MINISTERO delle FINANZE – Circolare n. 1 del 3 gennaio 2024
Disposizioni in materia di riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni – Attuazione dell’articolo 4-bis del Decreto-Legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla Legge 21 aprile 2023, n. 41 – Prime indicazioni operative
Premessa
Con la presente circolare si forniscono indicazioni in merito all’applicazione dell’articolo 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, recante “Disposizioni in materia di riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni”.
Tra le riforme abilitanti del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) che l’Italia si è impegnata a realizzare, in linea con le raccomandazioni della Commissione europea, è prevista la Riforma n. 1.11 – Riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni e delle autorità sanitarie. Tale riforma, anche a seguito delle ultime modifiche apportate al PNRR ed approvate dal Consiglio Ecofin in data 8/12/2023, prevede che entro il primo trimestre 2025 (Q1 2025), con conferma al primo trimestre 2026 (Q1 2026), siano conseguiti specifici obiettivi quantitativi (target) in termini di tempo medio di pagamento e di tempo medio di ritardo, per ciascuno dei seguenti quattro comparti delle pubbliche amministrazioni: i) Amministrazioni Centrali, che includono le Amministrazioni dello Stato, gli Enti pubblici nazionali e gli altri Enti, ii) le Regioni e Province autonome, iii) gli Enti locali e iv) gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale.
In tale contesto si inserisce il menzionato articolo 4-bis, la cui struttura può essere suddivisa in tre parti:
1) la prima parte afferisce al primo comma del citato articolo, ove – in attuazione della Riforma 1.11 – viene chiesto alle Amministrazioni centrali dello Stato l’adozione di specifiche misure, anche organizzative, al fine di efficientare i propri processi di spesa (comma 1);
2) la seconda parte concerne l’assegnazione, da parte delle Amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, di obiettivi annuali funzionali al rispetto dei tempi di pagamento ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali, nonché a quelli apicali delle relative strutture.
Ciò, nell’ambito dei rispettivi sistemi di valutazione della performance, con integrazione dei corrispettivi contratti individuali e successiva verifica – da parte dei competenti organi di controllo della regolarità amministrativa e contabile – sul raggiungimento dei medesimi obiettivi assegnati (comma 2);
3) la terza parte prevede il monitoraggio e la rendicontazione degli obiettivi collegati alla riforma di cui sopra, nonché la definizione della base di calcolo e delle modalità di rappresentazione degli indicatori previsti dalla disposizione normativa (comma 3).
Attuazione della Riforma 1.11, “Riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni e delle autorità sanitarie”, Missione 1, componente 1, PNRR.
In merito all’applicazione dell’art. 4-bis, comma 3, decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13 è opportuno evidenziare che i principali profili riguardanti le indicazioni fornite dagli Operational arrangements della riforma costituiscono la base valida ai fini del monitoraggio e verifica del raggiungimento dei correlati target.
Con riferimento a questi ultimi si rammenta che il perimetro soggettivo rilevante ai fini della loro misurazione comprende le pubbliche amministrazioni registratesi nella Piattaforma per i crediti commerciali (PCC). Sono tenuti a tale registrazione le amministrazioni/enti pubblici indicati dall’art.1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 che contempla, oltre ai soggetti dell’elenco Istat del SEC 2010 (Lista S13), (NOTA 1) le Autorità Indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel cui ambito ricadono pure gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali.
I target da raggiungere sono fissati in 60 giorni, per l’indicatore del tempo medio di pagamento degli Enti del Servizio sanitario nazionale, e in 30 giorni per l’indicatore del tempo medio di pagamento dei restanti comparti; per tutti i comparti, il target è pari a zero per l’indicatore del tempo medio di ritardo. Gli indicatori devono essere calcolati su un volume di pagamenti almeno pari all’80% dell’ammontare dell’importo dovuto delle fatture ricevute (NOTA 2) dal complesso delle pubbliche amministrazioni nell’anno 2024, e almeno pari al 95% dell’ammontare dell’importo dovuto delle fatture ricevute nel 2025.
Per dare robustezza al calcolo degli indicatori e consentire, allo stesso tempo, di valutare le tempistiche di pagamento in prossimità della data di rendicontazione, si adotta, quale base di calcolo, l’insieme dei pagamenti relativi alle fatture ricevute dalle pubbliche amministrazioni nell’arco temporale di un anno solare, osservati a tre mesi dalla chiusura del periodo di fatturazione. Pertanto, la misurazione dei target a Q1 2025 sarà effettuata in base agli indicatori relativi ai tempi medi di pagamento e di ritardo delle fatture ricevute dalle pubbliche amministrazioni nell’anno 2024, che saranno calcolati sulla base dei dati osservati al 31 marzo 2025 e resi disponibili entro la metà del successivo mese di aprile, in ragione dei tempi tecnici necessari per l’elaborazione e la verifica degli stessi (analogamente, la misurazione dei target a Q1 2026 sarà effettuata sulla base degli indicatori riferiti alle fatture ricevute dalle pubbliche amministrazioni nell’anno 2025).
