CORTE di CASSAZIONE – Sentenza n. 17257 depositata il 16 giugno 2023 – Il datore di lavoro pubblico non può attribuire compensi che non siano previsti dalla contrattazione collettiva, neppure se di miglior favore

Lavoro – Svolgimento compiti sindacali – Ore di sostituzione – Orario di lavoro – Rimborsi forfettari – Contrattazione collettiva – Pubblica amministrazione – Imparzialità – Buon andamento – Rigetto

Fatti di causa

1. La Corte d’appello di Bologna rigettava l’impugnazione di P.C.S., rappresentante sindacale della Federazione Medici di Medicina generale (FIMMG), avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva accolto l’opposizione dell’Azienda USL della Romagna al decreto ingiuntivo e, per l’effetto, ritenuto, alla stregua di un’interpretazione letterale dell’art. 21 dell’ACN per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale del 27.5.2009, che il pagamento degli oneri collegati allo svolgimento dei compiti sindacali dovesse essere limitato alle sole ore di sostituzione effettivamente svolte e comunicate dai rappresentanti sindacali all’Azienda.

2. Pur essendo pacifico che l’articolo 21 comma 5 ACN citato fosse stato applicato, per molti anni, mediante liquidazione del complessivo “monte ore” spettante ai rappresentanti sindacali, anche a prescindere dalle sostituzioni e dagli orari ambulatoriali effettuati, la Corte territoriale riteneva che ciò non integrasse un uso aziendale per difetto del carattere della spontaneità e liberalità dell’erogazione, essendo detta prassi dipesa da un’interpretazione errata della clausola contrattuale, il cui significato si era disvelato allorché, in data 1.3.2011, la Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati (SISAC), su richiesta della Regione, aveva reso parere difforme rispetto all’interpretazione all’epoca invalsa, subito recepito dall’AUSL.

3. Precisava, inoltre, che il concorso dell’AUSL negli oneri per lo svolgimento dei compiti sindacali era, nel menzionato articolo 21, «letteralmente e logicamente limitato alle sostituzioni del medico per l’espletamento dei compiti sindacali nell’orario di lavoro, cioè nell’orario di apertura al pubblico del proprio studio».

4. Osservava, sul piano dell’esegesi del testo dell’art. 21, cit., che ove il senso letterale delle espressioni impiegate riveli, in modo chiaro e univoco, la comune volontà degli stipulanti, l’operazione ermeneutica può dirsi utilmente conclusa, senza necessità di fare ricorso ai criteri c.d. sussidiari, tra cui il comportamento complessivo delle parti.

5. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso il medico di base affidato a tre motivi, ai quali l’AUSL ha replicato con tempestivo controricorso.

6. Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.

7. La Procura generale ha rassegnato conclusioni scritte ex art. 23, comma 8 bis, del d.l. n. 137/2020, conv. dalla legge n. 176/2000, ed ha concluso per il rigetto del ricorso.

Ragioni della decisione

1. Con il primo motivo, il ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1340 cod. civ., perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente escluso la sussistenza di un uso aziendale in tema di applicazione dell’art. 21 CCN del 2009.

Assume in particolare che la Corte territoriale, interpretando l’Accordo sindacale nel senso di escludere la spettanza di rimborsi forfettari ai medici di base per l’esercizio dell’attività sindacale, se non nei limiti delle ore di sostituzione effettivamente svolte e comunicate dai rappresentanti sindacali all’Azienda, avrebbe disatteso un uso aziendale vigente per quasi un ventennio di rimborso agli stessi dell’intero monte-ore assegnato, costituente un “fatto-fonte” delle pretese azionate.

2. Il motivo di ricorso è infondato.

2.1 Per costante giurisprudenza di questa Corte, il datore di lavoro pubblico non può attribuire compensi che non siano previsti dalla contrattazione collettiva, neppure se di miglior favore (cfr. Cass. S.U. n. 21744/2009 e, in epoca successiva, Cass. nr. 3826/2016, Cass. nr. 16088/2016, Cass. nr. 25018/2017, nr. 31387/2019, nr. 14672 e nr. 14847/2022).

Non può essere configurato, quindi, un diritto quesito del dipendente a continuare a percepire un trattamento economico erogato dal datore di lavoro pubblico in assenza di titolo giustificativo; la pubblica amministrazione è tenuta, infatti, ad attivarsi per far cessare le attribuzioni indebite, nel rispetto dei principi di imparzialità e di buon andamento, ex articolo 97 Cost.

