Tribunale di Ravenna sentenza depositata il 13 febbraio 2018 – L’incarico di segretario generale del comune svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico – amministrativa nei confronti degli organi dell’ente locale in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, riferibile alla intera attività svolta dall’ente, è connotato dall’esistenza di un rapporto fiduciario con il sindaco, comprovato dalle modalità della nomina, dall’essere la sua durata corrispondente a quella del mandato del sindaco, nonché dalla sua revocabilità

Tribunale di Ravenna sentenza depositata il 13 febbraio 2018

LAVORO – RAPPORTO DI LAVORO – PUBBLICO IMPIEGO – INCARICO DI SEGRETARIO GENERALE DEL COMUNE – COMPITI E FUNZIONE

FATTO/MOTIVI DELLA DECISIONE

Con ricorso in riassunzione (in seguito al rinvio ad opera della Corte d’appello di Bologna al giudice di primo grado per integrazione necessaria del contraddittorio nei confronti di Y) X svolgeva, nei confronti dei COMUNI convenuti, una serie domande risarcitorie traenti fondamento da una contestata (dal ricorrente) revoca (con decorrenza 1.1.2000) dell’incarico (con scadenza 13.6.2004) di segretario comunale dei COMUNI convenzionati di RIOLO TERME e di CASOLA VALSENIO, revoca giustificata dalla creazione di una segreteria unificata con il COMUNE DI BRISIGHELLA (e con incarico di segretario conferito a Y); veniva inoltre formulata domanda risarcitoria nei confronti del MINISTERO DELL’INTERNO quale successore della disciolta AGENZIA PER LA GESTIONE DELL’ALBO DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI.

Tutti i resistenti (ad eccezione di Y che restava contumace) si costituivano con separate memorie resistendo alle domande del ricorrente.

La causa veniva istruita con C.T.U. contabile.

Il ricorso è in parte fondato e va accolto nei limiti di cui alla motivazione che segue.

Dal punto di vista processuale, deve evidenziarsi come la trasmigrazione nella giurisdizione ordinaria del processo inizialmente radicato davanti agli organi della giustizia amministrativa evidentemente non preclude la formulazione di domande nuove, potendo il nuovo atto processuale cumulare in sé le caratteristiche di un giudizio in prosecuzione e di un nuovo giudizio, non rinvenendosi – in alcun luogo giuridico – ostacoli di alcun ordine a ciò (come rilevato anche dalla Suprema Corte “L’unicità del giudizio, dal quale discende la salvezza degli effetti della domanda originaria, riconosciuta dall’art. 59 della l. n. 69 del 2009, sussiste anche quando la domanda non venga “riassunta”, bensì “riproposta”, con le modifiche rese necessarie dalla diversità di rito e di poteri delle diverse giurisdizioni in rilievo, sicché al momento della prosecuzione la parte può anche formulare una nuova e distinta domanda, connessa con quella originariamente proposta, dovendosi riconoscere all’atto di prosecuzione anche natura di atto introduttivo di un nuovo giudizio limitatamente al diverso “petitum” ed alla diversa “causa petendi”, senza che, rispetto ad esso, operino gli effetti che discendono dalla “translatio”, ferma restando la maturazione delle sole decadenze sostanziali e non anche di quelle endoprocessuali, suscettibili di operare soltanto in relazione al rito applicabile dinanzi al giudice “ad quem”: Cass. n. 15223/2016).

Entrando nel merito, devono premettersi in punto di diritto i riferimenti normativi applicabili al caso di specie.

– art. 100 del D. Lgs. n. 267 del 2000 dispone che “il segretario può essere revocato con provvedimento motivato dal Sindaco…, previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri d’ufficio”;

– art. 15 del DPR n. 465 del 1997 stabilisce che “Il segretario può essere revocato ai sensi dell’articolo 17, comma 71, della legge. Il provvedimento motivato di revoca è adottato dal sindaco o dal presidente della provincia su deliberazione della giunta, previo contraddittorio con l’interessato. A tal fine, sono preventivamente contestate per iscritto le gravi violazioni ai doveri di ufficio, sono valutate le giustificazioni rese per iscritto, ed è sentito personalmente il segretario, qualora lo richieda, in sede di seduta della giunta comunale e provinciale“;

– art. 18 del C.C.N.L. relativo ai segretari comunali e provinciali 1998-2001, siglato 16 maggio 2001 (applicabile “ratione temporis” ) dispone che: “1. La revoca del segretario avviene nel rispetto delle previsioni del T.u.e.l. n. 267/2000 e del D.P.R. n. 465 del 1997. 2. Il provvedimento di revoca è adottato dal sindaco o dal presidente della provincia, previa delibera di giunta, e deve essere motivato. 3. L’ente, prima di adottare il provvedimento di revoca, contesta per iscritto al segretario i fatti o i comportamenti costituenti gravi violazioni dei doveri di ufficio, convocandolo non prima che siano trascorsi cinque giorni dal ricevimento della contestazione per sentirlo a sua difesa. Il segretario può farsi assistere da un rappresentante dell’associazione sindacale cui aderisce o conferisce mandato o da un legale di sua fiducia. Ove il segretario, nonostante la convocazione, non si presenti nel giorno stabilito o, comunque, non adduca entro lo stesso termine giustificazioni per iscritto, l’ente adotta il provvedimento di revoca di cui al comma 2”;

