Corte di Cassazione ordinanza  n. 802 depositata il 12 gennaio 2022 – In materia di distanze nelle costruzioni, qualora subentri una disposizione più favorevole al costruttore, si consolida – salvi gli effetti di un eventuale giudicato sull’illegittimità della costruzione – il diritto di quest’ultimo a mantenere l’opera alla distanza inferiore. La legittimità delle opere oggetto di lite deve dunque essere verificata, indipendentemente dall’epoca della loro costruzione, e senza che rilevi l’allegazione della abusività delle stesse

Corte di Cassazione ordinanza  n. 802 depositata il 12 gennaio 2022

distanza tra edifici – opere edilizie

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. AM s.p.a. ha proposto ricorso articolato in tre motivi avverso la sentenza n. 3580/2016 della Corte d’appello di Napoli del 10 ottobre 2016.

2. Resistono con controricorso VE, VM, FM, FM1, MV e AV, che hanno altresì proposto ricorso incidentale condizionato articolato in un unico motivo.

3. Sono stati intimati anche RB, CM, NC, AM, RA, GM e VR, che non hanno svolto attività difensive.

4. Con atto di citazione del 15 aprile 1994 la AM s.p.a. convenne in giudizio RB, CM, NC e GM per chiederne la condanna alla demolizione di una nuova edificazione in corrispondenza del km 16+780 della carreggiata Nord dell’autostrada Napoli-Salerno (A3), in quanto posta a distanza ravvicinata rispetto alla carreggiata, in violazione della normativa speciale vigente; l’attrice dedusse in particolare la violazione dell’art. 9 della legge n. 729/1961, dell’art. 19 della legge n. 765/1967 e degli articoli 4 e 5 del D.M. 1444/1968 in combinato disposto con gli articoli 16 e seguenti del nuovo codice della strada, contestando che tali norme fissavano la distanza minima delle costruzioni rispetto alla carreggiata e alle pertinenze autostradali in 60 metri fuori dai centri abitati e in 30 metri nei centri abitati. Venne integrato il contraddittorio nei confronti di AM, VR, AM, CM, MV, GV e RA.

Il Tribunale di Torre Annunziata (sentenza 412/2006) rigettò la domanda avanzata dall’attrice.

