CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 23 giungo 2017, n. 147 – Illegittimità costituzionale dell’art. 12, co. 12-septies, del DL 31 maggio 2010, n. 78

Previdenza – Illegittimità costituzionale dell’art. 12, co. 12-septies, del DL 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n. 122 – Previsione, a decorrere dal 1° luglio 2010, che alle ricongiunzioni di cui all’art. 1, primo comma, della legge 7 febbraio 1979, n. 29 (ricongiunzione gratuita) si applicano le disposizioni di cui all’art. 2, commi terzo, quarto e quinto, della stessa legge (casi di ricongiunzione onerosa).

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata l’8 agosto 2014 e iscritta al n. 336 del registro ordinanze 2015, il Tribunale ordinario di Monza, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 12-septies, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.

1.1.- Il giudizio principale trae origine dalla domanda presentata da B. L., dipendente del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca dall’11 settembre 2000 al 31 agosto 2010 e «titolare di posizione INPS per il periodo 1964-2008».

Durante l’istruttoria sulla domanda di pensione di vecchiaia, la parte ricorrente nel giudizio principale, confidando nella vigenza di un regime di ricongiunzione gratuita, ha chiesto all’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), il 30 luglio 2010, la ricongiunzione gratuita della contribuzione versata all’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP).

L’INPS, il 5 settembre 2010, nell’accogliere la domanda di ricongiunzione, ha chiesto il versamento dell’importo di 84.498,45 euro, in applicazione dell’art. 12, comma 12-septies, del d.l. n. 78 del 2010, che, già a decorrere dal 1° luglio 2010, ha tramutato il regime di ricongiunzione in oneroso.

La parte ricorrente ha chiesto di accertare il diritto alla ricongiunzione gratuita, eccependo l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 12-septies, del d.l. n. 78 del 2010, che sancisce, con efficacia retroattiva, l’onerosità della ricongiunzione.

1.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che dalla soluzione del dubbio di legittimità costituzionale «dipende il diritto alla ricongiunzione gratuita rivendicato» dalla ricorrente.

Pertanto, la questione di legittimità costituzionale sarebbe «assolutamente determinante ai fini della decisione del procedimento».

1.3.- Per quel che attiene alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente assume che la disciplina censurata, introdotta con la legge di conversione del 30 luglio 2010, ma efficace fin dal 1° luglio 2010, contrasti con l’art. 3 Cost., per violazione del principio di eguaglianza e del principio di ragionevolezza.

La norma, in particolare, determinerebbe un’arbitraria disparità di trattamento tra chi, per circostanze accidentali, abbia presentato la domanda di ricongiunzione prima o dopo il 1° luglio 2010, poiché accorderebbe soltanto alla prima categoria di soggetti il beneficio della ricongiunzione gratuita.

Nel caso di specie, la parte ricorrente avrebbe presentato la domanda di ricongiunzione proprio il 30 luglio 2010, data di pubblicazione della legge di conversione che ha introdotto la norma censurata.

Quanto al contrasto con il canone di ragionevolezza, il giudice rimettente argomenta che la norma in esame, nel fare retroagire al 1° luglio 2010 l’introduzione della nuova disciplina di ricongiunzione onerosa, non troverebbe un’adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare princìpi, diritti o beni di rilievo costituzionale e lederebbe il legittimo affidamento dei consociati.

Difatti, la parte ricorrente, il 30 luglio 2010, avrebbe presentato una domanda di ricongiunzione, contando sul regime di ricongiunzione gratuita allora vigente, per poi vedersi imposto, con efficacia retroattiva, un onere eccessivo (84.498,45 euro).

Il giudice rimettente prospetta, inoltre, la violazione dell’art. 38, secondo comma, Cost.: il diritto alla pensione, che si deve determinare sulla base di tutta l’attività lavorativa svolta e della ricongiunzione dei versamenti effettuati ad enti previdenziali diversi, «non può essere sacrificato se non in forza di provvedimenti che tutelino pari o superiori diritti e che siano proporzionali, necessari ed equilibrati». Il giudice a quo esclude che i requisiti da ultimo menzionati ricorrano nel caso di specie.

