Consiglio di Stato sezione V sentenza n. 2530 depositata il 13 giugno 2016 – Esame del piano economico-finanziario (offerta economica) prima della valutazione dell’offerta tecnica – violazione del divieto di commistione – non sussiste – fattispecie (art. 83, d.lgs. n. 163/2006)

Consiglio di Stato sezione V sentenza n. 2530 depositata il 13 giugno 2016

N. 02530/2016REG.PROV.COLL.

N. 06100/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6100 del 2015, proposto dalla Cooperativa sociale A.N. onlus, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Policari e Leopoldo Fiorentino, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, viale Mazzini, 41;

contro

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall’avvocato Pier Ludovico Patriarca, domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove 21;

nei confronti di

Servizio PSS cooperativa sociale onlus, in proprio e quale mandataria capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese con le mandanti A. società cooperativa onlus e M. onlus, rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo De Vincenti, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Crescenzio 76;
NR società cooperativa sociale onlus, rappresentata e difesa dagli avvocati Ignazio ed Andrea Fiore e Fulvio De Crescienzo, con domicilio eletto presso il loro studio, in Roma, viale Mazzini 73;
Cooperativa sociale onlus AS, rappresentata e difesa dall’avvocato Pietro Adami, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, corso D’Italia, 97;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II n. 6240/2015, resa tra le parti, concernente una procedura di affidamento del servizio di assistenza per l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili per gli anni scolastici 2014/2015 – 2015/2016

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, Servizio PSS cooperativa sociale Onlus e NR società cooperativa sociale onlus;

Vista l’ordinanza della Sezione di integrazione del contraddittorio del 19 gennaio 2015, n. 181;

Visto l’atto costitutivo della Cooperativa sociale onlus AS;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2016 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Angela Ferrara, su delega dell’avvocato Leopoldo Fiorentino, Pier Ludovico Patriarca, Silvio Bozzi su delega dell’avvocato Pietro Adami, e Andrea Fiore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Cooperativa sociale A.N. onlus impugna gli atti della procedura di affidamento in appalto del servizio di assistenza per l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili presenti nelle strutture educative del Municipio IV di Roma Capitale per il periodo dal 1 gennaio 2015 al 31 dicembre 2016, indetta da quest’ultimo con avviso pubblico approvato con determinazione dirigenziale del 16 ottobre 2014, ed aggiudicata all’esito della selezione mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per i lotti per i quali ha partecipato la ricorrente 2 e 3, rispettivamente alle cooperative sociali AS e NR (determinazione del 31 dicembre 2014).

2. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo per il Lazio – sede di Roma ha respinto il ricorso, donde il presente appello, nel quale la cooperativa A.N. ripropone il proprio unico motivo di impugnazione, diretto a censurare l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche nella seduta pubblica precedente all’esame delle offerte tecniche, nonché l’avvio anticipato del servizio, con decorrenza 1° febbraio 2015 (disposto con determinazione n. 28 del 13 gennaio 2015).

3. Si sono costituite in resistenza Roma Capitale e le cooperative sociali NR e Servizio PSS, in raggruppamento temporaneo con le mandanti A. società cooperativa e M. onlus., aggiudicatarie del lotto 1.

4. Con ordinanza del 19 gennaio 2015, n. 181, questa Sezione ha disposto l’integrazione nei confronti della cooperativa sociale AS, già evocata nel giudizio di primo grado, ma non in appello.

5. Quest’ultima si è quindi costituita anche nel presente appello, chiedendone il rigetto.

DIRITTO

1. A fondamento della propria impugnativa la Cooperativa A.N. deduce la violazione del divieto di commistione tra elementi tecnici ed economici delle offerte, costantemente applicato nelle procedure di gare da aggiudicare mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (da ultimo: Sez. IV, 29 febbraio 2016, nn. 824 e 825), e la conseguente lesione dei principi di imparzialità, segretezza e trasparenza (richiamati a pag. 14 dell’appello).