In base a quanto esposto, è evidente l’importanza di una puntuale e corretta alimentazione dei dati in PCC da parte delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, presidiando in modo costante i seguenti processi:
– la comunicazione tempestiva e completa al sistema informativo dei pagamenti effettuati, tramite i propri sistemi contabili, anche per gli Enti che adottano il Siope plus, avendo cura di verificare che detti pagamenti siano stati correttamente registrati nel sistema PCC.
Ciò, anche in considerazione che gli indicatori del tempo medio ponderato di pagamento e di ritardo devono essere calcolati su un volume di pagamenti almeno pari alle percentuali sopra indicate per le fatture ricevute negli anni 2024 e 2025;
– la comunicazione al sistema informativo degli importi di fatture considerati sospesi oppure non liquidabili. È bene rammentare che tali importi non rilevano ai fini del calcolo dei tempi di pagamento e dello stock di debito (così ad es. i periodi in cui una fattura risulta sospesa saranno esclusi dal calcolo dei tempi medi di pagamento e di ritardo). Pertanto, è opportuno che le PA verifichino l’eventuale esistenza di condizioni di sospensione e/o non liquidabilità non ancora comunicate al sistema informativo, aggiornando quanto prima le informazioni mancanti;
– la corretta implementazione della data di scadenza delle fatture. Per tale aspetto, si segnala che la Direttiva 2011/7/UE contro i ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali, recepita nella normativa nazionale con il decreto legislativo n. 231 del 2002, come modificato dal decreto legislativo n. 192 del 2012, stabilisce un termine di pagamento delle fatture emesse nei confronti di una pubblica amministrazione pari a 30 giorni dalla data di emissione della fattura, estensibile a 60 giorni nel settore sanitario, ovvero in settori diversi da quello sanitario, in relazione alla specifica natura del rapporto contrattuale. In particolare, l’articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 consente il superamento del termine di pagamento di 30 giorni (fino ad un massimo di 60 giorni) soltanto ove ciò sia consentito dalla particolare natura del contratto o da talune sue caratteristiche e la relativa clausola deve essere provata per iscritto. Le Amministrazioni pubbliche avranno quindi estrema cura nell’escludere scadenze di fatture superiori a 60 giorni e, per scadenze comprese tra i 30 e i 60 giorni, di verificare la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge (natura del contratto e clausola provata per iscritto). In proposito, si segnala che la Commissione europea, come previsto dagli Operational arrangements dalla riforma 1.11, avrà a disposizione la base dati di tutte le fatture (con evidenza anche della data di scadenza) ricevute dalle PA registrate in piattaforma.
Si rende opportuno, infine, sottolineare che la Commissione Europea ai fini di ogni eventuale verifica, potrà accedere ad un database, alimentato con i dati della PCC, contenente le informazioni elementari necessarie e sufficienti per il calcolo degli indicatori sui tempi di pagamento, nel rispetto dei limiti imposti dalla normativa sulla privacy.
Valutazione della performance
Il comma 2 dell’art. 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, prevede che le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (NOTA 3) – con esclusione degli enti del Servizio sanitario nazionale, come stabilito dal comma 4 dello stesso articolo 4-bis – nell’ambito dei sistemi di valutazione della performance previsti dai rispettivi ordinamenti, provvedono ad assegnare ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali, nonché a quelli apicali delle rispettive strutture, specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento, integrando i rispettivi contratti individuali.
Al riguardo, in via preliminare, si fa presente che, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 7, del decreto legislativo n. 150/2009, come modificato dal decreto legislativo n. 74/2017, le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale del personale, anche di qualifica dirigenziale, e a tale fine adottano e aggiornano, previo parere vincolante dell’Organismo indipendente di valutazione, il Sistema di misurazione e valutazione della performance, in coerenza con gli indirizzi impartiti dal Dipartimento della funzione pubblica nelle Linee guida n. 2/2017, n. 4/2019 e n. 5/2019.
I successivi articoli 8 e 9, del predetto decreto legislativo disciplinano, rispettivamente, gli ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa e della performance individuale. L’articolo 10, comma 1, della citata disposizione normativa prevede ulteriormente che, al fine di assicurare la qualità, comprensibilità ed attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance, le amministrazioni pubbliche redigono e pubblicano sul sito istituzionale entro il 31 gennaio di ciascun anno, il Piano della performance, documento programmatico triennale, che individua, tra l’altro, gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori.
Tale Piano è ora ricompreso ai sensi dell’articolo 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 nell’ambito del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) il quale costituisce il documento unico di programmazione e governance che assorbe molti dei Piani che in precedenza le amministrazioni pubbliche erano tenute a predisporre annualmente: performance, fabbisogni del personale, parità di genere, lavoro agile, anticorruzione.
