TRIBUNALE DI ROMA – Ordinanza 06 febbraio 2020, n. 68 – Questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92, nella parte in cui impone all’INPS, senza possibilità di alcuna valutazione connessa alle concrete situazioni personali ed economiche del condannato in regime di detenzione domiciliare, la revoca dell’assegno sociale

Previdenza e assistenza – Revoca di prestazioni assistenziali e previdenziali – Soggetti condannati per i reati di cui agli artt. 270-bis, 280, 289-bis, 416-bis, 416-ter e 422 cod. pen., nonché per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto art. 416-bis ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo – Applicazione a soggetti già condannati con sentenza passata in giudicato – L. 28 giugno 2012, n. 92, art. 2, comma 61

Con ricorso depositato il 29 marzo 2019, M. F., rappresentato dal proprio tutore G.A., premesso di essere titolare di assegno sociale, ha esposto che l’INPS, con nota del 4 agosto 2017, ha comunicato la revoca del trattamento assistenziale a decorrere dal 1° marzo 2017, ai sensi dell’art. 2, commi 58-63, della legge n. 92/2012, avendo egli riportato condanne per i reati di cui citato art. 2, comma 58;

che con successiva nota del 28 giugno 2018, è stato invitato a restituire la somma di € 3.191,65 in quanto indebitamente corrisposta nel periodo marzo-luglio 2017; e che il ricorso proposto in via amministrativa non ha avuto alcun riscontro.

Il ricorrente ha dedotto in primo luogo che la sanzione della revoca della pensione ha natura accessoria alla condanna inflitta in sede penale; che, pertanto, avendo egli riportato condanne passate in giudicato prima della entrata in vigore della legge n. 92/2012, l’applicazione della sanzione appare contraria al principio costituzionale di irretroattività della pena.

Evidenziato che a suo beneficio è stata applicata la circostanza attenuante di cui all’art. 8 del decreto-legge n. 152/1991, convertito in legge n. 203/1991, in quanto collaboratore di giustizia, ha poi sostenuto che, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata ed in ossequio al principio di uguaglianza sostanziale, non può applicarsi la sanzione accessoria della revoca della pensione a colui che, già appartenente ad associazione mafiosa, abbia rescisso ogni vincolo indebolendo, con le sue dichiarazioni, l’associazione.

In ultimo, premesso che egli sta scontando la pena in regime di detenzione domiciliare, ha sostenuto che, persistendo i presupposti intrinseci per la corresponsione del beneficio (è inabile al lavoro e privo di mezzi di sussistenza), ha diritto al mantenimento ed all’assistenza sociale ai sensi dell’art. 38 Cost., nonostante abbia riportato condanna per uno dei reati previsti dall’art. 2, comma 58, legge n. 92/2012.

Il ricorrente ha quindi chiesto che l’INPS sia condannato a ripristinare il trattamento pensionistico/assistenziale AS n. 04235880 a far data dal 1° marzo 2017 ed alla corresponsione delle mensilità sospese e non erogate dalla medesima data, oltre accessori di legge.

L’I.N.P.S., costituitosi il 19 maggio 2019, ha contestato la fondatezza della domanda deducendo che la sentenza che irroga la sanzione principale costituisce il fatto storico cui l’ordinamento riconnette la previsione della revoca ex nunc della prestazione per cui si tratta di una misura che incide su un rapporto di natura civilistica e non già penale, giustificata dal fatto che i soggetti interessati sono stati riconosciuti responsabili di reati di particolare allarme sociale; che, conseguentemente, non si ravvisa violazione del principio di irretroattività della legge penale; e che la revoca è stata disposta del tutto legittimamente in ossequio a disposizioni di legge.

1. – A far data dal marzo 2017 l’INPS ha interrotto l’erogazione dell’assegno sociale percepito fino a quel momento dal ricorrente, richiamando, a sostegno di tale provvedimento, quanto disposto dall’art. 2, commi 58/63, della legge n. 92/2012, che prevede quanto segue:

«58. Con la sentenza di condanna per i reati di cui agli articoli 270-bis, 280, 289-bis, 416-bis, 416-ter e 422 del codice penale, nonché per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto art. 416-bis ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo, il giudice dispone la sanzione accessoria della revoca delle seguenti prestazioni, comunque denominate in base alla legislazione vigente, di cui il condannato sia eventualmente titolare: indennità di disoccupazione, assegno sociale, pensione sociale e pensione per gli invalidi civili. Con la medesima sentenza il giudice dispone anche la revoca dei trattamenti previdenziali a carico degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza, ovvero di forme sostitutive, esclusive ed esonerative delle stesse, erogati al condannato, nel caso in cui accerti, o sia stato già accertato con sentenza in altro procedimento giurisdizionale, che questi abbiano origine, in tutto o in parte, da un rapporto di lavoro fittizio a copertura di attività illecite connesse a taluno dei reati di cui al primo periodo.