– art. 10 D.P.R. n. 645 del 1997 dispone che “1. I comuni, le cui sedi sono ricomprese nell’ambito territoriale della stessa sezione regionale dell’Agenzia, con deliberazione dei rispettivi consigli comunali, possono anche nell’ambito di più ampi accordi per l’esercizio associato di funzioni, stipulare tra loro convenzioni per l’ufficio di segreteria. 2. Le convenzioni stabiliscono le modalità di espletamento del servizio, individuano il sindaco competente alla nomina e alla revoca del segretario, determinano la ripartizione degli oneri finanziari per la retribuzione del segretario, la durata della convenzione, la possibilità di recesso da parte di uno o più comuni ed i reciproci obblighi e garanzie. Copia degli atti relativi é trasmessa alla competente sezione regionale dell’Agenzia”;

– art. 98 c. 3 del D. Lgs. n. 267 del 2000 ribadisce tale facoltà stabilendo che “I comuni possono stipulare convenzioni per l’ufficio di segretario comunale, comunicandone l’avvenuta costituzione alla Sezione regionale dell’Agenzia”.

Ciò posto in punto di normativa, per quando riguarda la specificità della presente controversia – ossia se la stipula di una convenzione tra più comuni, ciascuno dei quali ha in corso un incarico con un segretario comunale, per l’unificazione della segreteria importi legittima revoca dall’incarico di segretario per qualcuno dei funzionari in carica – non può che farsi riferimento a quello che è lo stato attuale della giurisprudenza della Suprema Corte, secondo la quale “In tema di rapporto d’impiego di segretari comunali e provinciali, la revoca dell’incarico – che costituisce atto di gestione del rapporto di lavoro, assunto dalla P.A. con le capacità e i poteri del datore di lavoro privato – è soggetta al sindacato del giudice ordinario, senza che assuma rilievo la circostanza che il provvedimento sia dipeso dal convenzionamento, in forma associata con altro comune, dei servizi di segreteria con conservazione del posto al solo segretario del comune associato, trattandosi di atto la cui legittimità può essere valutata, in via incidentale, dal giudice adito. Ne consegue che, avendo il legislatore individuato quale causa di cessazione del rapporto funzionale del segretario comunale unicamente la mancata conferma (a inizio mandato) o la revoca per gravi ragioni (ravvisabili nella violazione dei doveri d’ufficio), è illegittimo il collocamento in disponibilità del segretario comunale determinato esclusivamente dall’atto di convenzionamento, ponendosi tale decisione in contrasto con il combinato disposto di cui agli artt. 99 e 100 del d.lgs. n. 267 del 2000 e 10, comma 2, del d.P.R. n. 465 del 1997, che costituiscono attuazione del principio di buon andamento della P.A., sancito dall’art. 97 Cost” (Cass. n. )” (Cass. n. 25960/2017).

Ne discende che la revoca perpetrata dai COMUNI DI RIOLO TERME e di CASOLA VALSENIO dell’incarico al ricorrente a decorrere dal 1.1.2000 è da considerarsi illegittima per difetto dei presupposti legittimanti la stessa, con conseguente diritto al risarcimento del danno.

Che si tratti di una revoca non pare esserci subbio alcuno, nonostante la formale attenzione nel non spendere tale espressione nella comunicazione del 15.12.1999, che si esprime in termini di “collocamento in disponibilità” (che è l’effetto della revoca).

Tale danno non può che consistere, dal punto di vista patrimoniale, innanzi tutto nelle differenze retributive subite (dato dal confronto tra le spettanze dell’incarico illegittimamente revocato e quelle successive effettivamente percepite in seguito alla revoca e sino alla scadenza naturale dell’incarico revocato) per effetto dell’illegittima revoca.

Nel caso di specie deve farsi riferimento alla C.T.U. sul punto, dovendosi applicare l’ipotesi di segreteria convenzionata su tutte le voci fisse stipendiali e riconosciuta in disponibilità (al riguardo, infatti, ogni eventuale carenza documentale non può che gravare sul ricorrente, attore in senso formale e sostanziale e, dunque, onerato della prova del danno subito).

Ne discendono le somme di E 15.783,31 (relativa al periodo durante il quale il ricorrente veniva collocato nella disponibilità dell’AGENZIA PER LA GESTIONE DELL’ALBO DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI e al netto dei periodi di reintegra nelle funzioni ad opera di un ordinanza cautelare del G.A. successivamente oggetto di riforma in sede di gravame: dunque 1.1.2000-31.3.2000 e 28.6.2000-15.7.2001) e di 33.421,22 (relativa al periodo durante il quale il ricorrente veniva chiamato a svolgere e risulta avere svolto le funzioni di segretario comunale presso il Comune di Castel di Casio: dunque 16.7.2001-18.5.2003).