2.- Con memoria del 29 gennaio 2016, si è costituito l’INPS e ha chiesto di dichiarare irrilevante, inammissibile o comunque infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Monza.

L’INPS ha osservato, in primo luogo, che la ricorrente non ha ottemperato all’onere di pagare le somme necessarie per la ricongiunzione e che tale omissione implica rinuncia alla domanda proposta. Tale rinuncia determinerebbe l’irrilevanza della questione di legittimità costituzionale: un’eventuale pronuncia di accoglimento «non potrà produrre effetto di sorta sulla questione sottoposta al vaglio giudiziario».

Nel merito, i dubbi di legittimità costituzionale non sarebbero fondati: «il legislatore ha legittimamente ponderato gli interessi di una categoria di lavoratori, i lavoratori subordinati pubblici, con gli interessi di tutti i lavoratori e dei pensionati» e ha tenuto conto delle risorse economiche disponibili, che avrebbero consentito solo fino al momento di entrata in vigore della norma censurata «di esonerare dai costi di ricongiunzione una determinata categoria di lavoratori subordinati».

2.1.- In prossimità dell’udienza, l’INPS ha depositato una memoria illustrativa, ribadendo le conclusioni già formulate.

L’INPS ha precisato che la parte ricorrente ha presentato domanda il 30 luglio 2010, il giorno stesso della pubblicazione della legge contenente la norma censurata: tale concomitanza escluderebbe un affidamento meritevole di tutela.

L’INPS, inoltre, ha posto l’accento sulla ragionevolezza dell’intervento del legislatore, che ha eliminato il privilegio della gratuità della ricongiunzione, concesso ai soli lavoratori dipendenti, privati e pubblici, esclusi dall’applicazione del sistema contributivo, e ha così rimosso un onere economico destinato a gravare sulla collettività, liberando «risorse economiche da destinare ad altri fini sempre in seno al sistema previdenziale».

Il legislatore si sarebbe premurato di valorizzare in ogni caso la contribuzione previdenziale versata presso gestioni diverse: anche da questo angolo visuale, non si ravviserebbe alcun contrasto con i princìpi di eguaglianza e di ragionevolezza.

Peraltro, la parte ricorrente nel giudizio principale avrebbe potuto percorrere altre strade allo scopo di valorizzare la contribuzione accreditata presso gestioni disparate: l’art. 38 Cost. prescriverebbe di attribuire rilievo a tutta la contribuzione versata, ma non imporrebbe la gratuità della ricongiunzione.

3.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di dichiarare inammissibile o comunque infondata la questione di legittimità costituzione sollevata dal Tribunale ordinario di Monza.

Secondo la difesa dello Stato, la questione sarebbe inammissibile, alla luce del carattere discrezionale delle scelte del legislatore in merito alle modalità e ai tempi della ricongiunzione.

Nel merito, la questione non sarebbe comunque fondata.

A tale riguardo, l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia che, prima dell’entrata in vigore della disciplina censurata, la ricongiunzione gratuita operava soltanto per i lavoratori che, dalle gestioni alternative (INPDAP, Fondi speciali ferrovie, volo, elettrici, telefonici), intendevano passare al Fondo pensioni lavoratori dipendenti.

La legge n. 122 del 2010 si prefiggerebbe lo scopo di conseguire gli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, nel rispetto del vincolo posto dall’art. 81 Cost., e di garantire ai diversi lavoratori un trattamento omogeneo: invero, la regola dell’onerosità della ricongiunzione si applicherebbe ai lavoratori provenienti da altre gestioni previdenziali che optano per la ricongiunzione e ai lavoratori che da sempre contribuiscono alla gestione del Fondo pensioni lavoratori dipendenti.

Per tali ragioni, la norma, introdotta dalla legge di conversione, sarebbe esente dai vizi di legittimità costituzionale denunciati dal Tribunale ordinario di Monza.

3.1.- Il 2 gennaio 2017, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato la nota del 24 febbraio 2016 dell’Ufficio del coordinamento legislativo del Ministero dell’economia e delle finanze, con allegata nota del 16 febbraio 2016 del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato in merito agli oneri finanziari di un’eventuale pronuncia di accoglimento della questione in esame.