59. I condannati ai quali sia stata applicata la sanzione accessoria di cui al comma 58, primo periodo, possono beneficiare, una volta che la pena sia stata completamente eseguita e previa presentazione di apposita domanda, delle prestazioni previste dalla normativa vigente in materia, nel caso in cui ne ricorrano i presupposti.

60. I provvedimenti adottati ai sensi del comma 58 sono comunicati, entro quindici giorni dalla data di adozione dei medesimi, all’ente titolare dei rapporti previdenziali e assistenziali facenti capo al soggetto condannato, ai fini della loro immediata esecuzione.

61. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della giustizia, d’intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, trasmette agli enti titolari dei relativi rapporti l’elenco dei soggetti già condannati con sentenza passata in giudicato per i reati di cui al comma 58, ai fini della revoca, con effetto non retroattivo, delle prestazioni di cui al medesimo comma 58, primo periodo.

62. Quando esercita l’azione penale, il pubblico ministero, qualora nel corso delle indagini abbia acquisito elementi utili per ritenere irregolarmente percepita una prestazione di natura assistenziale o previdenziale, informa l’amministrazione competente per i conseguenti accertamenti e provvedimenti.

63. Le risorse derivanti dai provvedimenti di revoca di cui ai commi da 58 a 62 sono versate annualmente dagli enti interessati all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate ai capitoli di spesa corrispondenti al Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura, di cui all’art. 2, comma 6-sexies, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, e agli interventi in favore delle vittime del terroristno e della criminalità organizzata, di cui alla legge 3 agosto 2004, n. 206».

2. Il ricorrente nega la legittimità della revoca del trattamento pensionistico sotto diversi profili.

In primo luogo, contesta la legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 58/63, della legge n. 92/2012 nella parte in cui prevede che la sanzione accessoria della revoca delle prestazioni assistenziali erogate sia applicabile anche nei confronti di soggetti condannati per fatti commessi in epoca antecedente alla sua entrata in vigore, in quanto contrastante con il principio di irretroattività della legge penale sancito dall’art. 25 della Costituzione.

Ancora, evidenzia che, in base ad una lettura costituzionalmente orientata della disposizione in questione ed in ossequio al principio di uguaglianza sostanziale, la sanzione accessoria della revoca della pensione non dovrebbe essere applicata a chi, come il ricorrente medesimo, ha beneficiato della circostanza attenuante di cui all’art. 8 decreto-legge n. 152/1991, prevista per i collaboratori di giustizia.

In ultimo, premesso che egli sta scontando la pena in regime di detenzione domiciliare, rileva un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale della suddetta normativa, assumendo che, nel caso in cui la sanzione accessoria della revoca delle prestazioni assistenziali si ritenga applicabile anche ai soggetti non detenuti, si violerebbe l’art. 38 della Costituzione nella parte in cui prevede che «ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale».

3. Quanto al primo profilo, la questione di legittimità costituzionale della norma richiamata appare manifestamente infondata.

La stessa potrebbe porsi solo laddove si ritenesse di attribuire alla revoca dei trattamenti previdenziali ed assistenziali in essa prevista natura di sanzione penale, in quanto il divieto di irretroattività di cui all’art. 25 Cost. ha per oggetto le sole sanzioni che, al di là del nomen iuris utilizzato dal Legislatore e facendo applicazione dei cosiddetti criteri Engel (v. Corte di giustizia 20 marzo 2018, C-524/15, Menci, secondo cui, nel valutare la «natura penale di procedimenti -e di sanzioni […] sono rilevanti tre criteri. Il primo consiste nella qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, il secondo nella natura dell’illecito e il terzo nel grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere»), hanno natura sostanzialmente penalistica.

Ebbene, per le sue caratteristiche e modalità di applicazione, si deve escludere che la revoca di cui all’art. 2, commi 58/63, della legge n. 92/2012 abbia natura di sanzione penale.