Ciò premesso, nelle more della revisione del sistema di valutazione della performance, sarà necessario procedere – come stabilito dalla disposizione sopra richiamata – all’integrazione dei contratti individuali dei dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali e dei contratti dei dirigenti apicali delle rispettive strutture.
Conseguentemente, dovranno essere integrate anche le schede di programmazione degli obiettivi del predetto personale prevedendo specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento e valutati, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, per una quota della stessa avente un peso non inferiore al 30 per cento.
Gli obiettivi annuali in parola dovranno essere individuati con riferimento all’indicatore di ritardo annuale di cui all’articolo 1, commi 859, lettera b), e 861, della legge 30 dicembre 2018, n. 145. Per quanto attiene, infine, alla individuazione delle figure apicali destinatarie della disposizione (Direttori Generali o Capi Dipartimento) a cui dovranno essere assegnati gli anzidetti obiettivi per il rispetto dei tempi di pagamento e dei quali dovranno essere integrati i relativi contratti individuali (così come specificato nel comma 2 dell’art. 4-bis) ciascuna Amministrazione dovrà provvedere ad individuare tali figure in concreto, in relazione al proprio modello e alla propria dimensione organizzativa.
Si evidenzia, ad ogni buon conto, che in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di cui al citato comma 2 dell’articolo 4-bis, non sarà possibile procedere al pagamento della parte di retribuzione di risultato ex lege in misura non inferiore al 30% correlata alla realizzazione degli stessi.
Adempimenti degli organi di controllo di regolarità amministrativa e contabile
Il terzo periodo del comma 2 del summenzionato art. 4-bis, dispone: “La verifica del raggiungimento degli obiettivi relativi al rispetto dei tempi di pagamento è effettuata dal competente organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile sulla base degli indicatori elaborati mediante la piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni di cui all’articolo 7, comma 1, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64”.
Al riguardo, appare utile rammentare come già in passato, nell’ambito delle norme volte a disciplinare la materia dei tempi di pagamento delle amministrazioni pubbliche, il legislatore abbia previsto di affidare all’organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile presso le amministrazioni interessate il compito di verificare la corretta attuazione delle misure di volta in volta stabilite. (NOTA 4)
Segnatamente all’articolo 1, comma 872, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”, si attribuisce al competente organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile, la verifica sulla attuazione delle disposizioni contenute nei precedenti commi da 859 a 871, recanti, in particolare, specifiche misure di garanzia volte ad assicurare sia il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali previsti dalla normativa unionale (NOTA 5), sia lo smaltimento dello stock dei debiti pregressi. (NOTA 6)
Le verifiche di cui trattasi si inquadrano essenzialmente nel contesto dei compiti che l’organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile è tenuto ad assolvere, tramite apposite attività di riscontro, anche in relazione all’osservanza delle disposizioni legislative vigenti in tema di rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali. (NOTA 7).
Tanto premesso, si procede a fornire nel prosieguo, prime indicazioni generali a supporto dell’attività di accertamento che l’organo di controllo competente, nell’ambito dei propri compiti di vigilanza, è tenuto ad espletare con riferimento alle attività di cui all’art. 4-bis, secondo comma, del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13.
In primo luogo, appare propedeutica la verifica circa l’integrazione dei contratti individuali dei dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali e dei contratti dei dirigenti apicali delle rispettive strutture, con la previsione di specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento da valutarsi ai fini della retribuzione di risultato.
In merito, è appena il caso di osservare che per gli atti delle amministrazioni statali e quelli degli enti ed organismi pubblici, il controllo potrà essere esercitato, nell’ambito dei rispettivi contesti di applicazione, nelle forme e con le modalità già previste in via ordinaria dal decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, recante “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell’articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.
In particolare, gli atti aggiuntivi ai contratti individuali dei dirigenti responsabili dei pagamenti e di quelli apicali delle relative strutture delle Amministrazioni dello Stato saranno sottoposti a controllo preventivo di cui all’art. 5 del decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123.
Per le regioni e gli enti locali si richiama la specifica disciplina dettata, rispettivamente, dall’art. 72 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e dal Titolo VII del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
In secondo luogo, occorre tenere presente che, in funzione della verifica del raggiungimento dell’obiettivo annuale relativo al rispetto dei tempi di pagamento, il parametro di riferimento, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, è rappresentato dall’indicatore di ritardo annuale di cui all’art. 1, commi 859, lettera b), e 861, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, elaborato mediante la PCC e calcolato sulle fatture ricevute e scadute nell’anno precedente.
