione nel Fondo di previdenza.
1.5. Con nota n. 44761 del 23.8.1999, il Provveditorato ha precisato che «l’interessata era stata iscritta al predetto Fondo negli anni scolastici 1979/80, 1981/82, 1986/87, 1987/88, pertanto avrebbe potuto godere della liquidazione dell’indennità di buonuscita per il predetto periodo se non fosse caduto in prescrizione il relativo diritto».
1.6. Sempre ad avviso del Provveditorato, non erano maturati i requisiti per l’indennità di fine rapporto, poiché oltre al possesso di almeno un anno dì servizio continuativo, non potevano essere presi in considerazione i servizi computati e/o riscattati per il trattamento di quiescenza né quelli che abbiano comportato l’iscrizione al fondo di previdenza. L’interessata gode del trattamento pensionistico a carico dello Stato determinato sull’intero servizio prestato presso le scuole statali con iscrizione ai fini della quiescenza sia all’I.N.P.S. che al conto tesoro e, tranne che negli anni sopraelencati, non ha mai insegnato per un anno intero.
1.7. Il Provveditorato ha affermato, infine, che i contributi erano stati versati durante l’intero servizio svolto dalla ricorrente, per alcuni periodi all’I.N.P.S. e per altri al Ministero del tesoro, con l’iscrizione al Fondo opera di previdenza già gestito dall’ENPAS ora all’I.N.P.D.A.P.
2. Nel dichiarare le questioni manifestamente inammissibili in relazione all’ordinanza con cui è stato promosso il giudizio di legittimità costituzionale, codesta ecc.ma Corte ha affermato che:
a) il giudice a quo non si sarebbe fatto carico di allegare alcuna reale argomentazione a sostegno dei parametri evocati rinviando, quanto alla denuncia degli artt. 3, primo comma, d.P.R. n. 1032/1973 e 9, primo comma, d.1g.C.p.S. n. 207/1947, ai dubbi «prospettati dall’attenta difesa della ricorrente con riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.» e quanto alla denuncia dell’art. 18 d.lg. C.p.S. n. 207/1947, alla decisione resa su l’analoga questione attinente da Corte cost. n. 518, 17 dicembre 1987;
b) il giudice rimettente, ha posto in rilievo la prevista esclusione degli insegnati con «nomina annuale» dal riconoscimento del diritto a percepire l’indennità di fine rapporto, non ponendosi in alcun modo in discussione la diversa posizione (così considerata nello stesso contesto della motivazione della sentenza n. 518 del 1987) degli insegnanti con nomina infra-annuale (analogamente, si veda anche sentenza n. 40 del 1973).
2.1. Il collegio ritiene che della questione di costituzionalità debba essere di nuovo investita codesta ecc.ma Corte, sia pure nei modi e nei termini che seguiranno.
3. Devono prioritariamente essere disattese le eccezioni d’inammissibilità prospettate dall’Avvocatura dello Stato nelle memoria del 4 maggio 2011 e del 6 febbraio 2013.
3.1. Le eccezioni sono entrambe connesse e sono frutto di un artificio logico: l’inammissibilità della questione di costituzionalità preclude per un verso la sua riproposizione e comporta, per altro verso, il passaggio in giudicato dell’ordinanza di rimessione laddove afferma che le norme di sospetta incostituzionalità sarebbero ostative all’accoglimento della pretesa e comportano l’infondatezza del ricorso in esame che preclude l’esame della questione di costituzionalità.
3.2. Ad avviso del Collegio, l’inciso dell’ordinanza di rimessione n. 25/2010 sulla natura di «stretta interpretazione» delle norme sospette d’incostituzionalità e sulla loro «assoluta chiarezza» ha carattere solamente argomentativo della rilevanza della questione di costituzionalità e non ha natura decisoria del merito della controversia.
3.3. La natura soltanto ordinatoria del provvedimento di rimessione, implica che il Collegio non abbia statuito in alcun modo sulla domanda proposta dalla ricorrente: in mancanza di giudicato anche implicito, non esiste alcun ostacolo alla riproposizione della questione di costituzionalità.