Più nello specifico, la suddetta norma prevede che, per le condanne ormai definitive alla data dell’introduzione delle nuove disposizioni, la revoca della prestazione assistenziale, senza efficacia per i ratei già maturati, è disposta direttamente dall’Ente erogatore dietro trasmissione dei relativi elenchi da parte del Ministero della giustizia.

In altri termini, la misura in questione opera direttamente in via amministrativa senza l’intermediazione del provvedimento giurisdizionale penale che ne funge solo da presupposto storico.

Ne deriva che la fattispecie in esame è qualificabile come un mero effetto extra-penale della condanna e non come una pena accessoria, sicché la norma non presenta profili di incompatibilità con il divieto di irretroattività sfavorevole di cui all’art. 25 Cost.

A tali conclusioni, in sostanza, è giunta la Corte di cassazione con sentenza della I Sezione penale del 7 dicembre 2018, n. 11581, nella cui parte motiva si leggono le seguenti persuasive considerazioni:

«La novella legislativa istituisce, in tal modo, uno speciale statuto di “indegnità”, connesso alla commissione dei predetti reati, cui ricollega effetti sanzionatori direttamente incidenti sui trattamenti di assistenza sociale. Alla sua ratio non è estraneo il rilievo criminologico che ai medesimi reati faccia da sfondo l’accumulazione, o comunque il possesso, di capitali illeciti, con quei trattamenti incompatibili; mentre il reimpiego di tali capitali in attività economiche, dirette a schermarli, è alla base dell’estensione della misura sanzionatoria ai trattamenti propriamente previdenziali, che si accertino in connessione generati.

3. Tali articolate previsioni pongono senza dubbio, a regime, interrogativi ermeneutici, che riguardano la riconducibilità della sanzione in discorso al genus delle pene accessorie, la correlata possibilità di riferire ad essa (eventualmente anche in rapporto agli effetti extra-penali che ne sostanziano il contenuto) la cognizione del giudice dell’esecuzione, la stessa legittimità costituzionale (con particolare riferimento all’art. 38 Cost.) della sottostante disciplina afflittiva.

Poiché, tuttavia, le previsioni anzidette si applicano rispetto ai processi di cognizione, relativi ai reati ricompresi nel catalogo di cui alla legge n. 92 del 2012, art. 2, comma 58, che siano pendenti alla data di entrata in vigore della novella legislativa, o rispetto a quelli successivamente instaurati, le questioni sopra individuate – che, in parte, agitano anche l’odierno ricorso – appaiono ininfluenti nell’odierno procedimento di esecuzione, instaurato a fronte di condanne che, alla predetta data, risultavano già irrevocabili.

4. In relazione a tale ultima fattispecie la novella legislativa prevede, invero, un regime transitorio, delineato dal citato art. 2, comma 61.

Per le condanne ormai definitive alla data dell’introduzione delle nuove disposizioni, la revoca, senza efficacia per i ratei già maturati, della prestazione assistenziale è disposta direttamente dall’Ente erogatore, dietro trasmissione dei relativi elenchi da parte del Ministero della giustizia.

In questo caso la misura di rigore opera direttamente in via amministrativa, senza l’intermediazione del provvedimento giurisdizionale penale, che ne funge solo da presupposto storico.

Si è in presenza di un mero effetto extra penale della condanna, e non di una pena (o di una sanzione) accessoria, similmente a quanto accade allorché dalla pronuncia di sentenze irrevocabili per determinati reati automaticamente derivino, indipendentemente dall’adozione delle predette statuizioni accessorie, incapacità speciali o altre conseguenze sfavorevoli in tema di stato della persona (si veda, esemplificativamente, l’ipotesi di condanna pronunciata per reati elettorali nei confronti di un candidato, la quale in sé comporta, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, art. 113, commi e 2, e indipendentemente dalla pena accessoria interdittiva, la temporanea privazione dall’elettorato attivo e passivo: Sez. 1, n. 31499 del 4 giugno 2013, Diodato, Rv. 256794-01).

La cessazione della prestazione assistenziale qui non costituisce (come non lo costituisce la perdita dei diritti elettorali nell’ipotesi testè prospettata: Sez. 1, n. 52522 del 16 gennaio 2018, P., Rv. 274112-01) un aspetto del trattamento sanzionatorio del reato – se così fosse, si assisterebbe all’applicazione retroattiva, malam partem, di una disposizione penale, vietata dall’art. 25 Cost., comma 2, – bensì consegue al sopravvenuto difetto di un requisito soggettivo per il mantenimento dell’attribuzione patrimoniale di durata.