Infine, stante l’integrazione dei contratti dirigenziali individuali secondo quanto stabilito dalla norma, qualora l’indicatore di ritardo annuale suddetto risulti non rispettoso dei termini di pagamento delle transazioni commerciali, come fissati dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, come modificato dal decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192, l’organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile avrà cura di verificare, altresì, che nell’attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti interessati si sia tenuto conto correttamente delle riduzioni previste nei medesimi contratti.
A tale riguardo, in relazione al personale dirigenziale delle amministrazioni statali ed agli emolumenti ad essi corrisposti il cui pagamento avviene secondo le modalità di cui all’articolo 2, comma 197, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (c.d. “cedolino unico”) (NOTA 8), gli atti riguardanti il corretto riconoscimento della retribuzione di risultato potranno essere verificati in sede di controllo successivo di regolarità amministrativa e contabile di cui all’articolo 11, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 123/2011, quali atti presupposto dei pagamenti. A tal fine, non pare superfluo richiamare il contenuto del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 25 gennaio 2019 e della relativa Circolare n. 22/RGS del 28 giugno 2019 che hanno escluso un controllo a campione per tali tipologie di emolumenti, che sono dunque assoggettati a controllo sistematico e generalizzato.
Per quanto concerne gli enti e gli organismi pubblici, rientranti nel novero dei soggetti indicati dal richiamato art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, si rammenta che i compiti assegnati ai rispettivi collegi dei revisori dei conti e sindacali risultano disciplinati dall’articolo 20 del menzionato decreto legislativo n. 123/2011, il quale, nel definire le verifiche di competenza dei predetti organi, stabilisce, al comma 4, i principi che presiedono allo svolgimento delle stesse, ossia che “L’attività dei collegi dei revisori e sindacali si conforma ai principi della continuità, del campionamento e della programmazione dei controlli”.
Pertanto, si invitano i collegi dei revisori e sindacali, nell’ambito delle consuete attività di controllo, a svolgere, nel rispetto della normativa vigente, le opportune verifiche sul riconoscimento degli emolumenti in questione al personale dirigenziale interessato, le cui risultanze dovranno trovare puntuale descrizione nell’ambito della ordinaria verbalizzazione delle riunioni collegiali.
Per gli enti locali si richiama la disciplina dettata dal Titolo VII del decreto legislativo 267/2000, unitamente all’art. 1, commi 165 e 166 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 che prevedono la trasmissione, da parte degli organi di revisione economico finanziaria, alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo, previa definizione dei criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione. Per le Regioni la disciplina concernente la funzione di vigilanza dell’organo di revisione sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione, delle articolazioni organizzative dotate di autonomia contabile e di bilancio, compreso il Consiglio regionale, è contenuta nell’art. 72 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
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Note:
(1) decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, art. 27, c. 1, che ha introdotto l’art. 7-bis del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35.
(2) Gli indicatori previsti negli Operational arrangements, incluso il rapporto fra pagamenti e fatture emesse, sono calcolati sulla base degli importi delle fatture effettivamente “dovuti” dalle pubbliche amministrazioni, che si ottiene sottraendo dagli importi delle fatture ricevute la quota di imposta sul valore aggiunto (IVA), se presente, e gli importi che le pubbliche amministrazioni riscontrano come “non liquidabili” ovvero in “in sospeso”.
(3) In merito, non appare superfluo rilevare che, ai sensi del richiamato articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, “2. Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.”.
(4) A titolo esemplificativo e non esaustivo, si citano: l’art. 41, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89; l’articolo 1, comma 872, della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
(5) Direttiva 16 febbraio 2011, n. 2011/7/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
(6) In ordine agli adempimenti previsti dal citato articolo 1, commi 859-872, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono state fornite indicazioni con le circolari n. 20/RGS del 19 giugno 2019 e n. 17/RGS del 7 aprile 2022.
(7) Per gli enti locali, a titolo meramente esemplificativo, si richiamano le linee guida per la relazione dell’organo di revisione economico finanziaria dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sui bilanci di previsione e sui rendiconti deliberate annualmente dalla Corte dei conti – Sezione Autonomie (si veda in particolare la deliberazione n. 19/2019, che riporta, al paragrafo 3.2, le verifiche rimesse all’organo di revisione degli enti locali in materia di tempestività dei pagamenti, e la deliberazione n. 7/2023, aggiornata ai nuovi obblighi normativi in tema di tempestività dei pagamenti commerciali, introdotti dall’art. 1, commi 858-872, della legge n. 30 dicembre 2018, n. 145).
(8) A tale fine, in linea con indicazioni fornite in precedenti circolari (si veda circolare n. 35 del 27 novembre 2012), rientrano tra le amministrazioni dello Stato anche gli Istituti e scuole di ogni ordine e grado e gli Uffici dotati di autonomia speciale del Ministero della cultura di cui all’art. 33 del D.P.C.M. 2 dicembre 2019, n. 169.