La nota della Ragioneria generale dello Stato allega, a sua volta, una nota dell’Ufficio legislativo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 3 ottobre 2012, con allegata nota dell’INPS riguardante gli oneri finanziari connessi a un disegno di legge finalizzato ad abrogare integralmente l’art. 12, commi da 12-septies a 12-undecies, del d.l. n. 78 del 2010.

3.2.- Nell’approssimarsi dell’udienza, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria illustrativa e ha confermato le conclusioni già rassegnate in punto di inammissibilità e di infondatezza della questione di legittimità costituzionale.

Ha ribadito che l’imposizione di un onere di ricongiunzione risponde principalmente a «criteri di equità» tra le diverse categorie, assicura «coerenza e razionalità al sistema» ed elimina difformità di trattamento tra i diversi lavoratori, sprovviste di ogni razionale giustificazione.

A dire dell’Avvocatura generale dello Stato, la gravità della situazione dei conti pubblici avrebbe imposto «un immediato e decisivo intervento riformatore in materia pensionistica, proprio al fine di contenere, con immediatezza e urgenza, la spesa previdenziale»: la regola dell’onerosità della ricongiunzione scongiurerebbe il rischio di effetti finanziari di impatto considerevole, valutati nel documento della Ragioneria generale dello Stato del 16 febbraio 2016.

Peraltro, per i lavoratori che hanno versato contributi in casse, gestioni o fondi pensionistici diversi e che non intendono sobbarcarsi agli oneri della ricongiunzione, l’ordinamento appresterebbe lo strumento della totalizzazione.

4.- All’udienza le parti hanno ribadito le conclusioni formulate nelle memorie difensive.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Monza, in funzione di giudice del lavoro, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 12-septies, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.

La norma censurata, aggiunta in sede di conversione del d.l. n. 78 del 2010, statuisce, con decorrenza retroattiva dal 1° luglio 2010, l’onerosità del regime della ricongiunzione verso il regime dell’assicurazione generale obbligatoria dei contributi versati presso gestioni alternative.

Il giudice rimettente assume che la norma censurata, in virtù dell’efficacia retroattiva che la contraddistingue, contrasti con «il canone generale della ragionevolezza delle norme (art. 3 Cost.) ed il principio del legittimo affidamento» e non trovi adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare princìpi, diritti e beni di rilievo costituzionale.

Il giudice a quo argomenta che «la retrodatazione del termine ultimo di vigenza (al 1 luglio 2010) della possibilità di presentare domanda per la ricongiunzione gratuita, si appalesa irrazionale in quanto in alcun modo giustificata e crea una discriminazione fra soggetti che, vigente la stessa disposizione di legge, abbiano del tutto casualmente presentato la domanda prima e dopo tale data».

L’irragionevolezza della disposizione sarebbe ancora più stridente in considerazione della gravosità dell’onere imposto.

Il giudice rimettente, inoltre, denuncia la violazione dell’art. 38, secondo comma, Cost., che tutela il diritto alla pensione «da determinarsi sulla base di tutta la attività lavorativa svolta»: tale diritto non potrebbe essere sacrificato «se non in forza di provvedimenti che tutelino pari o superiori diritti e che siano proporzionali, necessari ed equilibrati», requisiti che non sarebbe dato ravvisare nel caso di specie.

2.- Le eccezioni di inammissibilità, formulate nella memoria di costituzione dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e nell’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, devono essere disattese.

2.1.- L’INPS ha eccepito l’inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, sul presupposto che il mancato pagamento delle rate definite dal medesimo Istituto valga come rinuncia alla domanda di ricongiunzione: a fronte di una domanda di ricongiunzione oramai inefficace, un’eventuale pronuncia di accoglimento non apporterebbe alcuna utilità alla parte ricorrente nel giudizio a quo.

L’eccezione non è fondata.