AM s.p.a. impugnò la pronuncia di primo grado innanzi alla Corte d’appello di Napoli che, verificata l’integrità del contraddittorio (pagina 7 e 8 di sentenza) e alla stregua della espletata c.t.u., sull’assunto che l’atto introduttivo del giudizio contenesse una sufficiente specificazione dell’oggetto della domanda, ha accolto il gravame limitatamente alle opere realizzate all’interno della fascia di rispetto di 30 metri dal confine autostradale, individuate in dispositivo. La Corte d’appello, richiamando le considerazioni del c.t.u., ha affermato che: in base al P.R.G. risalente al 1978 e vigente nel Comune di Torre del Greco, una piccola parte della zona interessata dal giudizio ricadeva in zona omologata A2, in cui erano vietate nuove costruzioni e consentiti interventi sull’esistente, mentre la gran parte ricadeva in zona omogenea F4, in cui era impossibile l’edificazione su suoli liberi ed era consentito l’intervento solo sull’esistente; tutto il territorio del Comune di Torre del Greco era da considerarsi “centro abitato” dal 7 dicembre 1995, data della delibera con cui la Giunta Municipale aveva approvato la relativa delimitazione; le costruzioni oggetto di giudizio erano state edificate in assenza di concessione edilizia; la materia doveva ritenersi regolata da varie fonti normative e in particolare dall’art. 41-septies della legge n. 1150/1942, integrata dal successivo D.M. 1404/1968 (che ha distinto le strade in rapporto alla loro natura ed alle loro caratteristiche) e dal nuovo codice della strada; in base alla normativa vigente al momento della domanda, il PRG del Comune di Torre del Greco non consentiva di edificare nelle zone A2 ed F4 e, non avendo ancora la Giunta Municipale deliberato l’approvazione della perimetrazione del centro abitato, doveva perciò considerarsi operante quella riportata nell’art. 41 quinquies della legge 1150/1942, richiamata nel successivo D.M. 1404/1968, sicché avrebbe dovuto osservarsi una distanza dalle autostrade di 60 metri, con conseguente illegittimità di tutte le opere controverse, poste a distanza inferiore; tuttavia, nel nuovo codice della strada si era introdotta una nuova classificazione delle strade e delle relative fasce di rispetto ed una nuova definizione di centro abitato, imponendo ai Comuni una perimetrazione di quest’ultimo, obbligo cui il Comune di Torre del Greco aveva ottemperato con la suddetta delibera di Giunta Municipale del 7 dicembre 1995; in base a questa sopravvenuta normativa la distanza da osservarsi per gli edifici doveva ritenersi pari a metri 30 dal ciglio della strada, di talché il complesso immobiliare doveva ritenersi edificato oltre la predetta fascia, trovandosi la facciata più vicina alla strada a una distanza di 32,8 metri; non così, invece, il pozzo per gli scarichi fognari delle abitazioni, la recinzione in muratura sul lato sud, la recinzione in muratura sul lato est e le recinzioni di separazione delle aree scoperte, opere che invece ricadevano all’interno dei 30 metri; dovevano quindi ritenersi sottratte all’obbligo di demolizione quelle costruzioni per le quali l’antigiuridicità risultava essere venuta meno in virtù dello ius superveniens, potendosi in tal caso solamente condannare il proprietario al risarcimento del danno cagionato nel periodo in cui la costruzione versava in condizione di illegittimità; non risultava provato alcun pregiudizio sofferto dall’appellante.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, comma 2, e 380 bis.1, c.p.c.

La ricorrente ed i controricorrenti hanno depositato memorie.

5. Il primo motivo del ricorso della AM s.p.a. allega la violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della legge n. 729/1961, dell’art. 19 della legge n. 765/1967, degli articoli 4 e 5 del D.M. n. 1404/1968 in combinato disposto con gli articoli 16 e seguenti del Nuovo Codice della strada, degli articoli 3 e 4 del d.lgs. n. 285/1992, dell’art. 5 del D.P.R. n. 495/1992 e dell’art. 18 della legge n. 865/1971. La ricorrente principale sostiene che la delimitazione del centro abitato cui si fa riferimento in sentenza, ossia quella approvata dalla Giunta Municipale con delibera n. 8 del 7 dicembre 1995, che ha considerato tutto il territorio comunale di Torre del Greco come centro abitato, fosse in realtà stata adottata solo per esigenze attinenti alla circolazione stradale e che non rilevava a fini urbanistici, deducendo altresì come la nozione di centro abitato data agli articoli 3 e 4 del codice della strada sia ben diversa da quella di cui all’art. 18 della legge n. 865/1971, avendo la prima la finalità di garantire la sicurezza nella circolazione e la seconda finalità eminentemente urbanistiche; dal complesso normativo dato dall’art. 41-septies della legge n. 1150/1942, dal D.M. n. 1404/1968 e dall’art. 18 della legge n. 865/1971 la Corte d’appello avrebbe dovuto dedurre, secondo la ricorrente principale, che la distanza da osservarsi era di metri 60 dall’autostrada, quantomeno con riferimento alla data di introduzione del giudizio di primo grado (15 aprile 1994). A sostegno di tali conclusioni, la ricorrente ricorda come la delibera di cui sopra fosse stata espressamente emessa “ai sensi del D.L.vo n° 285 del 30/04/1992”, di talché la perimetrazione ivi approvata non doveva ritenersi rilevante a fini urbanistici, tanto più che l’art. 18 della legge n. 865/1971 imponeva ai comuni di delimitare il centro abitato con delibera del consiglio comunale e non della giunta.