3.4. Nell’ordinanza n. 99/2011, codesta ecc.ma Corte ha dichiarato la rimessione inammissibile perché priva di idonee argomentazioni: ha pronunziato in rito e non nel merito e perciò non ha escluso la possibilità di una pronunzia successiva sulle disposizioni sospette d’incostituzionalità.
3.5. La restituzione degli atti per assenza d’idonee argomentazioni non priva il giudice a quo della facoltà di riproporre la stessa questione con motivazioni più ampie e pertinenti.
4. Comune alla presente ordinanza e alla precedente è la premessa sulla natura del rapporto.
4.1. Negli incarichi e supplenze annuali conferibili in ambito scolastico agli insegnanti «precari», il rapporto che si instaura col docente non prescinde da quelli ottenuti negli anni precedenti perché il punteggio acquisito negli anni precedenti è indispensabile per la costituzione e la connotazione del lavoro negli anni successivi.
4.2. Per ogni insegnante «precario» il punteggio posseduto condiziona il posto ricoperto nelle graduatorie annuali per gli incarichi e le supplenze, la chiamata sul posto vacante nell’anno successivo, la sede di servizio e ogni altro profilo del rapporto.
4.3. Il nesso istituzionale di continuità che lega i singoli contratti (solo formalmente annuali) comporta che il rapporto debba essere considerato nella sua globalità quantomeno nel momento in cui il dipendente giunge al termine dell’attività lavorativa, con riferimento agli istituti preposti alla previdenza e all’assistenza.
4.4. Se, nel lavoro precario, il disconoscimento del diritto alla carriera o alla progressione economica non appaiono in contrasto con i fini organizzativi che l’amministrazione persegue nel quadro dell’art. 97 Cost., così non è per gli emolumenti connessi alla quiescenza del dipendente, la cui garanzia è svincolata da finalità pubblicistiche ma risponde all’esigenza di assicurare una vita dignitosa e un trattamento economico adeguato al lavoro svolto giusta l’art. 38, secondo comma, Cost.
4.5. Sia pure nella situazione di precariato, la continuità nei contratti a termine incentiva l’accesso di personale qualificato nella pubblica amministrazione che, nella giurisprudenza costituzionale, si traduce nel riconoscere «alla preparazione, acquisita anteriormente all’ammissione in servizio e richiesta per quest’ultimo, ogni migliore considerazione ai fini di quiescenza» (Corte Cost. n. 52/2000; n. 112/1996).
5. In questo quadro argomentativo devono essere considerate le questioni proposte dal ricorso in esame, ove la ricorrente domanda:
a) all’I.N.P.D.A.P., l’indennità di buonuscita ex art. 3, comma 1, d.P.R. n. 1032/1973 per i periodi in cui è stata iscritta al Fondo Opera di Previdenza (nove anni, 3 mesi, 3 giorni);
b) all’amministrazione scolastica, l’indennità di fine rapporto ex art. 9 d.lg. C.p.S. n. 207/1947 per i restanti periodi.
5.1. Per quanto attiene alla rilevanza della questione ai fini del decidere:
5.1.1. Il pagamento dell’indennità di buonuscita e dell’indennità di fine rapporto è stato denegato alla sig.ra R. sull’assunto che il diritto consegua «dopo almeno un anno di iscrizione al Fondo di previdenza per il personale civile e militare dello Stato, gestito dall’Ente nazionale previdenza e assistenza per i dipendenti statali (art. 3, comma 1, d.P.R. n. 1032/1973 – indennità di buonuscita) e alla prestazione di «almeno un anno di servizio continuativo» (art. 9 d.lg.C.p.S. n. 207/1947 – indennità di fine rapporto).
5.1.2. Entrambe le disposizioni in esame condizionano il pagamento delle indennità quiescenziali all’iscrizione al Fondo di previdenza e/o alla prestazione del servizio per almeno un anno, senza possibilità di tenere conto del lavoro pregresso o di quello successivo, come necessario al momento del collocamento a riposo.
5.1.3. Nonostante la diuturnitas del lavoro prestato al servizio dell’amministrazione scolastica, la durata almeno annuale del servizio o dell’iscrizione al fondo di previdenza ha impedito che le prestazioni lavorative infra annuali, caratteristiche del lavoro precario svolto dalla ricorrente, si cumulassero fra di loro al fine di far maturare le indennità connesse al termine del rapporto o alla quiescenza del lavoratore.
