Commissione Tributaria di secondo grado di Bolzano, sezione n. 1, sentenza n. 110 depositata il 31 dicembre 2019 – La deliberazione di giunta comunale di modifica del piano urbanistico non è soggetta all’imposta di registro

La Commissione Tributaria di primo grado con sentenza 14.1.-13.2.2019 n. 22 ha accolto, previo rìunione, i ricorsi dei contribuenti, ritenendo in primo luogo che la tassazione dell’atto in esame era esclusa dall’art. l della tabella allegata al dpr n. 131/1986 dovendosi peraltro escludere la qualificazione dcii’atto per la sua intrinseca natura ed i suoi effetti giuridici a norma dell’art. 20 del Testo Unico dpr 131/1986 alla luce della modifica della citata disposizione con le legge di stabilità 2018 (n.205/2017) art. l comma 87 alla quale è stata attribuita natura di legge interpretativa nella successiva legge di stabilità (legge n 145/2018 art. l comma l 084), ritenendo in secondo luogo che riveste funzione interpretativa anche la disposizione del comma 88 dell’art. l della legge n. 205/2017 che estende l’agevolazione prevista dagli Artt. 20 legge n. 10/1977 e 32 dpr 601/1973 a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi o convenzioni, e ritenendo infme che la procedura prevista dell’art. 36 bis della legge urbanistica provinciale n.13/1997 appare perfettamente assimilabile alla convenzione urbanistica prevista dal successivo art.40 bis in ordine alla quale per giurisprudenza costante dei giudici tributari di Bolzano viene escluso il trasferimento del diritto reale.

Contro tale decisione insorge l’Agenzia delle Entrate con articolato atto di appello confutando le motivazioni della sentenza impugnata e chiedendone la riforma.

Si sono costituiti nel presente giudizio di secondo grado i contribuenti, esclusa A.H., chiedendo il rigetto dell’appello.

In vista dell’udienza dì discussione l’appellante Agenzia ha depositato memoria illustrativa rilevando che la Corte di cassazione che sollevato questione di costituzionalità della modificazione dell’art. 20 del Testo Unico sull’imposta di registro richiamato dalla decisione impugnata chiedendo lo spostamento della trattazione del procedimento in attesa della decisione della Corte costituzionale, richiesta opposta dai contribuenti con memoria di replica alla pubblica udienza del 20.12.2019 le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive posizioni insistendo sulle loro domande.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L’Agenzia delle Entrate ritiene che la deliberazione della Giunta Comunale di Silandro debba essere sottoposta all’imposta di Registro quale atto costitutivo di diritti edificatori che sconta 1’imposta di registro del 9% ai sensi dell’art. l della tariffa parte prima annessa al testo unico, oltre imposta ipotecaria.

I commi 2 e 3 dell’art. 36 bis della legge urbanistica provinciale dispongono:

(2) Zone di completamento esistenti possono essere ampliate in deroga al comma l tramite inclusione di aree contigue non o parzialmente edificate a condizione che il proprietario dei terreni si assuma, in sostituzione della cessione a favore dell’edilizia abitativa agevolata di cui all’articolo 37, comma 1, una prestazione a favore del comune dell’ammontare pari al 30 per cento del valore stimato per terreni edificabili, anche in forma di aree sostitutive per il valore corrispondente.

(3) La cubatura sulle aree di cui al comma 2 è riservata alla costruzione di alloggi convenzionati ai sensi dell’articolo 79. La previsione delle aree nel piano urbanistico comunale è subordinata ad un previo atto unilaterale d’obbligo di cui all’articolo 79, che deve garantire l’obbligo di convenzionamento, anche se l ‘intera cubatura ammissibile non viene realizzata contestualmente.

In applicazione di tale disposizione la Giunta comunale di Silandro ha deliberato di avviare una modifica del piano urbanistico comunale volta all’ampliamento di zona di completamento.

Ciò posto, le censure mosse dall’appellante alla sentenza impugnata appaiono infondate.

In primo luogo appare senz’altro corretta la qualificazione dell’atto in questione quale atto di una pubblica amministrazione territoriale diverso da quelli relativi alla gestione del suo patrimonio, escluso dall’applicazione dell’imposta di registro per espressa disposizione dell’art. 1 della tabella allegata dal TUR.

E ciò non soltanto alla stregua della nuova formulazione dell’art. 20 del TUR, ora all’esame della Corte Costituzionale, ma anche ove si considera la sua intrinseca natura ai sensi del tenore vigente al momento dell’atto:

Come già in altre occasioni deciso, nel caso di variazione dello strumento urbanistico non ricorre alcun trasferimento né di proprietà né di diritti reali immobiliari di godimento. Il cambio di regime urbanistico di un fondo non comporta né trasferimento né costituzione di diritto reale. Né ricorre trasferimento di cubatura o di “diritto edificatorio” come preteso dall’amministrazione, in quanto il fondo era e rimaneva di proprietà del privato e non vi era alcuna variazione soggettiva nella titolarità del diritto di realizzare una data cubatura.

La tesi dell’amministrazione pare errata anche per contrasto con il concetto stesso di proprietà come previsto dall’ordinamento giuridico. Il diritto di proprietà (immobiliare) sì esplica mediante le facoltà che gli sono proprie, tra cui quella di costruire: il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà e alle altre situazioni che comprendono la legittimazione a costruire anche se di esso sono stati tuttavia compressi e limitati portata e contenuto, nel senso che l’avente diritto può solo costruire entro limiti, anche temporali, stabiliti dagli strumenti urbanistici.