Con il secondo motivo del ricorso principale viene denunciata la violazione e falsa applicazione degli articoli 115 e 116 c.p.c. in relazione alla erronea e/o omessa valutazione delle risultanze dell’istruttoria, nonché dell’art. 9 delle legge n. 729/1961, dell’art. 19 della legge n. 765/67, degli articoli 4 e 5 del D.M. n.1404/1968 in combinato disposto con gli articoli 16 e seguenti del Nuovo Codice della strada, degli articoli 3 e 4 del d.lgs. n. 285/1992, dell’art. 5 del D.P.R. n. 495/1992 e dell’art. 18 della legge n. 865/1971, “sotto l’aspetto della illogicità della motivazione e dell’omessa applicazione di norme”. La doglianza investe l’asserita erronea valutazione della c.t.u. da parte della Corte d’appello, che avrebbe dovuto avvedersi dell’abusività delle opere accertata dallo stesso perito; contesta inoltre la mancata autonoma ricostruzione della situazione normativa, demandata al c.t.u., ed errata sotto il profilo della “unicità del concetto e degli standard identificativi del c.d. centro abitato pure asservito, di volta in volta agli scopi sottesi dall’una e dall’altra normativa”, non tenendosi conto del dato letterale dell’articolo 4 del codice della strada, ove prevede che “la delimitazione del centro abitato, come definito all’articolo 3, comma 1, punto 8, del codice, è finalizzata ad individuare l’ambito territoriale in cui, per le interrelazioni esistenti tra le strade e l’ambiente circostante, è necessaria da parte dell’utente della strada, una particolare cautela nella guida, e sono imposte particolari norme di comportamento”.

Il terzo motivo del ricorso principale ha ad oggetto le spese e contesta la violazione e falsa applicazione dell’art. 111 comma 6 Cost. e degli artt. 91 e 92 c.p.c. La ricorrente AM s.p.a. si duole della compensazione delle spese disposta dalla Corte d’appello di Napoli in ragione dell’accoglimento soltanto parziale della domanda. Secondo la ricorrente, in realtà, non vi sarebbe possibilità alcuna di ravvisare una soccombenza reciproca, dal momento che in appello sarebbe stata accolta integralmente la domanda avanzata dall’appellante, come conferma il fatto che la Corte d’appello ha condannato gli appellati alla demolizione di alcuni manufatti; né rappresenterebbe un parziale accoglimento la dichiarazione di illegittimità ristretta dai giudici di appello unicamente alle costruzioni comprese nella fascia di 30 metri; solo la domanda risarcitoria, dunque, sarebbe stata rigettata.

6. L’unico motivo del ricorso incidentale condizionato deduce la violazione e falsa applicazione degli articoli 163 comma 3 nn. 3 e 4, 164 comma 4, 101, 112, 116, 156 comma 1 e 2, 157 comma 1 c.p.c., nonché degli articoli 24 comma 1 e 2 e 111 comma 1 e 2 Cost. Ad avviso di VE, VM, FM, FM1, MV e AV, avrebbe errato la Corte d’appello nel ritenere non generico il petitum dell’atto di citazione introduttivo, che denunciava la “nuova edificazione” consistente esclusivamente in “una struttura in cemento armato distante soltanto tre metri dal confine autostradale”.

7. I primi due motivi del ricorso della AM s.p.a., che possono esaminarsi congiuntamente in quanto connessi, sono infondati.