La questione di legittimità costituzionale è rilevante, poiché la norma censurata, nell’imporre l’applicazione di un regime oneroso di ricongiunzione, è chiamata a disciplinare la fattispecie controversa ed è l’unico ostacolo che si frappone all’accoglimento della richiesta di ricongiunzione gratuita dei diversi periodi contributivi.

2.2.- L’Avvocatura generale dello Stato prospetta l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, argomentando che l’intervento, richiesto a questa Corte, sconfinerebbe nell’àmbito riservato alla discrezionalità legislativa.

Neppure tale rilievo coglie nel segno.

Nella prospettiva del giudice rimettente, la legalità costituzionale potrebbe essere ripristinata rimuovendo l’efficacia retroattiva sancita in sede di conversione del decreto-legge: il petitum, delimitato in questi termini, è puntuale e univoco e non investe l’alternativa tra molteplici opzioni di politica legislativa, che non spetta a questa Corte sciogliere, in assenza di rime costituzionalmente obbligate.

3.- La questione è fondata.

3.1.- La norma censurata scaturisce dall’emendamento 12.1000, introdotto in sede di conversione allo scopo di «armonizzare e razionalizzare la materia delle ricongiunzioni, prevedendo che alle diverse categorie di lavoratori si applichi una normativa analoga a quella applicata nel regime generale».

Nel rendere onerosa, a decorrere dal 1° luglio 2010, la ricongiunzione nell’assicurazione generale obbligatoria di periodi contributivi maturati in ordinamenti pensionistici esclusivi o sostitutivi, la disciplina sospettata di illegittimità costituzionale si discosta dalla regola generale posta dall’art. 15, comma 5, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), che, per le modifiche apportate al decreto-legge in sede di conversione, statuisce in linea di principio l’entrata in vigore «dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione».

Tale regola, nel caso di specie, trova riscontro nell’art. 1, comma 3, della legge di conversione n. 122 del 2010, che dispone l’entrata in vigore della medesima legge «il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale», risalente al 30 luglio 2010 (supplemento ordinario n. 174 alla Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 176 del 30 luglio 2010).

3.2.- Occorre, in via preliminare, circoscrivere il tema del decidere, devoluto all’esame di questa Corte.

Le censure del giudice rimettente non deducono l’irragionevolezza del nuovo regime oneroso di ricongiunzione. Esse si appuntano soltanto sulla «irragionevolezza della sua retrodatazione», con particolare riguardo alla fattispecie disciplinata dall’art. 12, comma 12-septies, del d.l. n. 78 del 2010, secondo termini omogenei a quelli specificati anche nei successivi commi 12-octies e 12-novies per ipotesi che esulano dall’odierno vaglio di legittimità costituzionale.

Le argomentazioni dell’INPS e dell’Avvocatura generale dello Stato, per contro, muovono dal presupposto che i dubbi di legittimità costituzionale si incentrino sul nuovo regime e, di tale regime, ribadiscono la ragionevolezza e la compatibilità con i precetti costituzionali, senza affrontare gli argomenti addotti dal giudice rimettente in punto di disciplina intertemporale.

Anche la determinazione degli effetti economici di una decisione di accoglimento, approfonditi nella documentazione prodotta dall’Avvocatura generale dello Stato, presuppone che il regime di onerosità della ricongiunzione sia eliminato in radice. Un tale esito, tuttavia, non è quello prefigurato dal giudice a quo, che si limita a censurare l’efficacia retroattiva della nuova disciplina, nel circoscritto arco temporale che dal 1° luglio 2010 si estende fino al 30 luglio 2010.

3.3.- Il giudice a quo, pertanto, non contesta che il legislatore, alla stregua di una valutazione eminentemente discrezionale (sentenza n. 527 del 1987), possa disciplinare la ricongiunzione dei contributi versati presso gestioni differenti, contemperando la sostenibilità del sistema previdenziale nel suo complesso con l’esigenza che il pluralismo delle gestioni previdenziali e la frammentarietà della carriera lavorativa non si risolvano in un pregiudizio per il lavoratore che intenda conseguire la pensione.