Ne consegue che la concessione a edificare non è attributiva di diritti nuovi ma presuppone facoltà preesistenti, sicché sotto questo profilo non adempie a funzione sostanzialmente diversa da quella dell’antica licenza, avendo lo scopo di accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall’ordinamento per l’esercizio del diritto, nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e tutela la sussistenza.

Quindi, il Comune non è titolare dì uno ius aedificandi, con la facoltà di poterlo assegnare, quasi a libera scelta, a taluni proprietari di terreni. Il Comune è titolare della programmazione urbanistica del territorio comunale. Tale titolarità riguarda le scelte di destinazione urbanistica dei vari terreni situati nel territorio comunale. Però, fatta tale scelta e fissata la densità edilizia territoriale, lo ius aedificandi rientra a titolo originario e non per cessione da parte del Comune a far parte del diritto soggettivo di proprietà.

In effetti, quindi, il Comune rendendo, mediante modifica del piano urbanistico, un terreno edificabile, non crea un diritto reale ovvero lo ìus aedificandi che è già insito nel diritto soggettivo di proprietà ma toglie un divieto di edificazione imposto nell’interesse pubblico per uno sviluppo ordinato dell’utilizzazione urbanistica del territorio comunale, giusta i disposti delle leggi 17 agosto 1942 n.1150 e 7 agosto 1967 n. 765 e successive modifiche ed integrazioni; essi precedono il vigente Testo Unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giungo 2001 n. 380.

Appare senz’altro fondata anche la seconda ragione di accoglimento dei ricorsi dei contribuenti esplicata nella sentenza di primo grado, ovvero che riveste funzione interpretativa, e quindi applicabile anche per il passato, la disposizione del comma 88 dell’art. l della legge n. 205/2017 ehe estende l’agevolazione prevista dagli artt. 20 legge n. 10/1977 e 32 dpr 601/1973 a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi o convenzioni: non sì era mai cristallizzato orientamento contrario per il quale si fosse reso necessario intervento legislativo modificativo. All’evidenza si tratta di norma introdotta con scopo chiarificatore. Ciò risulta confermato anche dalla giurisprudenza della Suprema Corte:   “La pianificazione urbanistica, invero, rappresenta  l’espletamento dì un pubblico potere che non può essere oggetto di cessione nel libero mercato non potendosi pertanto configurare alcun atto traslativo o costitutivo di diritti reali anche edificatori ai sensi  dell’art. 2643, comma 1, n. 2 bis c.c. che costituirebbe il presupposto per l’applicazione dell’art.1 della tariffa- parte prima allegata al d.p.r. n. 131 del 1986.

A suffragare tale interpretazione, che nega la natura negoziale di tale tipologia di convenzione, già desumibile dai principi immanenti al sistema e dalla giurisprudenza della S.C, è da ultimo intervenuto l’art. I, comma 88 della L n. 205 del 2017 (legge di bilancio 2018) con il quale sono stati aggiunti i nuovi commi 2 e 3 all’art. 20 della L n 10 del 1977.

Ed invero, il comma 2 dell’art. 20 ha definitivamente chiarito che il trattamento tributario di cui al comma 1, in riferimento al secondo comma dell’art. 32 del D.P.R. n. 601 del 1973, e quindi l’imposta di registro in misura fissa e l’esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale, sì applica a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi e convenzioni tra privati ed enti pubblici nonché a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi (Il trattamento tributario di cui al primo comma si applica anche a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi o convenzioni tra privati ed enti pubblici, nonché a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi.)” (così le sentenze nn. 31016 e 31019 del 30.11.2018).

Per quanto già più sopra esposta merita conferma anche la terzo punto evidenziato dalla sentenza qui impugnata che le convenzioni urbanistiche non comportano alcun trasferimento o alcuna costituzione di diritto edificatorio come sostenuto dall’appellante. Si riporta un ulteriore brano della delle sentenze della Corte di cassazione sopra indicate e che si condividono: “In tal senso si è orientata anche la giurisprudenza della S.C. secondo cui la convenzione, stipulata tra comune e privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di una concessione o di una licenza edilizia, si obblighi ad un tacere” o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico non costituisce un atto di diritto privato, né ha specifica autonomia e natura di fonte negozia/e del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti, avendo invece connotazione pubblicistica e configurandosi come accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l’autorizzazione edilizia. (Nella specie, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di altro fabbricato ad uso abitativo del privato era condizionato al fatto che si provvedesse ad una cessione gratuita di un altro contesto immobiliare) (Cass. Sez. l, n. 93 I 4/2013). “
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in complessivi euro 5.000,00, oltre spese 15%, iva e Cap.

PQM

La Commissione Tributaria di secondo grado di Bolzano pronunciando sull’appello avverso la sentenza 14.1.-13.2.2019 n. 22/2019 della Commissione Tributaria di primo grado di Bolzano, respinge l’appello;

condanna l’Agenzia appellante a rifondere agli appellanti le spese di giudizio liquidate in euro 5.000,00 complessivamente, oltre spese 15%, Iva e cap.