Ne consegue che ‒ pur a voler dare per assodato che l’AUSL abbia corrisposto in modo forfettario il complessivo monte ore sindacale consapevolmente e volontariamente ‒ tale volontà resterebbe del tutto irrilevante a escludere l’indebito, a differenza di quanto accade nel lavoro privato (si veda per tutte: Cassazione civile sez. lav., 04/05/2021 nr. 11645; 10/03/2021, n.6715 e giurisprudenza ivi citata; Cass. SU nr. 21744/2009).

Non è applicabile, infatti, al rapporto di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche il principio in forza del quale il datore di lavoro può riconoscere, quale trattamento di miglior favore, emolumenti diversi ed ulteriori rispetto a quelli previsti dalla contrattazione collettiva, posto che l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001, riserva, appunto, a quest’ultima l’attribuzione di trattamenti economici, con la conseguenza che l’autonomia contrattuale delle parti deve essere esercitata nei limiti previsti dalla contrattazione nazionale nonché da quella integrativa, a sua volta condizionata dai vincoli posti dalla prima (Cass., Sez. L, nr. 17226/2020).

Non può, dunque, essere configurato un diritto quesito del dipendente a continuare a percepire, anche se sulla base di una (ipotetica) prassi aziendale, un trattamento economico erogato dal datore di lavoro pubblico che non trova titolo nel contratto collettivo.

2.2 Aggiungasi, per completezza, che il motivo implica un sindacato non sulla interpretazione del menzionato art. 21, ma sulla valutazione negativa (operata dal giudice d’appello) circa la sussistenza dell’uso aziendale.

Tale valutazione però è riservata al giudice di merito ed è insindacabile in sede di legittimità se non per violazione di criteri legali di ermeneutica contrattuale e per vizi di motivazione (Cass., sez. lav. 20 maggio 2004, n. 9626; Cass., sez. lav., 19 gennaio 2005, n. 985; Cass., sez. lav., 22 giugno 2006, n. 14471; Cass., sez. lav., 11 luglio 2007, n. 15489).

Ebbene, l’interpretazione fornita dalla Corte territoriale circa la nozione di uso aziendale è conforme a quella fornita costantemente da questa S.C. (ex multis, Cass., sez. lav., 1° agosto 2016, n. 15995), in base al principio di diritto secondo cui l’uso aziendale, quale fonte di un obbligo unilaterale di carattere collettivo che agisce sul piano dei rapporti individuali con la stessa efficacia di un contratto collettivo aziendale, presuppone non già una semplice reiterazione di comportamenti ma uno specifico intento negoziale di regolare anche per il futuro determinati aspetti del rapporto lavorativo.

3. Con il secondo motivo, il ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 64 d.lgs. n. 165/2001, nonché erronea e illogica interpretazione dell’art. 21 ACN 2009, perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente disatteso l’obbligo di rimettere alle parti l’interpretazione autentica della norma collettiva, attraverso l’attivazione dell’apposito procedimento, fornendo poi una interpretazione erronea ed illogica della norma stessa.

4. Il motivo è destituito di fondamento.

La sentenza impugnata si pone sul punto in linea con il principio di diritto, consolidato in sede di legittimità, secondo cui, nelle controversie in materia di pubblico impiego privatizzato, l’obbligatorietà dell’attivazione della procedura di accertamento sull’efficacia, validità ed interpretazione dei contratti collettivi di cui all’art. 64 del d.lgs. n. 165 del 2001, applicabile solo nel procedimento di primo grado, non esclude una discrezionalità del giudice nella valutazione della questione e della necessità di attivazione del procedimento (Cass., sez. lav., 24 settembre 2015, n. 18960).

La considerazione che il procedimento non poteva essere attivato in secondo grado (cfr. anche Cass., sez. lav., 15 maggio 2008, n. 23696; Cass., sez. lav., 19 marzo 2010, n. 6748; Cass., Sez. U, 14 luglio 2022, n. 22206), in particolare, sembra assorbente in riferimento all’infondatezza del motivo di ricorso, giacché il ricorrente non aveva sollecitato in primo grado l’attivazione del procedimento medesimo (così a pag. 5 della sentenza impugnata).

5. Con il terzo motivo il ricorrente lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362, 1366 cod. civ., perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente violato i canoni ermeneutici inerenti all’indagine sulla comune volontà delle parti che supponeva, in ossequio al principio di buona fede, la verifica del loro comportamento complessivo, anche posteriore alla conclusione del contratto.