7.1. Il ricorso principale non offre elementi per mutare la costante interpretazione giurisprudenziale secondo cui, in materia di distanze nelle costruzioni, qualora subentri una disposizione più favorevole al costruttore, si consolida – salvi gli effetti di un eventuale giudicato sull’illegittimità della costruzione – il diritto di quest’ultimo a mantenere l’opera alla distanza inferiore (tra le tante, da ultimo Cass. Sez. 2, 04/02/2021, n. 2640; Cass. Sez. 2, 26/07/2013, n. 18119). Il sopravvenire della disciplina normativa meno restrittiva comporta, invero, che l’edificio in contrasto con la regolamentazione in vigore al momento della sua ultimazione, ma conforme alla nuova, non può più essere ritenuto illegittimo, cosicché il confinante non può pretendere l’abbattimento o, comunque, la riduzione alle dimensioni previste dalle norme vigenti al momento della sua costruzione. Tale effetto deriva dal fatto che, pur rimanendo sussistente l’illecito di chi abbia costruito in violazione di norme giuridiche allora vigenti e la sua responsabilità per i danni subiti dal confinante fino all’entrata in vigore della normativa meno restrittiva, viene però meno l’illegittimità della situazione di fatto determinatasi con la costruzione, essendo questa conforme alla normativa successiva e, quindi, del tutto identica a quella delle costruzioni realizzate dopo la sua entrata in vigore (Cass. Sez. 2, 22/02/1996, n. 1368; Cass. Sez. 2, 15/06/2010, n. 14446; Cass. Sez. 2, 24/11/2020, n. 26713).

7.2. La legittimità delle opere oggetto di lite deve dunque essere verificata, indipendentemente dall’epoca della loro costruzione, e senza che rilevi l’allegazione della abusività delle stesse (atteso che il difetto della concessione edilizia esaurisce la sua rilevanza nell’ambito del rapporto pubblicistico) alla stregua dell’art. 18 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e degli artt. 26 e 28 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada), in relazione alle fasce di rispetto per l’edificazione fuori ed all’interno dei centri abitati (nella specie, 30 m per le strade di tipo A- Autostrade, ex art. 2 del d.lgs. n. 285 del 1992). A tal fine, la delimitazione del centro abitato avviene con deliberazione della giunta comunale ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 285 del 1992. D’altro canto, il comma 5 dell’art. 234 (Norme transitorie relative al titolo II) del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 specifica che “[l]e norme di cui agli articoli 16, 17 e 18 si applicano successivamente alla delimitazione dei centri abitati prevista dall’articolo 4 ed alla classificazione delle strade prevista dall’articolo 2, comma 2. Fino all’attuazione di tali adempimenti si applicano le previgenti disposizioni in materia”. La legislazione successiva ha poi trascurato la necessità di un decreto di classificazione generale delle strade, provvedendo, piuttosto, innanzitutto col d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ad un esteso trasferimento di strade del demanio statale alle Regioni, e per loro tramite alle Province (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 03/08/2017, n. 3889).

La fascia di rispetto autostradale nei centri abitati, disciplinata dall’art. 18 codice della strada in combinato disposto con l’art. 28 del relativo regolamento (comma 1, relativo alle nuove costruzioni, alle demolizioni integrali e conseguenti ricostruzioni e agli ampliamenti; comma 3, “[i]n assenza di strumento urbanistico vigente”), che ne hanno fissato l’ampiezza in metri 30 per le autostrade, risponde all’esigenza di evitare possibili pregiudizi alla percorribilità delle strade e di assicurare l’incolumità non solo dei conducenti dei veicoli, ma anche della popolazione che risiede vicino alle autostrade.

Il d.m. 1° aprile 1968, n. 1404 (in particolare all’art. 4, m. 60 per le autostrade) detta, invece, le distanze minime a protezione del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori del perimetro dei centri abitati, di cui all’art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765. Si tratta di disposizione urbanistica che concorre a regolare l’assetto del territorio (Cass. Sez. 2, 25/09/2013, n. 21939). 

La specialità di tale disciplina trova conferma nel secondo comma dell’art. 879 c.c., secondo il quale per le costruzioni “che si fanno in confine con le piazze e le vie pubbliche” devono osservarsi le leggi e i regolamenti che le riguardano, quali appunto il codice della strada ed il relativo regolamento di esecuzione, che non sono diretti alla regolamentazione dei rapporti di vicinato ed alla tutela della proprietà, ma alla protezione di interessi pubblici inerenti alla sicurezza della circolazione stradale (cfr. Cass. Sez. 1, 27/02/2008, n. 5204; Cass. Sez. 1, 11/02/2015, n. 2656).