Vengono poi in rilievo le spese vive sostenute a causa del mutamento del luogo di svolgimento della professione rispetto a quello che avveniva in esecuzione dell’incarico di segretario convenzionato presso i COMUNI DI RIOLO TERME e CASOLA VALSENIO. Il C.T.U. ha al riguardo determinato i rimborsi chilometrici in E 14.852,84, somma che appare congrua e correttamente determinata nel contraddittorio tecnico dei C.T..

Il totale è dunque pari ad E 64.057,37.

Tale somma va dotata di accessori di legge (rivalutazione monetaria secondo indici ISTAT F.O.I. e interessi legali sulle somme via via annualmente rivalutate, con decorrenza a partire dal 1.1.2003, quale data mediana indicata equitativamente), per una posta risarcitoria complessiva di E 100.059,96 liquidati all’attualità.

Altri danni non ve ne sono.

Non è stata data puntuale prova del pagamento di alcun canone di locazione, come constatato dal C.T.U. nel suo elaborato.

Non vi è un danno non patrimoniale, nemmeno specificamente allegato e documentato (vi è in atti solo un generico certificato del medico condotto risalente al 2009).

Non vi è un danno da demansionamento, in alcun modo dimostrato e insussistente nella non significativa variazione tra le due diverse realtà comunali (ante revoca e post revoca e sino alla cessazione dell’incarico).

I soggetti danneggiante e responsabile dell’illecito sono i COMUNI (in questo caso i comuni) che hanno illegittimamente revocato l’incarico al ricorrente, ossia i COMUNI DI RIOLO TERME e CASOLA VALSENIO.

Gli altri convenuti non sono, al contrario, responsabili di alcuna condotta illegittima avente efficacia causale sui danni riconosciuti come subiti dal ricorrente.

Per il periodo successivo alla scadenza dell’incarico (13.6.2004) non è dovuto alcun risarcimento, posto che il ricorrente non aveva un diritto soggettivo alla riconferma, trattandosi di incarico fiduciario che terminava con la scadenza dell’organo amministrativo elettivo di riferimento (“L’incarico di segretario generale del comune, il quale secondo la disciplina dettata dall’art. 17, commi sessantasette a ottantasei, D.Lgs. n. 127 del 1997 (applicabile nella specie ‘ratione temporis’), svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico – amministrativa nei confronti degli organi dell’ente locale in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, riferibile alla intera attività svolta dall’ente, è connotato dall’esistenza di un rapporto fiduciario con il sindaco, comprovato dalle modalità della nomina, dall’essere la sua durata corrispondente a quella del mandato del sindaco, nonché dalla sua revocabilità, ex art. 15, comma quinto, d.P.R. n. 465 del 1997, qualora il segretario comunale si renda responsabile di “gravi” violazioni ai doveri di ufficio” (Cass. n. 12403/2003).

Per la stessa identica ragione (ossia perché trattasi di rapporto fiduciario in ordine al quale vi è libera designazione dell’autorità elettiva), non è possibile ritenere illegittima la mancata scelta del ricorrente per il ruolo di segretario dei tre comuni convenuti che fu conferito a Y.

Ne consegue l’inesistenza del diritto del ricorrente al risarcimento del danno al riguardo.

Ne consegue l’inesistenza del diritto del ricorrente alla “reintegra” presso la segreteria convenzionata dei tre comuni, che peraltro nemmeno più esiste.

In punto di spese di lite, le stesse seguono la soccombenza (nei singoli rapporti processuali nati dalle poliedriche domande del ricorrente).

Le spese di C.T.U. vanno definitivamente poste a carico dei due comuni soccombenti.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:

1) accertata l’illegittima revoca del ricorrente dall’incarico di segretario comunale dei COMUNI DI RIOLO TERME e CASOLA VALSENIO, condanna gli stessi, in solido tra loro, al risarcimento del danno, quantificato in E 100.059,96 liquidati all’attualità; seguono gli interessi legali dalla data odierna al saldo effettivo;

2) respinge ogni altra domanda;

3) condanna i COMUNI DI RIOLO TERME e di CASOLA VALSENIO a rimborsare al ricorrente le spese di lite, che si liquidano in E 259,00 per spese ed E 10.000,00 per compensi, oltre i.v.a., c.p.a. e 15,00% per rimborso spese generali;

4) condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore del COMUNE DI BRISIGHELLA, spese che liquida in E 5.000,00 per compensi, oltre i.v.a., c.p.a. e 15,00 % per rimborso spese generali (ove dovuti);

5) condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore del MINISTERO DELL’INTERNO spese che liquida in E 5.000,00 per compensi, oltre i.v.a., c.p.a. e 15,00% per rimborso spese generali (ove dovuti);

6) pone le spese di C.T.U. definitivamente a carico dei due comuni soccombenti di RIOLO TERME e di CASOLA VALSENIO.