5. Se dunque non vi è, come nella specie, irrogazione di alcuna pena (o sanzione) accessoria, non vi è neppure – in radice – materia per l’esercizio della giurisdizione esecutiva penale, nemmeno nella sua accezione più lata.

Il condannato non resta peraltro privo di tutela giurisdizionale – e neppure sotto questo profilo potrebbe giustificarsi, de residuo, l’intervento del giudice dell’esecuzione (cfr., a contrario, Sez. 1, n. 1610 del 2 dicembre 2014, dep. 2015, Berlusconi, Rv. 261999-01; Sez. 1, n. 8464 del 27 gennaio 2009, Lunadei, Rv. 243450-01; Sez. 1, n. 5455 del 30 settembre 1997, Sansalone, Rv. 209173-01) essendogli sempre consentito di adire il giudice ordinariamente competente a conoscere del rapporto sostanziale in contestazione, che nella specie è il giudice del lavoro, cui spetta (art. 442 codice di procedura civile e ss.) la cognizione delle controversie in tema di previdenza e assistenza obbligatorie. Davanti a tale giudice M. potrà sollevare eventuali eccezioni di legittimità costituzionale, anche con riferimento al parametro di cui all’art. 38 Cost., ovvero fare questione dell’eventuale violazione della legge n. 92 del 2012, art. 2, comma 59, sotto il profilo dell’intervenuta espiazione della pena in concreto ostativa».

4. Quanto alla necessità di procedere ad una lettura dell’art. 2, commi 58/63, della legge n. 92/2012 compatibile con il principio di uguaglianza sostanziale, essa non può comportare automaticamente la esclusione della applicazione della misura ai collaboratori di giustizia, in assenza di qualsiasi indicazione in tal senso da parte della disciplina in questione.

D’altra parte, l’esigenza di incentivare la collaborazione con la giustizia da parte di soggetti coinvolti nelle organizzazioni criminali di stampo mafioso è già soddisfatta, oltre che dalla previsione di una specifica circostanza attenuante (dapprima l’art. 8 decreto-legge n. 152/1991 e, attualmente, l’art. 416-bis l c.p.), da una serie di benefici espressamente contemplati dal legislatore, sicché, al di fuori di queste ipotesi e nei casi in cui la legge non operi una differenziazione espressa, da un lato il giudice non potrebbe applicare ai collaboratori di giustizia un trattamento differenziato rispetto ai soggetti che, condannati per gli stessi reati, non abbiano collaborato con la giustizia e, dall’altro, appartiene alla ampia discrezionalità del legislatore individuare i limiti delle misure premiali da riservare a coloro che aiutano concretamente le autorità nella raccolta di elementi decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l’individuazione o la cattura degli autori dei reati.

Si osserva, inoltre, che il legislatore ha espressamente preso in considerazione l’eventuale esigenza che il collaboratore necessiti di assistenza anche di carattere economico, per cui i suoi bisogni primari di vita ben possono essere garantiti proprio dalle misure che le autorità preposte possono adottare.

Infatti, l’art. 9 del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito in legge n. 82/1991 – sostituito dall’art. 2 della legge 13 febbraio 2001, n. 45 – stabilisce, al comma 1, che ai collaboratori di giustizia possono essere applicate speciali misure di protezione idonee ad assicurarne l’incolumità provvedendosi, ove necessario, anche alla loro assistenza; e, al comma 4, che, ove tali misure non risultino adeguate, può essere definito uno speciale programma di protezione i cui contenuti sono indicati nell’art. 13, comma 5, dello stesso decreto-legge n. 8/1991, il quale, deliberato da apposito organo amministrativo, può comprendere anche misure di assistenza personale ed economica. Tali misure, nel caso in cui la persona interessata non possa provvedere con i propri mezzi, comprendono la sistemazione alloggiati-va e le spese per i trasferimenti, le spese per esigenze sanitarie quando non sia possibile avvalersi delle strutture pubbliche ordinarie, l’assistenza legale e l’assegno di mantenimento nel caso di impossibilità di svolgere attività lavorativa, di importo non superiore a cinque volte l’assegno sociale di cui all’art. 3, commi 6 e 7, della legge 8 agosto 1995, n. 335, con possibili integrazioni solo quando ricorrano particolari circostanze influenti sulle esigenze di mantenimento in stretta connessione con quelle di tutela del soggetto sottoposto al programma di protezione.