6. Il motivo è inammissibile.

La Corte territoriale ha ritenuto, con valutazione insindacabile in sede di legittimità, chiara ed univoca l’interpretazione letterale dell’art. 21, cit., laddove fa riferimento, nei vari commi della disposizione, alla «disponibilità» del monte ore, che non coincide però «con quanto verrà in concreto utilizzato e quindi liquidato, ma vale a indicare un tetto massimo del concorso dell’azienda negli oneri collegati allo svolgimento di compiti sindacali», donde l’obbligo dell’azienda, ai sensi del comma 6, di versare «il compenso per le effettive ore di sostituzione, entro il limite del suddetto monte ore» e questo perché il concorso dell’AUSL negli oneri per lo svolgimento dei compiti sindacali «è letteralmente e logicamente limitato alle sostituzioni del medico per l’adempimento dei compiti sindacali nell’orario di lavoro, cioè nell’orario di apertura al pubblico del suo studio».

Orbene, nell’interpretazione del contratto collettivo, ove il giudice di merito abbia ritenuto che il senso letterale delle espressioni impiegate dagli stipulanti riveli con chiarezza e univocità la loro volontà comune, cosicché non sussistano residue ragioni di divergenza tra il tenore letterale del negozio e l’intento

effettivo dei contraenti, l’operazione ermeneutica deve ritenersi utilmente compiuta senza necessità di far ricorso ai criteri interpretativi sussidiari, il cui intervento si giustifica solo nel caso in cui siano insufficienti i criteri principali (Cass., sez. lav., 21 agosto 2013, n. 19357 e precedenti conformi).

Ben s’intende, allora, come il giudice d’appello non si sia affatto discostato dal principio di diritto più volte espresso da questa Corte secondo cui l’art. 1362 cod. civ., nel prescrivere all’interprete di indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti senza limitarsi al senso letterale delle parole, non svaluta l’elemento letterale, che resta prioritario per ricostruire l’effettiva volontà, e, al contrario, intende ribadire che, qualora la lettera del testo, per le espressioni usate, riveli con chiarezza ed univocità la volontà e non vi sia divergenza con lo spirito della convenzione una diversa interpretazione non è ammissibile (Cass. n. 32231/2021, n. 21576/2019; Cass. n. 26961/2019; Cass. n. 21888/2016; Cass. n. 19357/2013).

L’orientamento consolidato di questa Corte, secondo cui l’interpretazione della volontà contrattuale si traduce in un’indagine di fatto riservata al giudice del merito (cfr. fra le più recenti Cass. n. 9461/2021 e la giurisprudenza ivi richiamata), è stato ulteriormente precisato evidenziando altresì che costituisce questione di merito, rimessa al giudice competente, valutare il grado di chiarezza della clausola contrattuale, ai fini dell’impiego articolato dei vari criteri ermeneutici, compreso quello rappresentato dal comportamento complessivo delle parti (Cass. n. 8958/2021; Cass. n. 12360/2014), sicché il ricorrente per cassazione non si può limitare a denunciare l’erroneità di detto giudizio, sul rilievo che il dato letterale sarebbe privo della ritenuta chiarezza, né può solo contrapporre a quella della sentenza impugnata l’interpretazione disattesa dalla Corte territoriale (cfr. fra le tante Cass. n. 9461/2021; Cass. n. 995/2021; Cass. n. 27136/2017), perché la cognizione del giudice di legittimità resta limitata alla corretta applicazione delle regole che presiedono all’attività interpretativa e, pertanto, le censure non possono essere finalizzate a sollecitare, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione di legge, una interpretazione diretta della clausola ad opera del giudice di legittimità.

Il ricorrente, nell’addebitare alla Corte territoriale di avere sostanzialmente errato nel ritenere chiaro il riferimento testuale, a suo dire non sufficiente, non indica alcun elemento lessicale interno alla convenzione che sia idoneo a rivelare una diversa volontà delle parti collettive.

Alla stregua dei rilievi già indicati discende l’inammissibilità, ancor prima che l’infondatezza, del terzo motivo.

7. Conclusivamente, il ricorso deve essere rigettato, con addebito delle spese del giudizio al ricorrente, in quanto soccombente.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità che liquida in €. 2.000,00 per compensi, €. 200,00 per esborsi, oltre 15% rimborso spese generali, ed accessori di legge.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma-1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.