Pertanto, per la determinazione delle fasce di rispetto per l’edificazione ex art. 28 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, si deve ritenere (come deciso dalla Corte d’appello di Napoli) che la nozione di centro abitato discenda dalla delimitazione attuata della giunta comunale ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, rinvenendosi direttamente nel codice della strada e nel regolamento di attuazione le norme volte ad assicurare l’incolumità dei conducenti dei veicoli e della popolazione che risiede vicino alle strade.

La stessa giurisprudenza amministrativa invocata dalla ricorrente principale afferma che, mentre per le finalità di tipo strettamente urbanistico va presa a riferimento la delimitazione del centro edificato adottata dal Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 18 della legge n. 865 del 1971, agli scopi dell’attuazione del Codice della strada rileva proprio la delimitazione del centro abitato disposta dalla Giunta ai dell’art. 4 del d.lgs. n. 285 del 1992.

Spetta poi al giudice di merito l’esatto accertamento della concreta ubicazione di una costruzione al di fuori o meno del centro abitato, nonché della correlata fascia di rispetto per l’edificazione, esterna al confine stradale, accertamento che la Corte d’appello ha compiuto sulla base dell’espletata CTU (pagina 14 e ss. di sentenza) e che è sindacabile in sede di legittimità soltanto nei limiti di cui all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

8. Anche il terzo motivo del ricorso della AM s.p.a. è infondato. La Corte d’appello di Napoli ha giustificato l’integrale compensazione delle spese dei due gradi di giudizio in base all’accoglimento solo parziale della originaria domanda introduttiva.

Ai sensi dell’art. 92 c.p.c., peraltro qui operante nella formulazione anteriore anche alle prime modifiche introdotte dalla legge 28 dicembre 2005, n. 263, la reciproca soccombenza va ravvisata altresì nell’eventualità di accoglimento parziale dell’unica domanda, articolata in più capi, dei quali solo alcuni accolti, o costituita da un unico capo, ove la parzialità abbia riguardato la misura meramente quantitativa del suo accoglimento. Nella specie, solo parte delle domande di riduzione in pristino azionate dalla AM s.p.a, è stata accolta (nei limiti della fascia di 30 metri) ed è stata respinta la domanda risarcitoria. L’integrale soccombenza dei convenuti, ipotizzata dalla ricorrente incidentale, è smentita dalla stessa proposizione delle prime due censure, rispetto alle quali non vi sarebbe altrimenti interesse ad impugnare. La valutazione delle proporzioni della soccombenza reciproca e la determinazione delle quote in cui le spese processuali debbono ripartirsi o compensarsi tra le parti, ai sensi dell’art. 92, comma 2, c.p.c., rientrano, poi, nel potere discrezionale del giudice di merito (ed in particolare del giudice di appello che, avendo riformato la sentenza di primo grado, deve guardare all’esito finale della causa), che resta sottratto al sindacato di legittimità, non essendo egli tenuto a rispettare un’esatta proporzionalità fra la domanda accolta e la misura delle spese poste a carico del soccombente (Cass. Sez. 2, 31/01/2014, n. 2149; Cass. Sez. 2, 20/12/2017, n. 30592).

9. Il ricorso incidentale, in quanto esplicitamente subordinato all’accoglimento del ricorso principale, rimane assorbito.

10. Il ricorso principale va perciò rigettato, con assorbimento del ricorso incidentale e condanna della ricorrente principale a rimborsare ai controricorrenti VE, VM, FM, FM1, MV e AV le spese del giudizio di cassazione nell’ importo liquidato in dispositivo. Non occorre provvedere per gli altri intimati, che non hanno svolto attività difensive.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso principale, con assorbimento del ricorso incidentale, e condanna la ricorrente a rimborsare le spese sostenute nel giudizio di cassazione ai controricorrenti, che liquida in complessivi € 5.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del D.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda Sezione civile della Corte suprema di cassazione, il 13 dicembre 2021.