Il legislatore si è cioè fatto carico delle esigenze di vita del collaboratore che, ove non disponga di mezzi propri, deve poter fruire di un opportuno sussidio che va anche oltre il limite ininimo di sussistenza individuato ex lege nella misura dell’assegno sociale.

Nella specie, però, come da informativa giunta dal Dipartimento della pubblica sicurezza (nota del 22 novembre 2019), il F. risulta essere solo un ex collaboratore di giustizia il quale ha fruito di programma speciale di protezione dal 9 marzo 1994 al 9 febbraio 2005.

Attualmente quindi egli non può accedere al trattamento «assistenziale» che il legislatore ha previsto in favore di coloro che sono sottoposti a misure di protezione, essendo ormai cessate le dette esigenze.

Il ricorrente, inoltre, dal 18 ottobre 2012 (come risulta dal certificato del casellario giudiziale prodotto sub doc. 5), si trova in regime di detenzione domiciliare ai sensi dell’art. 47-ter dell’ordinamento penitenziario e, pertanto, non può fruire dei servizi di alloggio e vitto dell’istituto penitenziario (salvo obbligo di rimborso, nei limiti di legge, delle spese di mantenimento ai sensi dell’art. 2 dell’ordinamento),

La disposizione dell’art. 2, comma 61, legge n. 92/2012, che impone agli enti titolari dei relativi rapporti la revoca delle prestazioni di cui al precedente comma 58, impedisce al ricorrente di continuare a fruire del beneficio assistenziale erogatogli in ragione dell’età avanzata e della mancanza di redditi.

La questione di legittimità costituzionale prospettata, con riferimento all’art. 38, 1° comma, Cost. – cui possono aggiungersi gli articoli 2 e 3 Cost. – appare rilevante in quanto dalla fondatezza o meno della stessa dipende interamente l’esito del giudizio.

Appare inoltre non manifestamente infondata.

E’ vero che – come osservato dal giudice di legittimità – il legislatore ha istituito uno speciale statuto di «indegnità», connesso alla commissione di reati di particolare gravità, tali da giustificare, durante l’esecuzione della pena, il venir meno di trattamenti assistenziali che trovano loro fondamento nel generale dovere di solidarietà dell’intera collettività nei confronti dei soggetti svantaggiati (cfr. art. 1, legge n. 328/2000: «La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione»).

Ed è altresì vero che la ratio della norma si rinviene anche nella considerazione che ai reati ostativi alla fruizione dei benefici fa da sfondo l’accumulazione, o comunque il possesso, di capitali illeciti, con quei benefici incompatibili.

Tuttavia, se la revoca dei benefici per coloro che scontano la pena in istituto non comporta il rischio di non poter neppure disporre dei mezzi minimi per alimentarsi e per avere un ricovero (date le garanzie apprestate dall’ordinamento penitenziario), la medesima misura comporta invece – senza che emerga ragione di un trattamento deteriore – per coloro che si trovano in regime di detenzione domiciliare, il concreto rischio di non poter disporre, a causa della condizione di età e della connessa incapacità – presunta ex lege – di svolgere qualsiasi proficuo lavoro, di alcun mezzo di sussistenza con oggettivo pregiudizio per diritti inviolabili quali quello alla alimentazione e, in definitiva, alla vita, diritti che sono insuscettibili di patire deroghe o compressioni, non potendo lo statuto di «indegnità» giungere fino a porre in pericolo la sopravvivenza del condannato e non potendo la collettività tollerare che al proprio interno vi siano (in forza di legge e non già per mere contingenze di fatto) persone che debbano restare prive del minimo vitale.

Appare perciò non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92, nella parte in cui impone all’INPS, senza possibilità di alcuna valutazione connessa alle concrete situazioni personali ed economiche del condannato in regime di detenzione domiciliare, la revoca dell’assegno sociale, per contrasto con le disposizioni di cui agli articoli 2, 3 e 38, 1° comma, Cost.

P.Q.M.

Visti gli articoli 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87:

1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92, nella parte in cui impone all’INPS, senza possibilità di alcuna valutazione connessa alle concrete situazioni personali ed economiche del condannato in regime di detenzione domiciliare, la revoca dell’assegno sociale, per contrasto con le disposizioni di cui agli articoli 2, 3 e 38, 1° comma, Costituzione;

2) sospende il presente procedimento;

3) ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza, che viene letta in udienza, sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;

4) dispone l’immediata trasmissione degli atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.