5.1.4. L’interruzione del lavoro svolto in periodi inferiori all’anno è stata addirittura causa della prescrizione quinquennale opposta alla ricorrente per i singoli ratei maturati nel periodo (uno o quattro anni: cfr. punti 1.4. / 1.5) in cui il servizio svolto ha avuto durata annuale.
6. Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza della questione, il contrasto delle citate disposizioni con gli arti. 3, 36 e 38 della Costituzione, per la violazione dei principi di ragionevolezza, di proporzionalità della retribuzione e di disponibilità di mezzi adeguati alle esigenze della vecchiaia.
6.1. E’ noto al Collegio che codesta ecc.ma Corte ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni che precludono, per gli insegnanti precari, la possibilità di trasformare i rapporti a termine in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, anche dopo l’intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, in considerazione della specialità della disciplina speciale delle supplenze annuali e temporanee nella scuola (Corte cost., n. 251/2002):
6.1.1. Esula però da siffatta specialità il diritto alle indennità di quiescenza e/o di fine rapporto che, condizionato al decorso di almeno un anno di iscrizione al Fondo di previdenza oppure alla prestazione di almeno un anno di servizio continuativo, non insorge qualora la prestazione lavorativa abbia conservato carattere precario durante l’intero arco della vita del dipendente.
6.1.2. Dalla «specialità» della disciplina delle supplenze annuali e temporanee e dalla mancanza di procedure concorsuali che hanno investito ab immemorabili il mondo della scuola è dipeso l’insorgere di casi, come quello di specie, dove il rapporto non ha mai esulato dall’ambito della precarietà, con evidente arricchimento dell’amministrazione che ha usufruito di personale di provata esperienza a basso costo.
6.1.3. La stessa «specialità» ha però determinato il depauperamento del lavoratore che è stato escluso dal pagamento delle indennità di quiescenza destinate tradizionalmente ad affrontare un momento particolarmente delicato, qual è il passaggio alla condizione di pensionato, nel quale è minore la capacità di produrre reddito e più frequenti sono le difficoltà connesse alla vecchiaia.
6.2. E’ altrettanto noto al Collegio il rilevato contrasto con l’art. 3 Cost. dell’esclusione degli insegnanti supplenti delle scuole statali con nomina annuale, dall’indennità di fine rapporto prevista ex art. 9, d.l.C.p.S. n. 207/1947, data l’analogia del personale insegnante non di ruolo rispetto a quello del personale statale, con violazione dell’art. 3 Cost. e, per la natura retributiva di tale indennità, con l’art. 36 Cost. (Corte cost., n. 518/1987);
6.2.1. Dalla condizione degli insegnanti supplenti delle scuole statali con nomina annuale che maturano le indennità di fine rapporto proprio in forza delle disposizioni succitate e delle quali è dubbia la costituzionalità, è però diversa quella della ricorrente nei cui riguardi il diritto non insorge per il carattere in fra annuale della nomina, nonostante le funzioni svolte siano uguali in tutto e per tutto a quelle degli insegnanti con nomina annuale.
7. Per questo insieme di ragioni si ritengono non manifestamente infondati i dubbi di costituzionalità degli artt. 3, primo comma d.P.R. n. 1032/1973 e 9, primo comma, d.lgs. C.P.S. 4 aprile 1947 n. 207, con riferimento agli artt. 3, 36 e 38 Cost.
P.Q.M.
a) solleva la questione di legittimità costituzionale: dell’art. 3, primo comma, d.P.R. n. 1032/1973, nella parte in cui richiede per la maturazione della buonuscita «almeno un anno di iscrizione al Fondo»;
dell’art. 9, primo comma, d.lgs. C.P.S. 4 aprile 1947 n. 207, nella parte in cui subordina il diritto all’indennità di fine rapporto ad «almeno un anno di servizio continuativo».
b) sospende il giudizio in corso;
c) dispone la notificazione della presente ordinanza ai procuratori delle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri nonché la comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato;
d) ordina la trasmissione dell’ordinanza alla Corte costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
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Provvedimento pubblicato nella G.U. del 17 luglio 2013, n. 29