Ciò a causa del fatto – incontroverso – che alla seduta pubblica del 10 dicembre 2014 (verbale n. 2) la commissione giudicatrice ha aperto tutte le buste di cui si compongono i plichi fatti pervenire dalle imprese partecipanti alla procedura di affidamento. Nello specifico, oltre alle buste contenenti la documentazione amministrativa e le offerte tecniche, sono state aperte anche le buste contenenti le offerte economiche. La Arca di Noé sostiene che la commissione di gara ha così potuto prendere cognizione del piano economico-finanziario elaborato da ciascun concorrente ed inserito nelle buste contenenti l’offerta economica.

2. Sennonché il caso oggetto del presente giudizio presenta delle particolarità tali da escludere l’applicabilità del citato divieto.

3. Deve innanzitutto rilevarsi che, in conformità a quanto previsto dall’avviso pubblico (art. 6), quest’ultimo il piano economico-finanziario reca la dettagliata descrizione dei costi di cui si compone l’offerta, oltre alla dimostrazione dell’utilizzo ottimale delle risorse impiegate nel servizio. Ciò ai fini dell’attribuzione del punteggio previsto dall’art. 7 dell’avviso pubblico (massimo di 15 punti di cui 7 punti per «trasparenza, coerenza, completezza e sostenibilità generale rispetto alle attività e prestazioni dell’impianto progettuale», ed 8 punti per l’«efficace ed efficiente impiego delle risorse (ottimizzazione) ».

4. Fondamentale è l’ulteriore precisazione che nell’ambito dell’offerta economica non era richiesto ai concorrenti di formulare un ribasso rispetto alla base d’asta, dal momento che l’amministrazione ha previsto l’impiego del complessivo stanziamento riservato al servizio, suddiviso per ciascun lotto, come indicato all’artt. 5 dell’avviso pubblico.

5. Tanto premesso in fatto, il Collegio ritiene di aderire alle conclusioni cui è giunto il TAR, e cioè che l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche contestualmente a quelle contenenti l’offerta tecnica, non ha determinato alcuna indebita commistione tra le due fasi valutative in cui si snoda la selezione condotta con il criterio previsto dall’art. 83 cod. contratti pubblici, per le particolari caratteristiche dell’elemento di valutazione dell’offerta economica. Come infatti sopra accennato, quest’ultima non consisteva nella formulazione di un prezzo fisso, immediatamente valutabile, e tale da creare una sovrapposizione rispetto all’offerta tecnica. Al pari di quest’ultima, il giudizio richiesto alla commissione sull’offerta economica era invece di carattere discrezionale.

6. L’organo di gara era infatti chiamato a valutare se la struttura dei costi previsti dalla concorrente per la realizzazione del servizio esposta nel piano economico-finanziario fosse in grado di soddisfare i sub-criteri di valutazione sopra citati, e cioè la trasparenza, coerenza, completezza e sostenibilità dell’offerta rispetto alle attività oggetto dell’appalto ed inoltre l’efficace ed efficiente impiego delle risorse. La rispondenza delle offerte a questi parametri, comportanti una sorta di anticipazione della verifica di congruità rispetto ad un valore economico predeterminato dall’amministrazione, non si traduce evidentemente in una valutazione effettuabile sulla base del mero riscontro documentale dei valori esposti nel piano economico-finanziario, ma richiede il necessario approfondimento di questo documento in combinato con l’offerta tecnica, al fine di accertare la coerenza complessiva del progetto proposto e la plausibilità delle relative grandezze finanziarie.

In base a questi rilievi deve quindi escludersi che la visione del piano economico-finanziario prima della fase di valutazione delle offerte tecniche possa avere influenzato i giudizi della commissione sul pregio di queste ultime e, quindi, che possano essere stati lesi i principi di imparzialità e trasparenza invocati dall’odierna appellante.

7. Quest’ultima non può nemmeno dolersi dell’avvio anticipato del servizio, che l’amministrazione ha invece condivisibilmente disposto in coincidenza del periodo contrattualmente previsto ed alla luce dell’esigenza di evitare qualsiasi interruzione, e che, in ogni caso, non ha leso gli interessi della cooperativa A.N., una volta accertato che quest’ultima non vanta nessuna fondata pretesa di aggiudicarsi alcuno dei lotti messi a gara nella procedura di affidamento in contestazione.

8. L’appello deve quindi essere respinto, ma l’indubbia particolarità della questione controversa giustifica la compensazione integrale delle spese del presente grado di giudizio tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra tutte le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Raffaele Prosperi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/06/2016

IL SEGRETARIO