La ricongiunzione, che implica il trasferimento, presso la nuova gestione, della «posizione assicurativa già posseduta dal lavoratore presso la gestione di provenienza, nella sua integrale consistenza» (sentenza n. 374 del 1997), si prefigge di valorizzare tutti i periodi assicurativi (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 30 maggio 1989, n. 2616) e di attribuire all’interessato un trattamento più vantaggioso rispetto a quello che potrebbe rivendicare tenendo distinti i rispettivi periodi (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 7 febbraio 1989, n. 740).

Anche di recente, con l’art. 1, commi da 195 a 198, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), il legislatore è intervenuto su tale materia, apprestando nuove garanzie per il cumulo della contribuzione frammentata, in alternativa rispetto agli strumenti già collaudati della ricongiunzione (legge 7 febbraio 1979, n. 29, recante «Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali») e della totalizzazione (decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 42, recante «Disposizioni in materia di totalizzazione dei periodi assicurativi)».

Il nucleo delle censure non attiene alla ragionevolezza dell’assetto tratteggiato dal legislatore, ma al profilo diacronico della disciplina della ricongiunzione, che il legislatore è vincolato a delineare nel rispetto del principio generale di ragionevolezza e della tutela del legittimo affidamento.

3.4.- La norma censurata si rivela disarmonica rispetto ai princìpi enunciati.

Nell’innovare con efficacia retroattiva il regime applicabile alle domande di ricongiunzione già presentate, essa vanifica l’affidamento legittimo che i lavoratori avevano riposto nell’applicazione del regime vigente al tempo della presentazione della domanda, principio che si configura quale «elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto» (sentenze n. 822 del 1988 e n. 349 del 1985).

Il legittimo affidamento, presidiato dall’art. 3 Cost., non preclude le modifiche sfavorevoli dei rapporti giuridici, ma esige che tali modifiche non si traducano in una disciplina irragionevole (sentenza n. 216 del 2015).

Con riguardo alla specifica norma censurata, non si ravvisano ragioni apprezzabili, idonee a giustificare la scelta di sacrificare l’affidamento «nel bilanciamento con altri interessi costituzionali» (sentenza n. 525 del 2000) e di incidere, con effetti retroattivi, su situazioni disciplinate da leggi precedenti.

L’esigenza di armonizzazione e di razionalizzazione, illustrata nel corso del dibattito parlamentare, dà conto delle ragioni sottese alla disciplina, ma non implica la necessità di farne retroagire di un mese l’efficacia, pregiudicando un affidamento che, nel caso di specie, appare meritevole di tutela. Difatti, il lavoratore ha compiuto le sue scelte, volte a tutelare nella maniera più incisiva i diritti previdenziali, sulla scorta di una valutazione che il nuovo quadro normativo ha alterato in maniera repentina e radicale.

3.5.- L’esigenza di garantire la tutela del legittimo affidamento non può che arrestarsi nel momento a partire dal quale le disposizioni della legge 30 luglio 2010, n. 122 (pubblicate nel supplemento ordinario n. 174 alla Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 176 del 30 luglio 2010) sono entrate in vigore.

A partire da tale momento, che l’art. 1, comma 3, della legge n. 122 del 2010 individua nel 31 luglio 2010, il legislatore è abilitato a dettare disposizioni atte a modificare sfavorevolmente la disciplina in vigore. Entro tale termine va limitata la dichiarazione di incostituzionalità della norma censurata (sentenza n. 416 del 1999, punto 6.2. del Considerato in diritto).

4.- Alla luce delle considerazioni svolte, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma, in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di ragionevolezza e della tutela del legittimo affidamento.

4.1.- Restano assorbite le censure, che fanno leva sulla disparità di trattamento tra chi presenta, in periodi accidentalmente diversi, la medesima domanda di ricongiunzione (art. 3 Cost.) e sul contrasto con il principio di adeguatezza della prestazione previdenziale (art. 38 Cost.).

P.Q.M.

Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 12-septies, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nella parte in cui prevede, per il periodo dal 1° luglio 2010 al 30 luglio 2010, che «alle ricongiunzioni di cui all’articolo 1, primo comma, della legge 7 febbraio 1979, n. 29» si applichino «le disposizioni di cui all’articolo 2, commi terzo, quarto e quinto, della medesima legge».